国内外重大科技工程管理模式研究

贾怡、何银燕、陈欣意、张永伟 /中国航天系统科学与工程研究院

重大科技工程是国家和区域科技创新的主体性活动，是国家综合实力、科技发展布局能力、创新资源配置统筹能力的集中体现，建立科学合理的组织管理模式是提高重大科技工程效率效益的必然选择。在重大科技工程组织管理过程中，各国在国家意志的贯彻、创新力量的组织、政府与市场的二元作用等方面，存在很多共性做法，又各具特色，发掘这些异同，对进一步优化重大科技工程的管理模式、提高工程组织实施的效率效益具有重要意义。

本文遵循典型性、时代性、成功与失败兼顾的原则，系统梳理了若干国内外具有影响力的重大科技工程组织管理与运行实施的具体做法，挖掘规律、总结经验、形成启示，并在此基础上，针对当前我国重大科技工程组织管理与实施推进中存在的主要问题提出了完善重大科技工程组织管理模式的相关措施建议。

一、国外重大科技工程组织管理典型做法与启示

概览美国先进技术发展计划（ATP）、美国国家纳米技术计划（NNI）、美国国防高级研究计划局电子复兴计划（ERI）、日本超大规模集成电路计划（VLSI）、欧盟框架计划（FPR）等一系列国外重大科技工程的管理模式，总结归纳典型做法如下。

1.建立制度化的组织管理体系

重大科技工程涉及管理主体、建设主体、运营主体众多，制度化的组织管理体系有利于更清晰地划分相关主体责权、平衡不同主体间的利益，确保工程实施过程中内外部关系的畅通，各主体方向目标达成共识，各节点任务推进与决策形成动态反馈。

ATP 构建了行政执行机构、业务执行机构和顾问咨询机构三层次管理体系，其中业务执行机构紧密连接与协调了政府与市场两方面利益诉求，在代表政府履行资助、监督、评价等职责的同时，与产业界保持密切的联系，支持产业研究，并确保项目顺利推进。

NNI 根据其跨学科、跨部门的系统工程特点，在国家科学技术委员会下成立了专门分委会，统筹负责国家纳米科技研发活动的领导与协调，并通过4 个跨机构工作组促进各机构间的合作以及机构官员间的联系，从国家层面将跨20 余个联邦部门的纳米技术相关研发活动有效地协同起来，通过一个包含共同目标、优先领域和战略在内的顶层框架实现参与部门和参与主体的资源分配与协调。

2.突出全链条的协同创新布局

重大科技工程注重科学—技术—产业全链条布局，引导促进产学研协同创新，通过加强创新链各环节衔接和成果转移转化，以重大工程为牵引，强化开放协同的国家创新生态体系构建。

ERI 下属的联合大学微电子计划采用创新联盟模式（见图1），由国防部联合工业界共同发起并分摊成本，通过自下而上的挑战模式，向大学开放具体研究任务的提案征集，明确要求提供从技术开发到商业和国防应用的成果转化计划，从研发、原型、验证、初始市场培育的全链条推动技术创新在集成系统中有效流动，并为私营部门商业化推广奠定基础。

图1 联合大学微电子计划2.0创新组织模式示意图

VLSI 的组织实施体现了日本典型的“官产学”协同创新模式，由政府组织出面、企业和研究机构派出人员共同组成的联合实验室，致力于产业共性、基础性技术研发，各自独立的企业实验室则负责承接联合实验室的成果，依据各自的技术路线开展面向应用和产业化的工艺与设计技术研究，同时明确了知识产权归属与转移共享机制。

3.注重动态化的系统评估与调整

重大科技工程决策、实施环节繁多，建设、运营周期漫长，注重对工程全生命周期的动态化监测、咨询和评估，有利于在保持工程连续性的同时实现组织实施策略和流程不断优化和调整，推动研究资源向优先领域动态集中，确保工程建设成果的有效性。

ATP 为了保证政府资助能够产生相应的公共利益，通过商务报告信息系统对计划项目各节点进行管理、跟踪和评估，为计划进展、预算调整提供依据。同时，每年审查计划中项目是否仍符合遴选标准，只有符合标准的项目才能获得新一年资助。

FPR 则自第一期开始便根据国际竞争的形势、社会发展的需求和技术进步的趋势等变化持续进行周期性调整，重新设计各项行动计划和相应的项目，以保障规划的灵活性。同时，进一步加强了对子计划的持续监测、咨询和评估，引导利益相关方广泛参与后续计划的不断优化和动态调整，并在总目标、分目标和重要问题上呈现出新的改革亮点。

二、我国重大科技工程组织管理的经验与教训

近年来，我国相继组织实施了以载人航天、“北斗”卫星导航工程、新冠疫苗研制等为代表的一批各具特色的国家重大科技工程，取得了一系列具有里程碑意义的重要成果，展现出了在不同时期、不同目标模式下的独特工程组织和运行实践经验，同时也不乏阶段性的失败教训，为后续进一步完善我国重大工程管理提供了有益的借鉴。

1.坚持统一组织、协调一致的顶层管理架构

我国重大科技工程坚持政府主导、国家利益至上，注重顶层谋划设计、专项集中管理，形成了强有力的跨部门、跨领域的统筹协调机制和强有力的组织动员能力。

在载人航天工程的实施中，采取了中央专委领导下的专项管理制度，从总体设计到分系统实施，建立了层次严密、责任分明、运转合理、总体协调的决策体系，由总指挥、总设计师联席会议制度决策工程中的重要问题，以部际联席会议制度为平台，建立跨部门共同组织实施科研计划的协作模式。

在大飞机专项立项研制之前，我国曾先后两次作出自行研发干线飞机的决定，由于缺乏顶层的统一领导而无疾而终，同时，在专项立项过程中，也陆续出现了“先军、先民之争”“干线、支线之争”“自主设计与仿制之争”“选址之争”等国家各部门、各领域间的博弈。国家决策层最终明确了大飞机项目的战略目标是开发大型民用飞机，并在组织机构等层面做出了改革调整，破除了相关体制障碍和局部利益冲突，有效地保障了国家目标的坚定落实。

2.不断探索新型举国体制下的联合攻关模式

重大科技工程通常具有参与主体更广泛、目标任务系统性更强、多领域多学科集成性更高的特点，我国充分发挥集中力量办大事的制度优势，组建探索形成了政府与市场有机结合，广泛动员全国优势力量集成攻关的协同创新模式。

“北斗”卫星导航工程在中国导航卫星管理办公室的直接管理下，充分调动了国家有关部门、地方政府、军工集团、国家科研单位及相关应用企业的力量共同推动系统建设与应用产业发展。在建设方面，通过市场化的竞争性采购机制，实现了军工集团和国家科研单位在系统层级的有序竞争与大力协同；在产业方面，军队率先应用，并通过政策引导大力支持推广民用，有效推动了“北斗”芯片的应用与产业化发展。

新冠病毒疫苗研发是政府引导、全国各方力量协同攻关，共同解决国家重大需求的典型案例。国家科技计划长期支持的国家战略科技力量，是新冠病毒疫苗研发团队的主体，体现出了强大的研发能力，大型科技企业则利用其丰富的研发经验及完备产业化技术平台，实现了产学研联合攻关的优势互补，使新冠病毒疫苗研发快速突破了产业化“最后一公里”瓶颈，国家队与企业无缝衔接的联合攻关模式，为新冠病毒疫苗成功研发和应用提供了完整的支撑路径。

3.持续推动政府力量与市场要素的有效协同

重大科技工程具有很强的全局性和公共性，但同时也具有外溢性和衍生性，我国在推进重大科技工程实施中，始终注重政策与市场的双轮驱动，在市场失灵环节充分发挥政府的资源配置和规划引导作用，同时也将市场化理念嵌入工程组织管理中，推进建立更有效率、更加公平的协同发展模式。

在大飞机项目的组织管理中，成立了由原国防科工委主任出任董事长、副主任出任总经理的中国商用飞机有限责任公司，并创新地形成了由国务院国有资产监督管理委员会、地方政府、航空企业、“行业外”央企共同构成的多元化股权结构，在有效保证项目主体责权利的同时，推动了政府与市场的有机结合，实现了各取所长、各司其职、目标统一的系统化协同。

在高速铁路研制工程中，政府在资源配置上起到了强有力的调节作用，在引入国外技术时，国家铁路局加强了干预和约束，要求进入中国市场的国外公司必须有国内企业做合作伙伴且向中国合作伙伴全部转让核心技术，有力地遏制了国外企业技术控制的企图。而对于国内企业，国家铁路局始终将市场竞争关系保持在高铁项目的建设中，有效地刺激了国内企业自发的自主创新行为，营造了良好的市场竞争环境和创新研发生态。

三、优化和完善我国重大科技工程组织管理的建议

当前，我国在推进重大科技工程的组织管理与实施过程中，仍存在一些瓶颈问题，制约了工程效率的提升和运行效益的进一步显现，主要表现在：一是工程体系相对封闭，统筹利用外部资源的动力与能力尚显不足；二是缺乏稳定的围绕长远发展需求和关键共性技术研发的跨学科、跨领域、跨行业创新合作模式；三是缺乏对项目实施全生命周期进行有效过程管理和监控的信息化、精细化手段。基于上述问题，提出以下几方面的措施建议。

1.完善顶层统筹决策机制与指挥体系，在任务设计中始终瞄准战略需求

进一步发挥政府科技管理部门（包括中央、军队、地方）在重大科技工程中的顶层统筹管理能力。进一步完善高层统一领导、跨军地和跨部门统筹协调的决策指挥体系，健全专项工程领导小组、专项工程办公室等扁平化管理模式，对重大管理问题进行高效决策。加强上下联动的重大科技任务的统筹设计，将自上而下的宏观决策部署与自下而上的自由探索相结合，使战略需求导向的重大科技项目源于需求又不囿于需求。进一步强化形成有效的部门联动机制，围绕具体科技项目的组织与实施，促进部门之间、政府与各市场主体之间的有效沟通。

2.统合体制优势与市场优势，集中全社会优势力量开展重点领域协同攻关

既要有效发挥我国资源动员能力强的体制优势，也要发挥市场规模大、发展机会多的市场优势，集成优势创新资源全方位、多层次、跨领域综合发力。把基础理论创新和原始创新作为重大科技工程实施的重中之重，在“两总”体系下增设首席科学家，充分发挥其统筹引领的“总设计师”作用，制定基础研究攻关计划，建立基础科学中心或基础研究联合体，形成以重大科技工程为核心、总体牵头、跨域协同、辐射全国的基础理论研究和前沿技术攻关模式。整合好产、学、研各方面创新主体在重大科技工程实施中的力量发挥，通过定向委托、择优委托、“揭榜挂帅”和“军令状”等多种形式确定主责单位和承研单位，打破各行业壁垒，有效发挥高校、科研院所和企业的各自优势，不以“国”“民”分高下，不以“新”“老”分亲疏，整合各方优势单位形成团队合力，特别是通过鼓励企业自主研发投入，激发创新活力。

3.构建全过程数字化管控体系，着力提高重大科技工程效率、效益

通过运用系统工程理论方法和先进数字化手段，加强重大科技工程与计划实施中的全过程现代化管控能力。在信息化平台的支撑下，以计划为龙头，充分融合技术流程与业务流程，牵引串结各类管理要素，促进计划管理信息的互联互通，对各类计划、质量、经费、风险、资源等进行全系统统筹管理和整体管控，及时发现和化解重大问题、重大风险，辅助总体决策。同时，为事中、事后开展绩效评价提供必要的信息支撑，推动重大科技工程与计划高效益实施与管理。