新型举国体制的政治逻辑与制度基础

孙 卓

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433）

近年来，新型举国体制成为国家治理领域中的重要组织机制。2019 年召开的中国共产党十九届四中全会提出要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”[1]，2022 年党的二十大报告指出要“健全新型举国体制”[2]，从而使新型举国体制正式成为中国特色社会主义制度和国家治理体系的组成部分。在改革开放初期，举国体制曾经一度退出国家治理制度的“工具箱”，只在体育管理领域发挥作用，党的十八大后则以新型的组织模式重新出现，这一制度变化的现象背后具有深刻的政治逻辑和坚实的制度基础。

一、从传统到新型：举国体制的嬗变

计划经济时期，中国共产党以社会主义改造完成后形成的总体性社会结构为基础，使举国体制成为这一时期国家治理中广泛应用的组织机制，并在“两弹一星”工程、修建西南西北交通干线、“除四害”等大型项目和国家运动中发挥了重要作用。传统举国体制的组织模式可以被概括为：在以政党意志构建起的国家意志之下，集中动员体制内部（政府体系）的行政和专业资源，以及体制外部（社会体系）的经济、人力和技术资源，由政党对这二者进行统合和分配，从而实现国家目标，如图1 所示。

图1 传统举国体制模式

改革开放后，以“集中资源进行调配”作为本质的举国体制与以“分权让利”作为主导逻辑的经济改革发生了根本性的原则冲突，因此基本退出了国家治理领域，直到2008 年北京奥运成功举办后才重新回到决策者的视野。改革开放进入深化阶段后，新型举国体制主要应用于科技创新和社会治理领域，前者如大型飞机研发、“嫦娥号”登月探索等，后者如巨灾救助、精准扶贫等。新型举国体制的基本模式概括如下：在政党－国家对政府、市场和社会的统一领导下，围绕最高政治决策机构制定的某个具体目标，由政府进行主导，动员市场主体（企业）和社会主体（组织和个人）的经济和人力资源，三者有机统一形成合力，从而实现国家目标，如图2 所示。

图2 新型举国体制模式

相较传统举国体制，新型举国体制不仅增加了市场这一要素，政府行为和社会支持也发生了重要变化。传统举国体制下政府能够对社会资源进行刚性管理，新型举国体制下的政府行为则以政策指导和财政支持的柔性管理为主。在社会支持方面，传统举国体制一般进行自上而下的总体性动员，具有一定的强制性质，新型举国体制下则通过非强制性宣传增加了社会组织和个人自下而上的动员渠道。无论在哪种组织模式中，政党都是领导、协调政府、市场和社会三者之间关系的核心要素。

二、新型举国体制的政治逻辑

举国体制能够在改革开放深化阶段以新型的组织模式重新出现在中国国家治理的政策工具箱之中，这一制度变化的结果是党的十八大后中国政治体系内赶超逻辑、集权逻辑和动员逻辑的共同作用。

（一）新型举国体制的赶超逻辑

赶超型战略是理解1840 年以来中国逐步实行现代化转型的一条重要线索，自从传统中国的国力优势被西方列强用资本主义全球化浪潮消解后，中国社会的历次重大政治社会运动和革命中都包含着赶超列强、实现国家先进的目的。文章中赶超（Catching－up）一词的内涵指经济上的后进国追赶先进国并最终要超越先进国的一种发展过程；[3]赶超型战略则是为了实现“赶超”而采取的计划与措施，其目标和具体内容随着时代的变迁而变化。

在计划经济时期，受到苏联社会主义思潮的影响，毛泽东在1956 年提出：“要在几十年内，努力改变我国在经济上和科学文化上的落后状况，迅速达到世界上的先进水平。”[4]后来则直接提出再有50 年、60 年，就要赶上和超过美国的设想。受制于当时政治经济条件的硬约束和保卫社会主义政权安全的需要，重工业优先发展战略和进口替代战略成为赶超型战略的主要内容，主要做法是通过工农业产品价格的剪刀差来实现资金的快速积累，并保证其流向重工业产业，从而达到赶超先进国家的目的。这一时期的赶超型战略以较快的速度建成了比较完整的中国工业经济体系，但是在高经济增长率的背景下并没有解决实质上的低发展水平，各产业之间的经济增长不均衡，居民收入和生活水平长时期内未能得到提高。

因此，改革开放后邓小平明确指出，在赶超目标的设定上，“我们不是说赶上，更不是说超过，而是接近”[5]“说赶上西方，就是比较接近，至少还要五十年”。[6]在这一时期，赶超型战略的主要内容调整为出口导向战略和比较优势战略。通过模仿发展型国家的经济模式，发挥我国劳动力密集、自然资源价格低的比较优势，发展劳动密集型产业并拓展出口，发展外向型经济；在累积了一定的资本和技术后，再逐步发展资本、技术密集型的行业，从而实现新兴工业化经济国家的建成。这种赶超型战略奠定了我国改革开放的成功基础，实现了中国经济的巨量增长，居民收入和生活水平大幅提高；但是这种战略的问题在于，本国经济发展过于依赖外部经济，外部经济动荡对国内经济稳定造成严重影响，更为致命的是，先发国家可以在资本和技术上对后发国家进行全面遏制和打击，2018 年开始的“中美贸易战”即是最明显的例证。

改革开放进入深化阶段后，中国经济和社会发展的主要矛盾一方面来自于贫富差距扩大所可能导致的社会不稳定，另一方面则来自于由于技术创新陷入瓶颈而导致的产业升级困难。由于在前一阶段中，为了实现快速发展的目标，采取了“市场换技术”的方法，导致我国未能在尖端制造行业掌握核心技术，从而造成产业升级和经济转型的困难。为此，通过改革来解决“卡脖子”难题、实现“两个一百年”建设目标成为中国共产党国家治理的重点，而新型举国体制的出现正是为了实现这一国家目标而进行的制度创新。

（二）新型举国体制的集权逻辑

举国体制作为一项以“集中”为本质的治理制度，其组织模式的变化与中国政治体系内集权和分权的比重变化有关。当政治体系内集权逻辑压倒分权逻辑占据主导地位时，举国体制会以不同的形式出现；当分权逻辑压倒集权逻辑占据主导地位时，举国体制会在国家治理领域中消退。

计划经济时期，中国社会的政治中心、意识形态中心、经济中心合而为一，国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞，因此被称为“总体性社会”[7]。虽然毛泽东等中共领导人认识到了这一问题，为此在1958 年和1970 年进行了两次权力下放改革，但是都未能成功，还造成了工业生产秩序的混乱。因此，在这一时期，分权逻辑远未能挑战集权逻辑在中国政治体系内的地位，从而使传统举国体制在计划经济时期具有高度的重要性。

改革开放后，“分权让利”成为中国国家治理的主流政治话语，分权思维逐步超过集权思维在政治体系内的地位，成为现代中国政治体系的主导逻辑。“放开”“搞活”成为这一时期的改革主题，国家逐步退出微观领域的经济运行，地方政府逐渐获得管理地方财政收支、治理本地公共事务和发展地方经济的权力和义务，社会领域也获得了独立自主发展的资格和能力。虽然在这一时期，由于中央财政收入占国民生产总值的比例不断降低而导致的分税制改革，加强了中央政府财政集权的能力，但是从总体上看，仍然没有改变分权逻辑在这一时期占据中国政治体系主导地位的局面，因此，在改革开放初期举国体制基本退出了中国国家治理领域。

随着改革开放的不断深入，经济的飞速发展同时带来一系列负面作用和问题。资本与权力的结合乃至结盟导致的腐败侵蚀共产党执政的合法性基础，以及在此过程中形成盘根错节的利益集团在体制中的“攻城略地”和对深化改革的顽强抵制，是所有社会政治问题和危机的原因和症结。[8]为了解决由于分权式改革不规范而带来的贫富差距加大、地方主义兴盛等问题，在党的十八大召开后，中国共产党在五个方面加强了党的全面领导：在政治上强调党的全面领导地位、加强对党员的政治纪律要求、深化党和国家机构改革、完善纪检监察和党内监督工作、在基层和非体制内部门强化党组织作用，使中国政治体系内形成了集权逻辑优于分权逻辑地位的局面。与计划经济时期的集权逻辑不同的是，党的十八大后开始的集权改革是分权改革已经深入开展30 余年的基础上进行的，政治体系中仍然具有深厚的分权逻辑基础，但与此前的“粗放式发展”逻辑已大不相同。因此，在这一阶段实行的举国体制，无法再回到计划经济时期的组织模式与形态，而必须通过市场这一关键要素来构建，并且局限于市场无法完成的特殊、重要、紧急领域中的国家目标，如科技创新、灾难救助等。新型举国体制正是在这一时期内集权和分权逻辑在中国政治体系中的阶段性动态平衡中产生的。

（三）新型举国体制的动员逻辑

举国体制的具体实行过程，是在中国共产党的领导核心做出决策后，由中央政府牵头负责，地方政府逐级贯彻执行。改革开放实行30 多年后，地方政府已经成为具有自身利益的理性行为体，独立性和自主性日益增强，因此，中央和地方之间的合作不能被视为理所当然。地方政府参与实施新型举国体制的政府行为是自身理性选择的结果。

古典经济学家们认为，自由市场的经济活动使具备理性的个人成为经济人，经济人最根本的行为动机是追求自身利益的最大化；这一理论假设被引入政治学中，形成了公共选择理论，认为政府和官员也是理性人，他们从事政治活动的目的是追求自身利益的最大化。然而，由于中国政治体系中非政党式竞争选举导向的政治特征，以及社会主义制度下对政府官员为人民服务的外在要求，理性政治人这一概念更适合用来描述中国地方政府的行为动机和逻辑：以社会整体为主体的公共利益、以社会特定集团为主体的集团利益、以政府组织或“官僚个体”为主体的政府自身利益，这三重利益发生矛盾和冲突后共存形成的多元利益结构，[9]决定了地方政府的行为模式。

地方政府参与实行新型举国体制，可以获得政治资本、经济效益和社会整合三方面的正向收益。从政治角度看，新型举国体制为地方政府提供了一个在单一目标下实施政府间竞争行为的机会，从而能够更加凸显政绩，增加主政官员获取职务晋升的可能。从经济角度看，参与关键核心技术创新的新型举国体制，是地方政府获取中央政策和财政支持的重要机遇，同时能够为地方推进产业升级，加强人才培养。从社会角度看，新型举国体制可以帮助地方政府培养和发展社会组织，扩大公民政治参与的渠道，提升社会整体的政治认同。

与此同时，地方政府出于保护自身利益的动机，也有消极参与实行新型举国体制的一面，主要集中于财政压力和政策博弈两个方面。分税制改革后事权与财权的不匹配，导致一些财政收入较低的地方政府在主观和客观上都难以完成中央政府制定的目标；在核心科技项目的实施上，不同的地方政府为自身利益会对主导权进行争夺（如大飞机制造），政策博弈的“输家”则会不再发挥积极性。因此，中央政府要在实行新型举国体制的过程中引导地方政府克服消极因素，扩大正向激励因素的影响。具体表现为四个方面：一是党治驱动，通过党委来领导、协调各地方政府行为，开展社会动员；二是政策倾斜，对地方政府在制度和政策保障上予以大力支持；三是经济补助，对财政收入能力不同、面临压力程度不同的地方政府加强中央财政对地方政府的财政投入；四是激励强制，即通过人事制度措施来提升地方政府的积极性，对有模范示范作用的进行职务晋升和表彰，对有消极行为的则进行行政处罚。

三、新型举国体制的制度基础

作为以“集中”为本质特征的举国体制，与以“分权”为特征的市场经济制度具有天然的不可兼容，因此，新型举国体制在社会主义市场经济制度的条件下得以实行，需要以有中国特色的国家治理制度体系作为制度基础，主要有三个方面：一是在政党治理国家过程中形成的特殊治理机制，二是地方政府的有限行政集权和中国式经济分权机制，三是政党主导的高社会动员和基层组织化机制。

（一）政党治理国家过程中形成的特殊治理机制

中国共产党通过政党引领国家治理，从而在治国理政的过程中逐渐形成了与政党治理国家相匹配的治理模式和机制，这些模式和机制为新型举国体制的实行奠定了制度基础，其中最为重要的是领导小组机制和项目制。

领导小组机制为新型举国体制的政党领导能力提供了制度保证。中国党政系统中的“小组”首先是作为专项任务型组织而存在的，在这一导向下，“只要出现被认为值得关注的新任务，这些‘小组’就会形成”。“出一任务、设一机构”是“小组”在形成上的集中特点和最显著特征。[10]在举国体制范畴内，领导小组往往是为应对突发事件或大型活动而设立的机构，可以在体制内部通过规避常规程序的方法行使权力，在多个职能部门之间调配大量资源，获取社会支持，从而完成一些涉及多个领域、较为复杂或形势紧急的大局性事件。比如，为完成“两弹一星”工程而成立的中央原子能事业领导小组，为保障北京奥运顺利举办而成立的北京奥运会、残奥会筹备工作领导小组，为抗击新冠肺炎疫情而成立的中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组等。领导小组的权威通常来源于小组组长，一般是由比原有事务管理范畴更高一级别的行政或党务领导担任，以此获得调配政府内部各部门资源的能力。领导小组机制的优点在于，小组领导获得了在一定期限内合理支配原本不属于其管辖的职能部门权力，从而做到打破部门壁垒、解决职能重复问题。从本质上来说，领导小组机制即是党委系统在组织制度上实现对政府部门进行统合管理的主要模式。通过依托“责任－利益”机制，在领导小组的约束下把各个职能部门联结起来，形成了部门责任的捆绑，从而重塑了对重大任务目标下对相关政府部门的问责功能。

项目制是在分税制施行后中央财政加强转移支付所带来的制度安排。由于分税制依靠自下而上抽取地方财政收入归入中央，导致地方财政空虚而难以应对地方公共治理事务，在这一情势下中央政府采取专项转移支付的方式来加强国家治理能力。项目制的治理模式同时体现了国家治理中的中央意志和地方能动性，能够将国家从中央到地方的各级关系统合起来，从而超越科层制的原有规章和束缚；同时引入了竞争性因素，使行政权力和市场机制同时为国家制定的治理目标发挥作用，实现了国家治理的双轨制运行。

传统举国体制在科研领域终止后，我国替代实行的是“两总（总指挥、总设计师）”系统下柔性项目制管理模式。项目经理是项目的总指挥，负责对项目进行中的人、财、物进行全面协调和管理；项目技术经理是总设计师，对项目的技术研发和技术管理负全责。项目办公室设专人负责计划、质量、合同、技术、成本、进度的管理和协调；在分系统中，设立不同项目小组负责分系统的进度、技术、质量和风险管理。[11]这套制度在“神舟”飞船、大飞机研制、“嫦娥号”登月探索中一直发挥作用，近年来科技研发领域中对新型举国体制的建立和完善正是由以项目制的存在为基础而开展的。项目制对科技研发领域建立新型举国体制的优势有：一是破除行政体系“垄断”，加强技术主导作用，强化项目一把手的责任人制度；二是能围绕整体目标引入市场资源，通过竞争机制以最低成本实现科研进步和技术优化；三是科研项目制往往目标明确、成果可控，可使财政投入的专项资金得到回报。

（二）地方政府的有限行政集权和中国式经济分权机制

政府主导是新型举国体制的主要特征，这一特征表现在中国国家治理中即为“政府负责”。地方政府的有限行政集权机制一方面放松了对社会的控制，同时又克服了地方政府对中央政府的离心力；而中国式经济分权的结果不仅仅是市场（企业）和社会（个人）的繁荣，更重要的是地方政府的公司化。二者的有机结合解决了举国体制的“集中”特征与市场经济“分权”特征的矛盾。

行政集权和行政分权的概念区分由法国思想家托克维尔提出。他将政府集权和行政集权进行了区分，前者是指与全国各地都有利害关系的事务，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题等；后者则是国内的某一地区特有的，如地方的建设事业。[12]在他看来，行政分权指的是地方政府拥有独立于中央政府的行政、司法和立法机构。从这一角度来看，改革前和改革后的中国地方政府都属于行政集权，只是集权的程度有所不同。为表示二者之间的区别，将前者称为高度行政集权，后者称为有限行政集权。

在高度行政集权机制下，中央政府负责统筹规划一切地方政府的经济活动和财政收支，地方政府只是传递中央政府计划性指令的执行单位，一切受中央政府的支配，并无多少自主性可言；有限行政集权则是在中央财政收入占大头的情况下，通过支持地方财政制度创新和事权下放，保证了地方政府部分的自由活动空间。在现阶段的央地关系中，中央政府通过财政转移支付和控制地方行政长官人事任命两条途径实现了有限行政集权，从而维持了单一制国家形式上的统一性和内容上的灵活性。

政治集权有助于国家在制定重大、优先的战略目标时不受分权制的掣肘，有限行政集权可以保证在国家目标制定以后，地方政府可以被控制在一定范围内为这一目标进行服务，而非形成地方和中央互相抗衡的局面。在有限行政集权的作用下，中国式经济分权呈现出与西方经典自由市场经济理论下的不同特征。在计划经济时期进行的经济分权对象主要是各层级政府，分权范围局限在企业的分级管理权限，而非向市场、社会的分权。改革开放后的经济分权不仅包括中央和地方政府之间在行政管理范围上的分权，还包括将政府掌控的经济资源向市场（企业）和社会（个人）的分权。这种利用经济分权来促进地方政府实现经济增长的形式，被称为“维护市场的经济联邦制（Market－preserving Federalism）”，指“在一个具有明确权责划分的中央－地方二级政府体系内部，地方政府在其地域范围内对地方经济负有主要责任；同时，一个统一的全国市场使得商品和要素可以跨地区自由流动”[13]。“经济联邦制”的出现被认为是维护了市场机制的运行，而不是导致政府对市场的掠夺。

改革开放后的经济分权和计划经济时期的经济分权的区别在于，前者是分权基础上的再集权（分税制改革），而后者是集权基础上的分权性尝试，因此导致了截然不同的经济成果。经济分权造成的一个主要后果是地方政府公司化的行为模式。在西方自由主义式的经济体制下，一般的政府职能是维护市场机制的正常运行，如完善法制建设，提高公共服务水平，以此促进企业发展和经济增长。而在中国模式中，地方政府不仅发挥着制度维护者的作用，还深度地参与到经济建设当中，以此促进本地区的发展和城市化进程。地方政府公司化不是经济改革的主要目标，而是副产品。

中国式经济分权促使地方政府成为专注经济利益的行为体；同时在有限行政集权的作用下，地方政府能够克服自身利益，在政治上服从中央政府的目标制定，从而使中国特色市场经济条件下的新型举国体制得以运行。

（三）政党主导的高社会动员和基层组织化机制

作为通过领导革命战争而完成现代国家建设的中国共产党，强大的基层组织化和社会动员能力是其具备的主要政党能力之一，新型举国体制下社会动员的制度基础即来源于此。在现代国家建设完成后，中国共产党以“政党组织社会”的方式对中国社会进行改造，因此，中国共产党是一种高度嵌入社会机体的使命型政党，同时也是一种引领社会、形塑社会的政党组织，通过组织社会来赢得革命、建设和改革的动力支持，实现经济社会发展、政治基础巩固和社会秩序维持。[14]

在计划经济时期，中国共产党在农村通过人民公社制、在城市通过单位制和居委会制度来对社会进行重组和改造，通过对社会基层的再组织化，成功地组织发动了大量的国家运动和社会动员。改革开放后，中国社会借助市场机制的逐步发展和完善，在有限的独立空间内生发力量进行自我组织，形成了体制外的独立社会团体，具备了一定资源。前者被称为“组织化动员”，后者被称为“社会化动员”。新型举国体制下的社会动员呈现的是组织化动员和社会化动员协同发展的双重动员机制。

组织化动员模式主要指党委和政府领导下的社会团体和基层单位，如团组织、妇女组织、工会和行业组织、居委会等，这一类组织在各自领域发挥职能代表作用，成为不同群体、不同行业和党保持联系的制度基础，这些组织也成为党和政府部门在基层社会的延伸，为党发挥着联系群众的功能。在新型举国体制实行的过程中，政党通过这些群团组织和基层单位在特定群体中进行动员。社会化动员模式主要指在某一行业或领域内，具有一定资源和能力、为着某个专门的社会活动目标而开展的集体行动，如公益组织、环保组织等，这一类组织可以在政府缺位的情况下对社会服务进行补充和完善。在新型举国体制下，社会组织一般能够对接政府主管部门并接受任务分配，从而为实现国家目标而提供支持。按照帕特南提出的社会资本理论，源于社会网络的社会资本有两种类型，分别是垂直方向的柱状（Maypole－like）社会资本和水平方向的网状（Web－like）社会资本。[15]在新型举国体制的双重动员机制中，以党领导的群团组织、基层部门为主体形成的组织化动员体现了柱状社会资本的特征，以行业和自治组织为主体而形成的社会化动员则体现了网状社会资本的特征。

虽然计划经济时期的全体式总动员模式随着其政治经济制度基础的瓦解已经消失，但是这种国家引领社会动员的逻辑和机制仍然成为中国共产党进行国家治理时的惯性行为模式，组织化动员为主、社会化动员为辅成为当前中国社会动员的必然选择。中国共产党在革命战争时期、计划经济时期所形成的高社会动员传统并未消失，在改革开放后仍旧发挥了巨大的作用，从而为新型举国体制的实施提供了强大的人力物力支持。