美国、加拿大、日本农业保险政策的经验与启示

吕萱娇,刘 颖

(北方工业大学 经济管理学院,北京 100144)

一、引言

“三农”问题一直以来都是政府工作的重点。农业保险作为一项支持农业发展的政策工具,在农业风险防范中发挥着关键作用。自2004年起,中央一号文件中多次强调了发展农业保险的重要性。2023年中央一号文件持续聚焦“三农”工作,农业保险依旧是重中之重。农业保险的规模发展与农业保险政策的不断完善密不可分,因此探究学习发达国家的农业保险政策,对我国完善农业保险政策体系,保障粮食安全,推进农业现代化进程有着重要的理论和现实意义。

围绕农业保险政策的国外经验,现有研究有的着重研究了一个发达经济体的农业保险政策。如有学者以美国为研究对象,梳理其农业保险政策的发展历程与政策的新特点与新趋势[1],探究农业保险补贴规避WTO规则约束的策略和影响[2]。穆月英,赵沛如则阐述了日本共济制农业保险的运营模式,并深入分析了农业收入保险的准入门槛、精准测算和划分等级[3]。还有学者对比分析了不同经济发达国家的农业保险政策,如刘汉成,陶建平采用比较分析法,对美国、加拿大、日本三国农业保险的政策目标、财政补贴,组织管理等作了详细的比较分析[4]。王鑫,夏英选取美国和日本两个国家为研究对象,针对两国农业收入保险政策的改革背景、运行机制、典型做法等作了比较梳理[5]。陈利、杨珂比较分析了美、日、法和加拿大四国农业巨灾保险的制度模式,总结了四国农业巨灾保险的异同,为中国巨灾保险制度发展提供了建议[6]。

以上研究为完善我国农业保险政策提供了一定的国外经验与建议,但还存在着一定的不足。一是提供的政策建议需要进一步跟进完善;二是对于国外国家之间、国内外之间的比较分析不全面,对各国农业保险政策的总结不充分。针对上述不足,本文通过梳理主要经济发达国家美国、加拿大、日本农业保险政策的实施情况与改革趋向,直观清晰地呈现不同国家农业保险政策的特征优势,从而对我国农业保险政策的推进与改革提供参考建议。

二、美国、加拿大、日本农业保险政策的实施情况

(一)美国农业保险

1.保险政策及经营模式。美国政府早在1938年便颁布《联邦农作物保险法》,正式实施农业保险。在实施初期,美国政府未对农业保险进行财政补贴,保险费率偏高,农业保险发展缓慢。截至1980年,美国仅有10.5万平方公里的耕地纳入农业保险的范畴,占耕地总面积的6%[1]。1980年,联邦政府开始实施保费补贴政策,并在全国范围内推行农业保险,同时提出联邦农作物保险公司与私营保险公司共同经营的运作模式。1994年美国通过《农作物保险改革法》提高了政府财政补贴额度,并开展灾害救助工作。2000年《农业风险保障法案》提出对财政补贴的方式与手段进行改进,同时支持私营保险公司的保险业务发展[7]。2008年《农业法案》强调引导私营保险公司不断丰富农险产品,满足农户多样化的产品需求。2014年,《新农业改革法案》取消了直接补贴和反周期补贴,将农业补贴重心转向农险补贴。2018年农业法案继续对农业保险维持高补贴,同时提出对农业保险数据进行标准化管理,并要求重视引导农户选择优良的种植方式,降低投保农户的道德风险[8]。

美国农业保险是“政府主导、市场经营”的模式[9],具体见图1[10]。联邦政府负责提供保险财政补贴,同时依托联邦农作物保险公司监督管理全国的农作物保险业务和制定农业保险的规章制度。私营保险公司负责农业保险的具体经营,并受到法律法规和联邦农作物保险公司的约束[11]。

图1 美国农业保险经营模式

2.保险财政补贴。保费补贴:美国保费补贴的具体标准是按照农户所选择的险种、保障程度的不同分为38%、55%、59%和64%[4];经营管理费用补贴:这部分的保险补贴是联邦政府按照私营保险公司农业保费收入的15%给予发放的,用来补偿公司的运作成本;保险公司亏损及再保险补贴:美国政府为亏损的保险公司提供亏损费用15%至55%的补贴,以维持保险公司的正常运营。此外,根据再保险协议,联邦农作物保险公司还会为私营保险公司提供再保险服务,在这种情况下私营保险公司将会获得再保险补贴[12]。

(二)加拿大农业保险

1.保险政策及经营模式。加拿大农业保险是由1959年颁布的《联邦农业保险法》授权,并于1960年正式启动。在这一时期,农业保险发展缓慢,覆盖面小,省级政府参与度低[13]。1964年,联邦政府增加再保险项目,参加农业保险的省份陆续增多,到1967年,加拿大10个省全部加入农业保险项目。2003年,加拿大启动针对商业农场的商业风险管理体系,强调了农业保险计划的重要性[14]。加拿大农业保险是由联邦政府与省级政府联合管理,其中各省的保险业务只能交由省内的皇家农业保险公司经营。在此框架下,联邦政府的责任包括:监管各省的农业保险业务;提供农险财政补贴;对各省保险公司所做的精算工作进行审核并批准。省政府主要负责的是:对全省农业保险工作进行总体监管;为保险公司提供资金支持;组建精算团队,审核改进保险费率的计算方法;评估省内农业保险的发展前景。值得注意的是,加拿大联邦政府和省级政府都不能直接干涉农业保险的正常运作,只能根据与当地政府签订的协议来监督农业保险的经营[15]。

2.保险财政补贴。自2018年起,加拿大政府开始采用与农业生产和经营不挂钩的直接补贴(即脱钩补贴),同时对于农业保险的所有补贴都采用直接或通过指定的代理机构支付给各个省份。加拿大农业保险财政补贴包含:保费补贴。保费补贴是由省级政府向联邦政府提交申请的,省级政府每月至多可以提交一次。同时联邦政府官员要对申请中的保险承保商品等多个方面进行审核;管理费用补贴。加拿大省级政府需要每年向联邦政府提交次年的经营管理费用预算,联邦政府负责对该预算的合理性进行审核,审核通过后每月向各省预付管理费补贴。同时,各省也需根据经营的最新情况更新预算,联邦政府再根据最新预算及时地调整管理费用补贴。

(三)日本农业保险

1.保险政策及经营模式。1929年,日本政府颁布《家畜保险法》和《家畜再保险特别会计法》,正式开展家畜共济保险。1938年日本政府颁布《农业保险法》,将农业保险的保障范围扩大至种植业。1947年颁布的《农业灾害补偿法》确定了农作物共济、蚕蛹共济、家畜共济3类保险项目[16]。日本又在1949年与1951年分别增加了农业设施、农机具共济。1952年,日本颁布了《农业共济基金法》,对基金的运作及增值程序做了详细的规定。1971年启动果树共济项目。1979年增加旱田作物、园艺设施两类共济项目。2014年,日本政府开始探讨农业收入保险的实施可行性。并于2017年正式实施农业收入保险。2018年《修订农业灾害补偿法》实施,同年改名为《农业保险法》,是现行日本农业共济保险制度的主要法律依据[17]。日本农业保险采用的是政府支持下的“相互会社制”形式,其核心内容是“三级”风险保障机制(如图2所示[18]):基层为市、町、村的农业共济组合,它是由加入的农户会员组成的,负责农险的直接经营;中层为由基层的共济组合联合而成的农业共济组合联合会,负责农业共济组合提供保险赔款;顶层为国家级的中央政府,它通过再保险特别会计处为农业共济组合联合会提供再保险[19]。

图2 日本农业保险经营模式

2.保险财政补贴。日本财政补贴在《农业灾害补偿法》中有着明确的分类和发放标准:保费补贴,这类补贴是为投保农户提供的,其中旱田作物补贴55%,家畜(猪补贴40%)、农作物、果树、园艺设施等补贴50%,渔业补贴比例较低为30%。同时补贴比例还受到保险费率的影响[16]。例如,旱田作物的补贴一般是55%,而当旱稻的费率大于15%时,政府补贴80%;保险业务费用补贴。中央政府对县以上农业联合会的所有经营费用进行补贴,对农业共济组合的部分费用给予补贴;再保险补贴。日本政府担任最终再保险人的角色,承担联合会的再保险组织的全部经费。

(四)美国、加拿大、日本农业保险政策的改革趋向

1.优化农业保险的保障制度。美国1938年农业法案将农业保险的保障水平被划分为两个等级,即历史平均产值的50%和75%。1980年颁布的《联邦农业保险法案》将保障水平分为50%、65%和75%三个等级。1994年,农业保险的保障水平增加至8个等级,即历史平均产值的50%至85%,逐级提高5%。加拿大政府在1959年颁布的《联邦农业保险法》中明确规定对农业保险的保障水平不得高于历史平均产值的60%。目前,农业保险的保障水平划分为50%、60%、70%和80%。1947年日本颁布的《农业灾害补偿法》中规定农业保险的最高保障水平为历史平均产值乘以0.35;2008年,日本政府按照保障对象的不同对保障水平做了更细化的规定,其中水稻、旱稻、小麦和其他大田作物产量保险保障水平为历史平均产值的50%、60%、70%(以地块为保险单位)或70%、80%、90%(以作物为保险单位),水果和果树产量保险保障水平为历史平均产值的60%、70%、80%[4,14]。

2.完善农业保险巨灾风险分散体系。美国农业保险巨灾分散体系涵盖了直接保险、再保险、农业保险专项基金以及紧急预案四个层级。在风险分散的次序上,由直接保险公司承担可控的风险,然后通过再保险将大部分的风险转移到联邦农作物保险公司,农业保险专项基金为农业巨灾风险提供重要的缓冲,当专项基金不足以偿付巨灾风险带来的损失时,联邦农作物保险公司可以启动紧急预案,向商品信贷公司借款或发行巨灾债券。之后,当联邦农作物保险公司出现长期赤字,联邦政府会通过借款和注资等方式予以弥补,从而达到风险从低层到高层逐级分散的目的。

加拿大农业保险巨灾风险分散体系包含农业保险公司、省政府和联邦政府三个层次。农业保险公司是由各省成立,具有垄断性的运作模式,联邦政府和省政府则通过再保险和巨灾融资的方式辅助农业保险公司的持续运行。联邦政府和省政府各自建立再保险基金,在农业保险公司无法支付保险赔付额时按照一定比例分摊赔付,如果再保险基金不足以偿付,则由省政府和联邦政府提供的无息贷款来填补差额[15]。

日本的农业保险巨灾风险分散体系包含农业共济组合、农业共济组合联合会、国家农业共济再保险和紧急预案四个层级。其中,农业共济组合主要负责农业保险的直保业务,同时也负责向农业共济组合联合会申请再保险服务。农业共济组合联合会可以向政府的农林水产省的经营局保险课申请再保险,中央政府则在巨灾风险分散体系中担任最终再保险人的角色。日本政府和农业共济组合联合会共同出资成立农业共济基金,用于农业共济组合出现严重亏损时提供资金支持,当国家农业共济基金不足偿付损失时,也可以从国库中调拨应急资金[16]。

3.重视农业收入保险政策的改革与发展。农业收入保险是美国农业保险的主体部分,也是市场扩展最快的保险类型,自1996年政府引入农业收入保险,到2020年收入保险已经在美国农业保险市场中占有超过90%的份额[9]。美国农业收入保险是私营保险公司在政府监管下具体运作的。收入保险预期价格的制定是以期货市场价格为基准,美国农产品期货市场覆盖范围广,期货和与相应的期权品种繁多,再加上美国健全的产品质量标准体系,以此为基础设计出来的收入保险价格更加合理公平。

日本政府在2014年开展调研活动研究农业收入保险的实施可行性,并于2017年正式推出农业收入保险。现行的农业收入保险由全国农业共济组合联合会进行统一协调和监管[16],并且要求只有采用蓝色申报表纳税的农渔业经营者才可以进行投保。赔付方式是日本农业收入保险的最大亮点,包含以下两种:一是不返还型方式,如果投保当年未发生农户收入损失,缴纳的保险费用也不予以返回。这种赔付方式是农户投保时必须选择的。二是返还型方式,是指缴纳的保险费用在补偿保险损失后可以返回到投保农户手中的一种赔付方式,农户可以自行决定是否选择。日本的收入保险的赔付方式,充分考虑到了投保农户的经济实力和经营规模,既为低收入小规模的农户提供了基本保障,又满足了高收入大规模农户的更高保障需求。

三、我国农业保险政策的发展现状与不足

(一)我国农业保险政策

1.保险政策及经营模式。1949年之后,中国人民保险曾对农业保险做过一定的尝试,这一阶段的农险覆盖面非常小,实施时间也很短。1982年,我国重新恢复农业保险的经营。但此时的农业保险还未得到政府的财政补贴,属于商业性质保险,发展十分缓慢。2007年,中央政府开始对农业保险提供保费补贴,农业保险开始由商业保险向政策性保险转变,同年在内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川6个省份开展试点工作。2012年颁布了我国农业保险的第一部法律《农业保险条例》[20]。2014年,我国组建中国农业保险再保险共同体(简称中国农共体),负责再保险业务,市场化再保险公司也被允许经营再保险业务。为了促进我国农业保险的转型升级,我国在2018发布《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》,决定在内蒙古等6省24个主要粮食生产基地开展稻谷、小麦、玉米的完全成本保险和收入保险试点。2021年,《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》发布,将稻谷、小麦、玉米完全成本险和种植收入保险扩展至河北、吉林、黑龙江等13个粮食主产省份的产粮大省。同年,我国的农业保险保费收入达到了976亿元,超过美国,成为世界上第一大的农业保险市场。2022年的《关于开展大豆完全成本保险和种植收入保险试点的通知》指出,在内蒙古自治区和黑龙江省的部分地区开展大豆完全成本保险和种植收入保险试点[21]。2023年中央一号文件提出继续扩展三大粮食作物完全成本保险和农业收入保险的覆盖面;进一步完善我国玉米、大豆的保障水平,继续开展大豆完全成本保险和种植收入保险的试点工作;重视渔业保险的发展;在此基础上,进一步健全“保险+期货”的体系。

在我国,农业保险的经营是由银保监会审核通过的农业保险公司负责的,中央政府承担监督管理工作和提供再保险业务[9]。同时需要注意的是,每个省经营农业保险业务的一家或多家公司是由各省政府选取的,这就造成了各个省份农业保险的具体经营模式有所差异。主要可以分为:专业性农业保险公司模式。这种模式主要运用在选取吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司或安徽国元农业保险公司的省份;相互制农业保险公司模式。阳光农业相互保险公司是一家相互制保险公司,采用了“公司经营主导,保险合作社辅助经营”的模式,并首创了投保农户保费、中央补贴和地方补贴三种形式的联合融资方式;联合共保体模式。联合共保体是一种在政府支持下由一家主要承保公司和至少一家共保公司组成的保险机构。这些保险公司将共同提供保险服务,并按照约定比例分摊保费和财政补贴、承担保险赔付[22]。

2.保险财政补贴。我国的农业保险财政补贴只包含保费补贴,其中省级财政补贴比例不得低于25%,中央财政补贴是根据种植地区、保险险种的不同实行的差异化补贴政策(见表1)[4]。

表1 我国农业保险财政补贴

(二)当前农业保险政策存在的不足

自2007年中央财政补贴实施以来,我国的农业保险得到了飞速的发展,但仍存在一些问题。

1.财政补贴政策有待优化。一是当前我国对农业保费补贴比例已高达到75%,继续增加保费补贴带来的效用不高。二是我国明确规定农业保险的中央财政补贴只有在省级政府补贴到位后才能拨付,这就导致经济相对落后的中西、东北地区会出现因省级政府资金短缺,财政补贴资金未能即时到位的情况,农业保费补贴力度受到严重影响。而且中西部与东北三省农户的经济实力低于东部地区,对农业风险的承受能力更加薄弱,更需要中央财政的支持。三是我国农业保险的财政补贴类型比较单一。美国与日本政府对农业保险的补贴有保费补贴、经营管理费用补贴和再保险补贴三种,加拿大有保费补贴和管理费用补贴两种。而我国政府对农业保险补贴只有一种,即为农户提供保费补贴。

2.保险产品有待拓宽。一是部分农业保险产品还不够成熟。目前在我国成本保险还占据着主要的保险市场,产量保险、目标价格保险和收入保险还不够成熟完善,天气指数保险也处于小范围试验阶段。二是农业保险产品单一。目前,我国农作物主要品种高达5000多种,农业保险保障的品种仅为16种,与美国、加拿大、日本保障品种的数量差距较大。而且一些对地方经济具有重要影响的特色农产品并未纳入保险范围中去,严重阻碍地方农业经济的发展。

3.巨灾风险分散体系有待完善。一是从可持续发展的角度看,我国政府对农业保险的财政补贴仅用于对直保业务的支持,而经营农业再保业务的中国农共体、市场化再保险公司以及农险直保公司的巨灾风险准备金等并未得到直接或间接的资助,资金筹集能力不够稳健。二是从运作高效性的角度看,我国目前的农险巨灾分散体系除了市场化再保险公司和中国农共体外,还有福建等11个省市设立的地方农业保险巨灾基金和分散在各直保公司层面的巨灾风险准备金。这些基金、准备金以及再保险相互分散,难以统筹使用,严重影响了我国巨灾分散体系的高效运作。

四、美国、加拿大、日本农业保险政策对我国的启示

(一)优化保险财政补贴政策

我国对农业保险的差异化财政补贴还处在一个比较粗放的时期。为推动我国农业保险的健康发展,需对农业保险的财政补贴进行进一步细化:一是增加农业保险的财政补贴层级。可学习美国、加拿大、日本经验,增加财政补贴用于农业保险公司的经营管理费用补贴,保证农业保险公司能有充足的资金正常运作。二是依据省份的不同制定差异化补贴政策。中央财政补贴是将我国划分为中西、东北、东三个地区,不同地区发放不同比例的补贴,这种地区划分的方式太过宽泛,没有考虑到各省市的具体情况。因此本文建议我国可以依据各省的农业生产规模、农业产值、地方财政能力和农户收入水平制定差异化补贴政策,避免出现农业大省的中央财政补贴低,地方财政负担过重的不公平现象。

(二)拓宽农业保险产品

一是继续扩大产量保险、目标价格保险、收入保险的保障范围,重视相关政策的跟进完善。二是根据农户特点推荐不同的保险产品。生产规模比较小的农户可以继续采用成本保险,而具有更大生产规模、更高产出的新型农业经营主体,政府要鼓励其投保产量保险和收入保险。关于收入保险的定价问题,我国可以借鉴美国的“保险+期货”模式,利用期货市场价格发现功能来制定收入保险的价格。三是增加财政支持农产品的种类。将对国家与地方经济有重要影响的农产品列入财政补贴名单,并建立对其的保费补贴计划。四是重视天气指数保险,由于我国农户的种植规模大多较小,并在全国分散经营,导致我国的农业保险的道德风险指数较高。天气指数保险可以在一定程度上解决这个问题,降低保险公司的经营成本。

(三)完善巨灾风险分散体系

首先,增加财政对农险巨灾分散体系的支持方式。可以借鉴美国、加拿大、日本经验,增设对中国农业体、市场化再保险公司的再保险补贴和对农险直保公司的巨灾风险准备金的资金支持。其次,做好资金筹集工作。政府应引导各保险公司在没有发生重大灾害的年度进行巨灾风险准备金的积累,从而实现了农业风险在不同年度间的分散。同时,学习美国、加拿大、日本三国经验,为因巨灾风险导致资金不足的保险公司提供贷款服务。再次,精简地方政府和直保公司在农险巨灾分散体系中的职能,强调中国农共体和市场化再保险公司在巨灾风险分散体系中的重要地位,提升有限资金的统筹水平,发挥更大的风险保障效用。同时,以中国农共体为依托,将地方政府设立的农险巨灾分散基金和公司层面的巨灾风险准备金有机地结合起来,构建一套简洁明了、覆盖全国的农业保险巨灾分散体系。