国际关系中的政治承诺论析

李昊儒 杨守明

一、研究现状与问题引出

承诺是生活中的一种行为,它融于主体间交互认知、判断及心理之中。由于它具有时空特质与主体间特质,容易被学者忽视。从何种角度去观察以及理解这种行为,关系政治承诺的理论意义与现实意义。承诺这一行为分布于经济学、政治学、社会学等多种学科中,本文所研究的政治承诺,是在政治领域中发挥作用的承诺,是国家行为体向“听众”发出的,旨在通过对自身未来行为作出约束来影响“听众”的心理预期及决策判断,从而达到自身目的的行为。国内层次的政治承诺是政府向民众作出面向未来的承诺以获取合法性与稳定性,从而达到政治稳定机制的维护;在国际层次,政治承诺是在政治领域中,国家行为体为达成自身目标,从而发出对自身未来行为约束的信号,改变受诺国的认知和判断的行为。

国内层次的政治承诺是既有研究的重点。政治承诺涉及政治、公共管理、心理、语言等学科领域。在研究范式上,政治承诺由社会定义与社会行为范式融合而成。在社会定义中,政治承诺作为政治信任的一部分,影响着政府的公信力。社会整体制度本身是一种复合的承诺和信任关系,如在民主宪政国家里的人民权力的“托付”关系。同时,政治承诺也以“政府承诺”的现象出现,并且通常落脚到信任或公信力的形成上,认为信任是信任主体对信任对象将会兑现其承诺的心理预期。学者们还对承诺同制度变迁与经济增长的关系进行了研究。(1)刘太刚, 林孙俊. 公信力的本质及生成机制——基于承诺—兑现模型的分析[J].福建论坛(人文社会科学版),2013(11):164-170;徐贲. 承诺、信任和制度秩序[J]. 社会科学论坛, 2005(2):38-50.在政治承诺的社会行为研究中,学者们从“言语—行为”的语用学理论、誓言功能、承诺动机、契约等角度对承诺行为进行了考察。(2)高兆明. 承诺类型探[J]. 道德与文明,2002(6):25-27;黄美玲. 论古罗马时期的“神誓” [J]. 华东政法大学学报,2013(2):152-160;[法]让-雅克·卢梭.社会契约论[M].李平沤,译.北京:商务印书馆,2011:12-13.在国内层次的研究中,学者们将政治承诺放在各种场景中进行研究,而没有对政治承诺“行为”本身的主体、互动机制及影响因素进行研究。

在国际层次,一些学者也关注到了国际关系中作为行为的政治承诺。在国际社会的无政府状态中,对外的政治承诺是国家行为体的经常性行为,无论是强国还是弱国,会经常性地向对手国或伙伴国作出政治承诺,从而达到自身的战略目标。国家对外的政治承诺作为一种外交战略的实现工具,目的一方面在于引导对方的预期,从而影响对方国家的行为以达到自己的战略目的,即将承诺看作“一种行动上的约束,使得当特定情况出现时,作为限制条件的行动者(committed actor)将采取某种行动或者遵循某种规则”。另一方面在于塑造自身的国际形象,从而增加其进行国际行动的合法性和号召力,即“一种被视为限制自己未来行动的信誉,以期增加自己的可信度和预测性,一方通常会采取这种限制,因为它减少了其他参与方对自己行为的担忧”。国际层次中,学者们研究的主体主要是国与国之间的承诺,这种行为的发出者是国家行为体的领导人。学者们关注的核心是“可信”问题,因为信任就是对于承诺的期待。此外,他们还从不同的范式出发来研究“可信承诺”的形成及运行机制:理性主义从经济学逻辑出发,基于利益的视角,用威慑理论、观众成本理论、博弈论、战略抵押理论来解释承诺的可信性问题;文化建构主义从国家形象出发,在话语沟通、文化规范和互动实践的情境中探寻如何构建信任;社会心理学从声誉、认知与情绪方面探寻承诺的信任机制。(3)Thomas C Schelling. The Strategy of Conflict[M]. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1960:54; Andrew Kydd. Trust and Mistrust in International Relations[M]. Princeton,NJ: Princeton University Press,2005:5-10; Robert Keohane. International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory[M]. New York: Columbia University Press, 1989:57; James D Fearon. Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs[J]. The Journal of Conflict Resolution,1997,41(1): 68-90; 曹德军.国家间信任研究的路径比较:从博弈论到社会网络分析[J].太平洋学报,2010(9):38-50;尹继武.诚意信号表达与中国外交的战略匹配[J].外交评论(外交学院学报),2015(3):1-25; Thomas Franck. The Power of Legitimacy among Nations[M]. New York: Oxford University Press, 1990: 5; Daryl G Press. Calculating Credibility: How Leaders Assess Military Threats[M]. Ithaca,NY: Cornell University Press, 2005: 15-20.

由此可以发现,在国内与国际层次中,政治承诺的互动主体存在着明显的差异;同时,由于国内与国际层次的互动主体与环境条件不同,政治承诺的表现形式与功能也存在着差异。当前研究存在一些需要弥补的地方,研究者的重点放在了“结果”的实现上,而忽略了主体之间的互动过程。学者往往是从受诺者的角度去判断承诺是否“可信”,缺乏将承诺者与受诺者双方放到一个分析框架中的研究。而承诺的达成是一个反复互动的多轮博弈过程,在互动过程中有多种因素影响着承诺的达成。本文研究的行为主体即承诺发出者,是具有主权的国家,接受主体为“听众”;在表现形式上,都是“言语—行为”;在内容上,都是策略性手段,是在当下作出的对未来行为的约束,进而影响受诺者认知,实现自身目标的行为。

本文将研究的重点放在国际领域中。冷战结束以来,旧的国际体系已经被打破,新的国际秩序还未形成,国际层面的政治承诺也随着情势的变化而展现出不同的面貌。战略与冲突领域的承诺常见于国际环境恶化、现实主义理论起主要影响作用的时期;而国际合作与制度领域的承诺常见于国际环境友好、自由主义理论起主要影响作用的时期。近年来,随着国际环境进入百年未有之大变局,国际关系中政治承诺失言、违约、国家“退群”的现象频显,如美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》《全球移民协议》《巴黎协定》和“伊核协定”等,收回对其盟国的承诺。中国的“一带一路”建设进程中,也存在一些他国的承诺不兑现的现象,如马来西亚与阿富汗的一些项目。对于政治承诺研究的现实意义在于:在国际层面,明确政治承诺的运行逻辑,识别有效的承诺信号;对承诺国在主客观层面不兑现政治承诺的行为进行剖析,并对不兑现承诺的回应手段进行研究,进而对保护我国国家利益以及对政治承诺的参与起到指导作用。

本文首先对政治承诺这一行为从国内层次与国际层次进行跨层次分析,通过同“他者”的比较来定义国际关系中的政治承诺行为,研究政治承诺的行为模式、主体身份、约束力以及运行状态。其次,笔者在国内外学界对政治承诺信号表达、信号解读的丰富研究基础上,将承诺国与受诺国的行为结合到统一框架中,将“承诺表达—信号解读—承诺兑现—结果反应”的承诺行为过程予以系统化,完整展现国际层次承诺互动逻辑链条。此外,本文对于国际承诺中产生的兑现困境的原因进行了探究。最后,本文将受诺国对违约行为的事后回应也整合到了框架中,对于国际上采取的回应惯例进行了“硬回应”与“软回应”的分类。

二、政治承诺内涵的跨层次分析

政治承诺是承诺者向受诺者作出的对于自身未来行为约束的言语行为,进而影响受诺者的认知,最终实现特定目标与诉求的政治行为。在这一行为中,核心内容是主体所作出的政治承诺是否会兑现以及会在多大程度上兑现。从发出面向未来的承诺,到接收承诺信号,再到兑现承诺,这表明政治承诺的特点是在时间上连贯、在主体上互动。不同层次的政治承诺有一定的共通性。国内层次的政治承诺与国际层次的政治承诺有着两大共同点。

第一,两个层面的政治承诺同属于言语行为模式。约翰·奥斯汀(John Austin)认为,真正的言语行为包括以言表意和以言行事两重特征。(4)杨春红,尚巾斌. 言语行为理论的哲学进路与走向[J].求索, 2013(12):91-94.而政治承诺的言语行为,正是由承诺者用言语来表达意思,并将自身未来要作出的行为信号包含在意思中,信号发出供听众理解,听众从理解语言信号变为理解承诺者本身,从而达成共识。这“将内容的交往与角色的交往(在这种角色中,被交流的内容得到了运用)结合了起来”(5)欧力同. 哈贝马斯的“批判理论”[M]. 重庆:重庆出版社, 1997: 130.,承诺的主体与接受承诺的对象在对互相表达的行为信号的理解中达成了共识。第二,两个层面的政治承诺同属于策略性手段。两个层面政治承诺都是在当下的时间作出对未来行为的约束,从而影响受诺者的认知,获取听众的信任,进而给自身制造发展的环境并且获取利益,最终实现特定的目标与诉求。

虽然国内层次与国际层次的政治承诺同属于言语行为模式与策略性手段,但如果因此将两个层次的政治承诺的内涵混为一谈,就会出现理解上的僵化。政治承诺作为一种行为,由于其主体与逻辑条件不同,所以在国内层次与国际层次的内涵、作用也不尽相同(图1)。在承诺方向上,国内层次的政治承诺往往表现为“自上而下”的承诺,是统治者或政府对于民众的承诺,并且外化为制度的形式以及政府的预期管理行为;而在国际层次,政治承诺具有工具属性,是由国家行为体作出的,承诺与受诺主体在法理上具有平等性,可以是单向承诺,也可以是双向承诺。在实现目的上,国内层次的政治承诺表现为政府为了获取公信力、合法性与稳定性而作出的承诺,这种承诺需要对民众即合法性来源负责;而国际层面的政治承诺是国家为了自身的国家利益采取的外交策略,意图用这种行为塑造他国战略,这种承诺的兑现强制力较弱。

之所以出现以上明显的区分,是因为没有注意到经验层面的巨大不同。这种不同出现的原因在于两个层次的互动主体与逻辑条件不同。在国内层次,政治承诺的互动主体是政府与个人、统治者与民众,逻辑条件是有政府状态;而在国际层次,互动主体是国家与国家,逻辑条件是国际社会的无政府状态。

(一)互动主体不同:等级关系与平等关系

政治承诺具有主体间性,主体间性的存在导致互动主体不同,政治承诺的内涵也不同。政治承诺是“主体—主体”之间的联系与互动,而非传统政治中“主体—客体”的单向行为。一个主体的行动变化,引发了另一个主体行动的变化,反之亦然,如此循环往复,形成了实时的、延展的联合运动知觉。一个主体是自身经验的主体,同时也是他者经验的对象,主体在影响他者的同时,把他者的变化带回自身。(6)何静. 生成的主体间性:双向预测与意义建构[J].哲学分析,2022(4):111-122.在政治承诺的过程中,主体与主体之间共同分享经验,并构建起相互交流和理解的平台,在这种平台中,主体发出的信号供“听众主体”理解,“听众主体”对这个展开判断,并最终就未来行为达成共识。(7)潘德荣. 诠释学:从主客体间性到主体间性[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2002(3):273-277.这种承诺行为并非如政治权力一般,由权力主体发出,权力客体作为接收者被动接收。然而,共有主体间性的特质并不意味着两个层次的政治承诺可以混为一谈。笔者认为,正是因为这种主体间性的存在,不同的互动主体会赋予政治承诺以不同的内涵。

在国内层次上,互动主体是政府与民众,这是一种“自上而下”的承诺,政府通过承诺获得合法性,在这样的等级关系下作出的政治承诺约束力强、确定性高。从发展过程来看,国内层次的政治承诺的方向源于政府的形成过程,由公共权力与人民主权之间的自由承诺转化为政府权威的合法性,最终,在现代国家中,体现为政府自上而下地提供公共服务。这种政府—民众的互动结构是在历史的形成过程中建构起来的。从理论起源上看,国家与政府是个人权力让渡的结果,在卢梭那里,人与人之间相互承诺并信守诺言。个人的权利需要得到保障,人们在社会形成的过程中逐渐形成了一套规范,这种规范保障着个人间的相互关系。在社会的相互关系中,一部分人的获得来自另一部分人的放弃,于是人们在获得权利的同时还相互负有义务。承诺是对未来行为的自我约束,也就是说,个人在法律的规范中,对他人的权利作出了承诺。在这个过程中,政府制订法律、维护法律、巩固法律,这种权利的让渡也就成了政府权威,从法律中获得了合法性,从而获得了治权。(8)[法]让-马克·思古德.什么是政治的合法性?[J].王雪梅,译,潘世强,校.外国法译评,1997(2):12-19.政治承诺作为政治行为,通过这一过程被外化为政治制度以及政府的消极型职责。

在经验世界中,政权建立需要合法性,斗争过程中的政治承诺作为一种工具承担着政治动员的功能,将一个美好生活的预期给予民众来发动他们。例如西方的资产阶级革命,就是在承诺中完成,将远期的对平等与自由的向往作为动力注入当下的政治动员。在建立过程中合法性会集中在具有人格化色彩的、非制度化的组织中,政权建立之后便通过制度将这种承诺外化为宪政的合法性。而到了现代社会,随着政府职能转型,公民权利意识普遍觉醒,合法性逐步体现在对政府治理绩效以及个人生活水平的提升上,承诺发展成了积极型的政府承诺,即政府会对自身创造公共利益的行为作出承诺来引导民众预期,并且以承诺的兑现来进一步获得民众的信任感。政府会对民众作出发展的阶段性承诺,这些阶段性的承诺具有目标导向作用,一方面确立了前进方向,另一方面给人民心中的预期增加了确定性,而确定性则是消灭动荡、维持稳定的核心因素。王沪宁曾指出,在现代中国,政治承诺是中国政治哲学的一个逻辑条件。“我国是社会主义国家,是以全体人民的利益为政府施政的最高目标的。执政党和政府整体上承诺了为人民服务的责任,这也是中国共产党人长期为之奋斗的目标……能否在日常管理和政府活动中实现政府的诺言,是政府有没有信誉的最基本因素。”(9)王沪宁. 政治的人生[M]. 上海: 上海人民出版社, 1995:62.换言之,这就是执政党执政合法性、正当性的根基所在,合法性是对于治权的政治认同,民众政治认同生成的首要前提就是自身权益的保障和利益的实现。因此,国家首先就要从民众权益保障和利益实现出发构建政治认同。这个发展过程就是由道德约束—法律约束—责任约束而构建的政府通过承诺行为获得合法性的进程,国内政治承诺的出发点是为了合法性的获取,这是由作为互动双方的政府与民众的主体性质决定的。在制度与法律的建构中生长起来的政治承诺有着强确定性与约束力,当政府违背了自身承诺时,民众可以找到责任主体。

相较于国内层次的政府—民众的“自上而下”的交往形式,在国际层次上,由于国家行为体处于主权国家体系中,主体的身份在原则上具有平等性,在原则平等的关系支配下,国际层面的政治承诺具有很高的不确定性,约束力较弱。不同于国内层次的政府获取合法性的过程,国际关系中的政治承诺行为的出发点是为了维护自身的国家利益。国家利益是国家间互动的基本驱动因素。在国际关系中,国家之间的交往遵循“国家利益至上”的原则,国家利益即一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西,在物质上,国家需要安全与发展,在精神上,国家需要国际社会尊重与承认。相对永恒的利益是国家利益的内核,其中最重要的就是国家的生存。其生存内涵,首先应当包括国家领土、政治制度和文化的完整性;其次是国家的发展,包括国家发展需要的物资、空间、秩序等。

与国内层次的政治承诺在制度与法律建构过程中发展起来不同,国际层面的政治承诺是在国家间的对抗与合作中发展起来的,是在充满不确定性的国与国之间的互动中产生的。国际层面的政治承诺具有工具属性。这种工具属性体现在国家通过向对手国或伙伴国作出政治承诺,改变对方认知与相应的行为,从而达到自身的战略目标。由于国与国之间主体平等,具有平等的交往地位,每个国家都享有主权,主权就形成了一种制度。国际社会以国家主权作为制度,为国家权利的保障、确立和行使提供了便利,从而为权利的让渡提供了必要条件。汉斯-亨里克·霍尔姆(Hans-Henrik Holm)与乔治·索伦森(Georg Srensen)提出国家的主权有操作主权维度。(10)Hans-Henrik Holm, Georg Srensen. International Relations Theory in a World of Variation[C]//Hans-Henrik Holm,Georg Srensen, eds. Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold War. Boulder,CO: Westview Press, 1995: 196.这种操作主权就是通过政治承诺来实现的:国家在国际事务中进行讨价还价时,愿意遵守国际规则与国际协定来限制自己在某些领域的自由,甚至可以建立起超国家治理来限制国家主权中的若干核心部分。这些国家的目的在于通过限制操作主权,对其他国家的行为产生更大的影响,从而为自己获取超出自身所付出成本的利益。这种为了获得利益而进行的平等的国家间的承诺,使得其生来就带有机会主义的色彩。

(二)逻辑条件不同:有政府状态和无政府状态

有政府状态和无政府状态这一逻辑条件决定了承诺行为的约束力、运行状态以及责任主体。在国内层次,有政府状态体现为作为承诺者的政府的权威,政治承诺一旦发出,就意味着政府对于自身的承诺行为负有责任。有政府状态意味着合法性的体现,政府的承诺行为是可控的,有责任主体可循的。在这种逻辑条件下,政府的合法性来源于民众的意愿,政治承诺则在政府主导的框架内展开,依照法律与制度进行承诺的维护。在有政府状态下,权力受到法律与制度框架的制约,政府对于民众的承诺可以被描述为“承诺—兑现”模型,考虑政府发出的明确信号以及政府的兑现是否符合民众预期。有政府状态下,不同的政权组织形式也决定着承诺的类型。如英国、美国的两党制自由选举作出的承诺的性质是短暂的,政党候选人在竞选时所作出的承诺是为了获得选民的选票,而其承诺的获益方也只是本党派的支持者,在两党领导人执政的生涯中,其只需对自己的选民负责,所以承诺的效力与兑现意愿会随着政权的更迭而消失和减弱。(11)[美]托马斯·谢林. 承诺的策略[M]. 王永钦,薛峰, 译.上海: 上海人民出版社, 2021: 17-18.而在中国这样的人民代表大会制度下,政府对人民负责,中国的政治承诺从性质上来说是一以贯之的承诺,在时间上稳定连续,是一个“承诺—兑现—再承诺”的过程,承诺的效力不会减弱,对人民承诺的兑现也被当作长期奋斗的目标。

在国内政治中,权力受到法律与制度的约束;而在国际政治中,制度和法律受到国家间权力的支配与约束。在国际层次上,无政府状态成为国家之间行事的逻辑条件,无政府状态下的政治承诺的约束力较弱,因此需要从承诺国双方的互动中去把握政治承诺内涵。大多数国际政治学者都把无政府状态作为国际关系研究的理论起点。无政府状态的含义有两层:首先是无序,体现为一种政治混乱的状态;其次是缺乏政府,体现为缺乏共同的中央权威以及统一的政府制度。(12)Helen Milner. The Assumption of Anarchy in International Relations Theory: A Critique [J]. Review of International Studies,1991,17(1): 67-85.在国际关系中,无政府状态更多表现为后者。无政府状态并不意味着无序。新自由制度主义者强调虽然缺乏世界政府是无政府状态的前提,但世界政治的持续性特点在于各种国家间的互动模式。(13)[美]罗伯特·阿克塞尔罗德, 罗伯特·基欧汉.无政府状态下合作的达成: 战略与制度[C]//[美]肯尼斯·奥耶,编. 无政府状态下的合作. 田野,辛平,译. 上海: 上海人民出版社, 2010: 235.罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)指出:“无政府状态既不意味着模式的缺乏也不意味着永久的战争。”(14)Robert Keohane. International Institutions and State Power[M]. London: Taylor &Francis, 2020:1.由于国家对于主权的普遍认可,主权也就成为国际秩序的基础。行为体之间的关系可以在一些议题领域中谨慎建构,承诺仍有自我实施的机制。(15)Robert Keohane. Hobbes’s Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International Society[C]//Hans-Henrik Holm, Georg Srensen, eds. Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold War. Boulder,CO: Westview Press, 1995: 173.在无政府状态下,国家之间可以通过构建“报偿结构”(16)即通过研究何种情境下可以产生为了共有利益而考虑的合作,来约束自己的行为以实现相互收益,而不诉诸最高集中权威。参见:[美]罗伯特·阿克塞尔罗德, 罗伯特·基欧汉.无政府状态下合作的达成:战略与制度[C]//[美]肯尼斯·奥耶,编.无政府状态下的合作. 田野,辛平,译. 上海: 上海人民出版社, 2010:235.和使用“回报战略”(17)其通过在行为体的当下行为和预期未来收益之间建立直接联系的方式产生促进合作的效应。参见:[美]罗伯特·阿克塞尔罗德, 罗伯特·基欧汉.无政府状态下合作的达成:战略与制度[C]//[美]肯尼斯·奥耶,编.无政府状态下的合作. 田野,辛平,译. 上海: 上海人民出版社, 2010:252.来构建起合作关系;也可以通过霸权国建立秩序以及通过国际机制促进合作。(18)国际机制作用的发挥并不仅仅取决于他们的法定权力,还取决于其内部所形成的非正式协商模式,规则作为合作合法化的象征指导合作,合作中的独立行为者也需要不断地调整相互间的政策。参见:[美]罗伯特·基欧汉. 霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争[M]. 苏长和,等,译. 上海:上海人民出版社,2012:227.但是,在无政府状态的逻辑条件上,国际体系的成员不像一个国家的成员那样形成一个紧密的整体社群。他们不共享忠诚、法律或意识形态;他们不能依靠对他们行为有普遍管辖权的机构来执行协议,政治承诺的强制责任主体较弱,国家行为尤其是大国行为受到的约束较小,所作出的政治承诺约束力从逻辑上来说比国内层次的低。在无政府状态下,政治承诺在国家之间的互动博弈过程中运行,这种国家间互动博弈所带来的不确定性比国内承诺高。研究国家间政治承诺行为的必要性就在于此:在国与国之间的无政府状态中寻找到有迹可循的互动机制与确定性。国与国之间的承诺是在平等的主体互动中产生的,对于责任主体的追责效力较弱,所以其不是简单的“承诺—兑现”模型,而是包括“承诺表达—信号解读—承诺兑现—结果反应”四个环节。在国际层面,政治承诺行为是国家增强权力、获取利益的策略工具。

三、国际层次政治承诺的互动机制

对于国际承诺的高不确定性,应当从它的建构过程中去把握规律,研究国际层次中政治承诺的互动机制。在国内层次上,政治承诺经历着从让渡权利、外化为制度再到进行合法性建构的过程,具体体现为先定承诺、共识制度建立、积极承诺表达、承诺兑现等步骤。政治承诺贯通于整个过程,从政权的建立到政权的维护再到政治稳定的维护,都离不开其作为预期管理的工具来维护政权合法性。

国际层次的政治承诺具有工具属性与主体间性,国际承诺不是某一国单方的行为,而是在国家间的互动中建构它的意义。因此,研究国际层面政治承诺如何运行,要从国与国之间的互动中去寻找。

国际层面的政治承诺的具体互动机制表现为:承诺国表达出带有成本的承诺信号给接受国;受诺国对于信号的可信性以及承诺国的意图进行解读;受诺国接受条件后双方达成协定(默契/合约);在下一时间段,承诺国对于自身作出的承诺进行兑现,国家在具备兑现能力的基础上具有兑现意愿时承诺得以兑现,缺乏兑现能力导致无法兑现,缺乏兑现意愿导致拒绝兑现;在拒绝兑现和无法兑现的情况下,受诺国根据利益的类型采取不同的回应措施对兑现困境进行回应(图2)。

图2 国际层次政治承诺的互动机制资料来源:作者自制。

(一)承诺国的信号表达:可信性传递

国际承诺首先由承诺国对他国进行承诺的表达,发出可信的信号,使他国相信自身承诺,以达成合约与协定。这种信号表达是在行动环境中传递的。承诺国信号表达的主要关注点在于可信性的传递,信号本身是具有重量的,在国际行为中,信号即一国领导人的发言、外事部门的声明等。理性主义者关注国家的行动,认为只需要关注行动者本身的行动,忽视话语。但政治承诺作为一种“言语—行为”模式,并不像理性主义者所讲的那样,是一种伪善的、无须付出成本的行为。(19)Paul Ekman. Telling Lies: Clues to Deceit in the Marketplace, Politics, and Marriage[M]. New York: W. W. Norton &Company,1992: 6.罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)对于理性主义者的描述给予了批判,他认为国家之间重视彼此的言语本身就说明外交话语的重要性,行动本身并不比话语更清晰,言语也是有成本的,决策者要为其付出时间、精力以及其他政治资源上的代价。(20)[美]罗伯特·杰维斯.信号与欺骗:国际关系中的形象逻辑[M]. 徐进,译. 北京:中央编译出版社,2017: 14-25.学界将承诺表达的信号按照所付出的成本多少分为昂贵信号(costly signals)和廉价信号(cheap talk)。昂贵信号可分为两类:一类是“捆绑双手”(tying hands)战略,即承诺国对自身未来行为进行约束来展示自身诚意;另一类是投入沉没成本(sinking costs),使得自身在违约状态下变得极为不利。(21)James D Fearon. Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs[J]. The Journal of Conflict Resolution,1997,41(1): 68-90; James D Fearon. Signaling versus the Balance of Power and Interests: An Empirical Test of a Crisis Bargaining Model[J]. The Journal of Conflict Resolution,1994,38(2):236-169; James D Fearon. Rationalist Explanations for War[J]. International Organization,1995,49(3): 379-414.

在表达信号时,承诺国会对自身所面临的承诺议题类型以及能带来的预期收益进行评估,进而选择相应的信号表达。昂贵信号的选择是承诺国在对于自身的生存问题或急于解决的关键问题上所作出的承诺,需要付出相对较高的成本。如在核不扩散机制的构建中,有核大国对于无核国作出安全承诺,来换取无核国的理智预期,从而降低自身的不确定性;为了在有核国的安全领域消除威胁,大国采取了使用昂贵信号的承诺,为加入协议的国家提供了外部安全保障,投入了大量沉没成本来构建无核国家的信任。在构建合作性承诺如国际制度与国际组织时,国家会使用“捆绑双手”的战略,即基欧汉所描述的每个行为体作出为了实现目标的政策调整,并使得他们之间的政策变得更加相容,(22)基欧汉在合作、和谐和纷争的基础上解释了合作的含义,参见: [美]罗伯特·基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争[M]. 苏长和,等,译. 上海:上海人民出版社,2012:61-66.那么这种合作承诺实际上就是要求国家放弃实施某些政策的权利从而让渡出一些权利。(23)田野. 国际关系中的制度选择[M]. 上海: 上海人民出版社,2018: 53.这种权利的让渡便是一种承诺的昂贵信号。国家在讨价还价的过程中自愿限制其行动自由,以期望对其他国家的政治运作产生巨大的影响,从而获取利益。(24)Hans-Henrik Holm, Georg Srensen. International Relations Theory in a World of Variation[C]//Hans-Henrik Holm, Georg Srensen, eds. Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold War. Boulder,CO: Westview Press, 1995: 97.廉价信号则常见于低政治议题或常规状态下扩大自身影响力的情况。国家领导人发出廉价信号的言语来作出政治承诺,以期用低成本的策略来获得超额收益。如国家行为体经常故意吹嘘或隐藏自我实力,或者不践行已发出的威胁信号、不兑现原有承诺,这种行为被称为虚张声势(bluff)。(25)左希迎.核时代的虚张声势行为——以朝鲜在第四次核试验后的行为为例[J].外交评论(外交学院学报),2017(6):132-156.但这种廉价的政治承诺主要消耗的并不是物质性成本,而是关系性成本。单次的短期博弈中,这类国家更容易成为赢家,但国际关系的形成与确立是在时间线上的不断地博弈建构的过程,这类国家的廉价承诺策略会使得其声誉受损,使得该策略在之后的使用中无效化,其同他国的关系也将陷入困境。

这种基于经济学假设的成本投入可以作为门槛,以区分承诺信号的可信度,但成本视角下缺乏对政治承诺的表达类型与情境的判断,即行为主体在什么情境下发出威胁性承诺信号,什么情境下发出合作性承诺信号。对于承诺的情境,笔者认为:首先,要从时代主题上去把握,政治承诺是伴随着国际事件发出的,时代的主题为当时的绝大多数事件奠定基调。革命时期与和平时期的情况不同,冲突与合作不是非黑即白,而是对立统一又相互转化的关系,应时代主题起着不同的主导作用。在冷战时期,冲突与合作同时存在,但冲突起主导作用,所以威胁性承诺常见于冷战时期,如古巴导弹危机中的美苏双方互相发出威胁信号,对双方的安全造成潜在的预期威胁。在后冷战时期,经济全球化的深入发展和高新技术革命的加速推进,使得各国经贸联系愈发紧密,形成了以合作性承诺为主的局面,如中国加入亚太经合组织、加入世界贸易组织、提出“一带一路”倡议等承诺。在去全球化的背景下,伴随着中美战略调整,现实主义思潮回归,大国地缘战略增多,威胁性承诺逐渐增多,如俄罗斯对于乌克兰的特别军事行动威胁性承诺。其次,根据国家的同质性(homogeneity of states)去划分合作性承诺和威胁性承诺。国家在政治制度、经济体制、意识形态、法律体系、文化传统、宗教信仰等方面的同质性越高时,合作性承诺越容易达成;而对于同质性较低的国家,则威胁性承诺居多。 最后,从承诺议题的角度去划分合作性承诺与威胁性承诺,正如托马斯·谢林(Thomas Schelling)指出的:“区别在于承诺在当其成功时需付出成本,而威胁则在失败时才需付出成本”。(26)Thomas Schelling. The Strategy of Conflict[M]. Cambridge,MA: Harvard University Press, 1981:177.在安全与战略等高政治议题上,以威胁性承诺为主;在经济与文化等低政治议题上,以合作性承诺为主。

(二)受诺国对承诺的解读:可信性判断

承诺国表达了承诺信号后,受诺国在心理环境中对于承诺的信号进行评估,从而决定是否接受该承诺,信号的可信度高低就成了其是否接受的参考标准。行为体的行为不是孤立的自发行动,而是建立在对他者行为预期的基础之上。(27)[美]罗伯特·杰维斯.系统效应:政治与社会生活中的复杂性[M].李少军,等,译.上海:上海人民出版社,2020:75.国与国之间掌握的信息具有不对称性,人的认知带来的偏差会导致不同的行为模式。国家对于信号的判断是主观上的,在承诺信号发出后,受诺国会从两个维度对承诺进行解读,即对信号本体(承诺言语)以及信号发出者(承诺国)进行解读。在解读中从物质路径和感知路径两个角度出发:物质路径中承诺信号的“成本—收益”解读,感知路径中承诺信号的决心解读(表1)。

表1 国际层次政治承诺的信号可信性解读

理性主义的分析视角是基于成本—收益的权衡展开的,承诺言语的成本越高,该承诺越可信。政治承诺是作用于未来预期收益的行为。在对于承诺信号的解读中,关注其承诺信号中所包含的成本,主要是观众成本与战略抵押成本。观众成本理论(audience cost theory)认为,国家进行自我约束可以缓解承诺的信息不对称难题。在国际谈判中,本国领导人如果发出了承诺与威胁的信号但却没有付诸行动,那么其不仅会在国际领域付出代价,而且会招致国内“观众”的惩罚,包括被弹劾、离职、道歉、声誉受损、反对派的抨击等。(28)James D Fearon. Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs[J]. The Journal of Conflict Resolution,1997,41(1): 68-90; James D Fearon. Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes[J]. American Political Science Review,1994,88(3): 577-592.他们认为,“民主”国家违约的成本比“非民主”国家的成本高,因为“民主”国家的选举制特征会给领导人带来遵约压力,“民主”体制带来的观众监督与舆论压力,使得领导人遵守承诺的惯性压力增大,食言会有较高的政治风险。该理论从国内视角来论证民主国家的政治承诺是可信的。受诺国在进行信号解读时,可以从对方的观众成本出发去研究其承诺信号本身对于领导人的代价。从战略抵押角度出发,如果要增加信号的可信度,那么可以在进行讨价还价之前质押自身的战略抵押物,以增加违约代价。国际制度正是为了更有效地减少“囚徒困境”下的机会主义而产生的,往往具有“自上而下的强制约束和执行特征”(29)苏长和.全球公共问题与国际合作:一种制度的分析[M]. 上海: 上海人民出版社, 2009:224.。国际组织建立的逻辑前提也是互相作出承诺的结果,各国作出约束力程度不一的规则,凝聚各个国际行为体在某个特定领域中的期望,使各缔约国在“共同知识”的背景下履行国际承诺。(30)田野. 国际关系中的制度选择[M]. 上海: 上海人民出版社, 2018: 117.国与国之间缔结正式的承诺条约也可以作成本—收益的解读,首先,条约具有正式的国际法地位,可以强化己方行为的正当性;其次,条约生效会经过国内复杂的批准手续,通常需要立法机构的同意,这使得国内制度与法律对条约作出有力支撑,增加缔约成本;(31)田野. 国际关系中的制度选择[M]. 上海: 上海人民出版社, 2018: 109.最后,国际正式条约更具有公开性,从而使得违约行为的声誉成本更高,因为“一个有着诈骗名声的国家更难和其他国家沟通,更难达到它的目标”(32)Anne E Sartori. The Might of the Pen: A Reputational Theory of Communication in Interna￣tional Disputes[J]. International Organization,2002,56(1): 122.。基于成本—收益思路的解读,可以对信号本身是否可信作出初步判断,但从理性主义的角度解读的缺陷在于,在现实社会中,国际社会并非完全的理性社会,国家也并非完全的理性行为体,国家领导人发出的信号也并非都是经过利益计算的,也有诸如意识形态、价值观、文化等因素影响着受诺国的信号解读;并且,在对于信号的解读中,忽略了人的情感与心理的作用。因此,对于政治承诺是否可信,也要从感知和心理的角度去解读。

对于承诺信号中包含的决心的解读就成了感知路径上的关键,言语中的决心越强,信号的可信度越高。语言本身蕴含着能量,它是行为者对于自身行为的预告。谢林的理论超越了理性主义只关注利益的局限,他认为在极端状态下,博弈双方都希望避免两败俱伤,这样双方在作出承诺的时候就需要考虑达成协议与攫取利益哪个行为更为划算。在这种状态下,一国能够发出的决心越强,对于他国来说该信号的可信度越高。在谢林给美国冷战政策的建议中,基于“胆小鬼博弈”的“战争边缘政策”来设定其信号决心。(33)[美]托马斯·谢林. 冲突的战略[M]. 赵华,等,译. 北京:华夏出版社, 2006:165.“胆小鬼博弈”即在两辆相对而开的车子面临相撞的局面时,一方如果高举方向盘释放出自己的决心,那么这种明确的信号会逼迫对方作出转向行为,因为双方的底线都是生存。在对手表明信号后,生存远比获得相对优势重要。在进行信号解读时,受诺国根据承诺国的底线型言语判断承诺或威胁是否可信,从临界点去观察言语中的决心,并采取相应的措施,避免施压过大导致“双输局面”。美国在古巴导弹危机中就采取了极限信号施压,使苏联认为美国会不惜一切代价,包括发动核战争来采取行动。危机处理团队要求肯尼迪政府在公开场合将“承诺”告知给美国人民以及国际社会,进而将自己置于一个没有其他选择的境地,否则本届政府信用将会丢失。正是这样的强烈决心承诺,使得苏联人在解读信号后相信了该承诺信号的效力,从而在最后时刻选择了退却。

对于信号决心的解读,也存在着值得商讨的地方。从方法上看,信号决心的程度难以把握,决心是人的一种感觉,这种感觉由语言与行为表达,而不同国家的语言表述方式不同,行为反应也不同,因此很难对“决心”作出较为科学的研究,只能是研究者在事后推断,而事中很难预料。如大国对于小国发出的承诺信号,所蕴含的能量在小国看来可能是生死攸关的,但对于大国自身则是无关痛痒的。从内容上来说,不同议题的承诺决心是不同的,对于不同的议题所产生的底线判断也很难界定,需要参考该国对于核心利益与非核心利益的认识。

对信号本体的解读并不能全面地判断一国作出承诺的意图。可信承诺是关于承诺国在未来的意图,而一国的行为是其意图的直接体现。可以通过观察其过去或现在的行为以作出相关推断,这类“观察—推断”无论在现实中抑或是研究中都得到支持,因此对于信号发出者即承诺国本身的可信性解读也十分重要。

在物质路径的解读中,利益是至关重要的观察因素,利益会对承诺国的承诺产生影响,承诺国的承诺是否可信取决于在不同的利益博弈环境下行为主体作出什么样的行为。机会主义的行为常常出现在短互动链中,如果行为体想要获得利益最大化,在单次的博弈中就会选择“背叛”行为。承诺国在对于他国的关系中,如果仅基于短期互动取得的利益来作出“背叛”的机会主义行为,在下一次博弈就会导致博弈对手也实行“背叛”行为,最终导致安全困境。合作的过程是重复博弈,在罗伯特·奥曼(Robert Aumann)的重复博弈模型中,博弈者在做第一次决定的时候会进行短期和长期选择:短期内作出机会主义行为“背叛”来获得最大收益还是选择合作以获得每期的固定收益。(34)郭其友,李宝良.冲突与合作:博弈理论的扩展与应用——2005年度诺贝尔经济学奖获得者奥曼和谢林的经济理论贡献述评[J].外国经济与管理,2005(11):3-13.在利益判断视角下,代理人会选择获得合作的长期利益。在长期合作中也需要贴现因子足够大、局中人行为清晰可观察、信号条件透明等。对于受诺国来说,需要识别承诺国对于博弈类型的判断。在互动中,较长的互动链会产生合作。在不同的关系模式中比较稳定的是两国的互惠关系,互惠机制的形成过程是重复合作博弈,从理性出发,合作对于双方来说是优势策略。基欧汉认为:“即使是处在完全理性的、从狭隘的自身利益考虑出发的政府之间,合作也是可以获得的。”(35)[美]罗伯特·基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争[M]. 苏长和,等,译.上海:上海人民出版社,2001: 94.站在制度主义视角下,制度可以增强互惠,本身就包含了互惠的规则,使欺诈丧失合法性并付出高昂的代价。(36)[美]罗伯特·阿克塞尔罗德, 罗伯特·基欧汉.无政府状态下合作的达成:战略与制度[C]//[美]肯尼斯·奥耶,编. 无政府状态下的合作. 田野,辛平,译. 上海: 上海人民出版社, 2010: 253.

但从利益出发的理性主义信号解读有其固有缺陷。其认为国家是理性行为体,追求利益最大化,并且在重复博弈中进行长期合作。然而,在现实中,国家的行为可能会受到政治压力、领导人喜好等因素的影响,这些因素都会导致国家作出非理性行为,比如特朗普退出“伊核协定”,这并不是纯粹的理性决策;重复博弈是解决国际合作的主要机制,但现实的国际社会并不是一个纯粹的、稳定的重复博弈,存在着不确定性、复杂性与动态性,一些大国会在国际制度外作出自己的行动, 例如美国在伊拉克的军事行动没有联合国安理会的授权。

因此,在对承诺主体的解读中,从感知路径对承诺主体行为的可信性进行解读,更能避免物质路径的固有缺陷。对于承诺国可信承诺解读的感知路径主要有知觉、声誉和文化。

国家承诺的可信性取决于对承诺国实力的知觉,当他国认为承诺国具备兑现承诺的实力时,其承诺或威胁就是可信的。一个明显具备可以兑现承诺内容的能力的国家远比一个“虚张声势”的国家作出的承诺更可信。人们往往倾向于关注紧急威胁的事情,这包含力量与空间感知。拥有强大力量的大国对于大国的行为感知较为敏感,对于小国的行为感知较为钝感,对于邻近国家的行为较为敏感,对于遥远国家的行为较为钝感。在现实中,大国的一些无意识行为会对小国造成知觉错误与信号误判。所以对于对手国的国家实力地位判断十分重要。安全承诺的基础来自对形势的综合评估,包括对手实力、可观察的敌意与盟友的安全需要等。大国意识不到自己的行为会对其他国家造成什么样的影响,如美国意识不到自己所作出的“出于自身安全动机”的承诺会对其他地区的国家造成多大的威胁。在其他国家对于美国作出的安全承诺中,地缘位置较近的小国更偏向于美国对盟友国的安全承诺是可信的、具有威胁性的。而在危机状态下小国发出的承诺和威胁信号只有在较大程度上威胁到大国的切实利益时,才会被认为是可信的。

承诺国有良好的声誉以及双方处于互惠的关系中会使得政治承诺更为可信。政治心理学的研究路径中,杰维斯认为声誉产生于政治家的知觉定势。政治承诺是对于未来行为的许诺,预期中的行为是难以判断的。但在认知过程中,人会对于某一类事物有固定的认知,如一个政治家已经具有对于另一个国家的某种认识,那他就会保持这种认识,并且,对于这个国家将会作出的行为,政治家会有知觉定势的判断,从过去的经验中去产生对于未来的预期,从而对其外交行为作出判断。(37)[美]罗伯特·杰维斯.国际政治中的知觉与错误知觉[M]. 秦亚青,译. 上海:上海人民出版社, 2015:150-151.如果一国历史上作出的大部分承诺都被兑现,那么该国就会给政治家塑造认知的路径依赖,以至于在下一次的承诺中,政治家相信该国还会继续兑现承诺。在一个行为相对具有确定性的环境中,互惠关系更容易建立。在非零和博弈中,行为体具有实施互惠策略的动机,互惠策略能够产生比其他策略更高的报偿。(38)[美]罗伯特·阿克塞尔罗德,罗伯特·基欧汉.无政府状态下合作的达成:战略与制度[C]//[美]肯尼斯·奥耶,编. 无政府状态下的合作. 田野,辛平,译. 上海:上海人民出版社, 2010: 236.互惠作为国际关系的一项行动原则:“能使合作在无政府状态下出现,往往能够威慑背叛,并且为官僚和政治家提供了一种容易理解和解释的标准。”(39)Robert O Keohane. Reciprocity in International Relations[J].International Organization,1986,40(1): 27.所以在对承诺信号发出者的观察中,要对知觉定势的影响进行评估。另外一种声誉就是在国际社会中合法性形象的塑造。在集体关系中,人们的决策往往会对他人行为决策产生依赖。对于国家行为体来说,如果承诺国过去所做的事情被国际社会普遍认可,该国就在互动中获得国际社会的合法性。合法性实践即致力于寻求国际社会内部共识,是一个共识授权的过程,当他国认为该国有合法性时,他们就会跟从其领导,相信其作出的承诺,这是在非对称权力结构中,通过塑造友好社会关系来达到自身目的,而那些具有合法性的国家作出的承诺也会显得更可信。政治心理学路径对于承诺国的认知没有考虑到国际关系中的信息不对称与权力不对称问题。一个国家的声誉和合法性可能在国际社会中得到普遍认可,但其他国家仍然可能对其承诺持怀疑态度。这是因为不同国家的政治制度、文化背景、历史经验等因素不同,导致彼此之间的信任程度不同。而且有些国家可能会利用承诺来获取短期的政治利益,而不是真正的履行承诺。此外,在国际关系中,国家之间存在着权力不对称的问题。一些大国可能会利用自身的实力和影响力来影响其他国家的决策,并推动自身利益的实现。这种权力不对称可能会导致其他国家对大国的承诺持怀疑态度,因为他们可能会认为大国的承诺是出于自身利益的考虑,而不是真正的合作和互惠需要。

承诺的可信度也跟一国的文化有关。这种文化上的信任是直接根据承诺国的身份进行判断的。文化与形象的信任主要体现在身份的认同上。社会认同理论认为,在国家关系的发展中,当领导人认为彼此处于同一个社会团体时,其更容易信任对方。两国文化传统越接近,就越容易彼此信任。承诺国作出的承诺也附带着信任。国家的信任也来源于国家的价值观以及意识形态,诸如“民主可信论”等观点就以此为基础,认为在民主体制和威权体制下的政权之间建立信任会比在民主国家之间建立信任更难。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)以社会资本为研究视角,认为美国、德国、日本属于高信任社会,更注重契约精神,而中国与意大利重视血亲宗族关系,属于低信任社会。(40)[美]弗兰西斯·福山.信任——社会道德与繁荣的创造[M]. 李宛蓉,译. 呼和浩特:远方出版社,1998: 4.但只从社会特征出发的分析是片面的,对于文化的解读也应该从一国传统文化的连贯性出发。周恩来在1972年同田中角荣会谈时说道:“我们跟外国人交往,一向是守信义的。我们总是说,我们说话是算数的,中国有句古话说,‘言必信,行必果’。”(41)中共中央文献研究室,编. 周恩来年谱:1949—1976(下)[M]. 北京:中央文献出版社, 1997: 55.中华文化中带有悠久的守信传统,在这种传统文化的影响下,中国的政治承诺自然带有很高的可信度。

在受诺国进行了承诺信号的解读后,如果愿意接受承诺内容以及后果,双方就会达成承诺式契约,这种契约是面向未来预期的协定,可以是纸面协定,也可以是代表国家的领导人或者国家机关的口头承诺。一般来说,合作性承诺多数为正式的国际条约,条约作为正式的国际协议对国家行为具有重要的制约作用,从而成为国际制度的基本组成部分:“在安全、经济和环境领域,条约成为广泛的国际规制中的一个核心结构性元素。”(42)Abram Chayes, Antonia Handler Chayes. On Compliance[J]. International Organization,1993,47(2): 175.而威胁性的承诺一般表现为非正式的协议或默契,具有“软约束”的特点,无法表明承诺国在多大程度上愿意履行各自的承诺,只是给定一些模糊条件或底线性言语让受诺国进行判断。

四、政治承诺的兑现困境与回应

在双方达成承诺的共识之后,承诺就开始生效,承诺国要在预期时间内兑现自身的承诺。在现实的国际互动中,在和平的时代主题下,大多数合作性承诺是可以兑现的,但如果承诺国兑现能力不足,就会导致无法兑现;如果兑现意愿不足,则会导致拒绝兑现的情况,并由此产生兑现困境。

(一)承诺兑现困境:承诺国的能力与意愿维度

国际承诺的互动主体和逻辑条件决定了其政治承诺在一定程度上缺乏约束力。在承诺国的行为环境中,对于政治承诺的兑现存在三种结果:兑现承诺、无法兑现、拒绝兑现。

承诺国在预期中兑现了自身承诺,那么该承诺进程即圆满完成。而后两种情况往往会导致国际社会中出现兑现困境,使得既有的合作秩序无法维持,甚至会产生“囚徒困境”以及国家间不信任的螺旋升级。能否兑现取决于承诺国的兑现能力是否满足要求。是否愿意兑现取决于承诺国的兑现意愿的大小。

承诺国兑现能力不足会导致兑现困境的出现。这主要源于其单元结构内部的问题:政治稳定性不足,政权更迭导致国内一致行为持续性不足;国家经济能力不足,无法负担兑现成本;国家政权软弱,无法实行有效的强制手段。在国家兑现能力的评判中,这三种因素往往是并列出现的,一个国家的政权软弱会导致经济能力落后和政治稳定性不足。总体来说,能力不足的国家,无法让国内各行为体形成延续的一致性行为,使得其在当下对于预期中的承诺兑现的确定性不足。自身政权都不稳定,谈何对外遵约?典型的低兑现能力国家阿富汗,国家政权软弱,常年陷入战争,被称为“帝国坟墓”,是帝国之间打代理人战争的前线。另外,阿富汗政府和塔利班的内乱,导致政权更迭的状况出现。政权更迭是“一带一路”沿线国家最常见的政治风险,具体表现为政治体制未定型,或因派别、央地、族群的斗争而导致与其他国家进行合作的项目违约。本是单元内的行为,却因此损害到了国家间的正常项目的推进,典型的不遵守政治承诺的项目如艾娜克铜矿项目的推进受阻。所以,国家能力对于一国政治承诺的兑现来说是一个重要的评价标准。如果承诺国的兑现能力不足,就会使受诺国陷入被动的境地,在上一个时间点制订的计划也将在无法兑现时被迫延缓或被打破。

在满足兑现能力的基础上,承诺国兑现意愿也决定了承诺的兑现。在探讨承诺国兑现意愿不足导致的困境前,要明确一个问题:从承诺国主观上来说,其作出的政治承诺,必须要兑现吗?对于主观上承诺国兑现意愿的考察,无法去科学计量,只能借助定性研究的方法探讨,各个学派究竟以什么样的标准看待兑现承诺的义务。在政治实践中,兑现承诺的标准并不是界限明晰的,而是相互融合的,国家在面对不同的情境、对象以及议题时,往往以某一方面作为主要原则去解释其行动的合法性。

政治承诺履行意愿最高的学派当数理性主义,理性主义遵循“条约必须遵守”(pacta sunt servanda)原则。国际交往的基础就是国际义务的神圣性、承诺的不可侵犯性和条约的约束性。因此当一国对于他国作出承诺时,他国答应了该承诺条件,意味着基于先验理性的承诺也被他国所同意,承诺国就必须兑现承诺,因为兑现或遵约代表着一种至高道德规范,这种规范是符合正义标准的。理性主义对“条约必须遵守”原则的坚持来源于其道德的双重标准,即在个人领域的规范是仁慈,到政治领域中就是正义。(43)Martin Wight. International Theory: The Three Traditions[M]. New York: Holmes &Meier Publishers, 1992:234.其认为政治是不断运动的,具有暂时性,政治问题没有完全的解决办法,只有在具体的安排中设置一个正义的标准,并无限靠近它。这种有约必守的美好愿景与现实之间存在一种张力,对此的解释是:如果现实中的承诺和条约没有被兑现与遵守,那也是“恶取其轻”而向着正义目标努力的结果。理性主义的倡导者伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)在一战后提出了以合作、共识与协商为基础的“十四点计划”,企图建立一个保证长久和平的体系,并根据《凡尔赛和约》成立了国际联盟,旨在促进国际合作及实现世界和平和安全。但由于威尔逊主义未能阻止二战的爆发,这种理想中的美好组织也遭到了破坏。在二战后的雅尔塔会议上,五十国代表签署了《联合国宪章》,自此联合国成为理性主义向着其正义标准靠近的实体组织。联合国旨在维护国际和平与安全、保护人权、提供人道主义、援助促进可持续发展、捍卫国际法等。此后成立的世界银行、世贸组织等国际组织,参与国都是以理性主义的“条约必须遵守”的原则出发而参与,向着和平与合作的正义目标而努力。

现实主义对于遵守诺言的意愿并不高,其对于兑现诺言是以“情势不变”(rebus sic stantibus)作为标准的。即在情势发生重大变化时,可以修改和废止条约。现实主义以国家的主权为最高权力,因此国家通过条约约束自己的所有限制都是自愿的,对他国的承诺也是这样,这意味着条约和承诺都是暂时的,国际规则本质上是为了国家的重大利益服务。(44)Martin Wight. International Theory: The Three Traditions[M]. New York: Holmes &Meier Publishers, 1992:238.在现实主义者的眼中,对承诺的兑现并不是出于正义的道德感,而是考虑这样行事的直接效用。其将兑现承诺的道德感分为双重标准,即私人的伦理学领域与政治中的非道德领域。在紧急情况下,可以免除正义的规则,并使条约和联盟无效,因此严格守约对双方来说都不利。而关于兑现承诺的义务被视作权宜之计,如果兑现承诺符合承诺国的利益,能够带来成功,就去兑现与遵守;如果当时的情势不再适合兑现承诺,那么无须考虑对错,可以违约。这种道德观也导致了一些信奉现实主义的政治家在行为中出现机会主义与外交上的自我主义。在国际政治的实践中,现实主义原则下的政治承诺违约的案例占据了大多数,主要是霸权国对于国际社会和大国的不兑现行为。美国对他国屡次使用“301条款”进行调查,违背了其对世贸组织的诺言,历史上曾有国家对美国“301条款”进行申诉,认为其存在违反了世贸组织中的相关协议,世贸组织成立的相关小组虽然得出“301条款”或存在违规情况的结论,但也声明要考虑美国自身的国情,这种认定基本毫无意义。美国将“情势不变”原则运用到其霸权战略中,为其行动进行合法性解释:“合则用,不合则弃”,当情势变化时,损害其国家利益的承诺不需遵守。在“美国优先”原则的驱使下,美国大行单边主义、保护主义和极端利己主义等霸权行径,早已成为国际秩序的破坏者和世界和平的威胁者。在保护主义抬头的背景下,美国做出了一系列“退群”举动:退出《跨太平洋伙伴关系协定》《巴黎协定》《关于伊朗核计划的全面协议》《中导条约》和世卫组织等,其给出的借口,都是不符合美国利益而“不得不”进行毁约的解释,按照利益需求行事,以“美国优先”为标准。“合则用,不合则弃”的原则在其行为中的表现是:拜登政府上台后又积极加入国际组织(如世卫组织),因为在当初抗疫不利的情况下退出组织对其有利,而在疫情影响减弱后,又能以世卫组织为工具对他国进行施压。现实主义指导下的国家承诺兑现意愿较低,易导致国家出现单边主义、保护主义以及机会主义的行为。

对革命主义者来说,承诺的兑现与否是根据对方的身份来判断的,其遵循的原则是“对待异端不必守信”(faith need not be kept with heretics)。革命主义者认为国际法是统治阶级意志的体现,是在合作与斗争中产生的原则,应以意识形态的契合度来看待是否应该兑现诺言。在阻碍自己事业的敌人那里,违反条约、放弃兑现是十分必要的。因为在他们的道德标准中,政治不是其他学派认为的不断重复和未实现的过程,而是向着革命成功彼岸稳步增长的过程,须以人民至上和一切为了事业成功为标准行事。因此,如果作出的承诺是向着有利于共同事业的方向,是需要遵守的;但若不利于到达成功的彼岸,那么机会主义的选择是可以被原谅的,因为那种充分遵守的时刻只有在革命完成后才会到来。革命主义原则运用最典型的案例便是北约东扩的进程,英、美、法、德外交官曾在德国统一谈判的波恩会晤中,明确向俄罗斯(苏联)承诺,北约组织不会扩展至波兰及更东边的地区,但从现实来说,北约先后进行了五轮扩张,该承诺早已被打破。(45)徐秀军.北约扩张的进程、动因及可能影响[J].人民论坛,2022(14):88-91.北约的成立本身是为了对抗苏联的华沙条约组织,但在华约解体后,北约不仅没兑现其许下的承诺,反而将俄罗斯定义为首要威胁,作为其扩张的借口,加剧了地缘动荡。以美国为首的西方以“对待异端不必守信”作为其不兑现诺言的借口,以塑造存在性威胁来加强其同盟国之间的关系。美国经常使用塑造“异端”的策略对其行动进行合法性解释。美国前总统小布什(George Walker Bush)在2002年的国情咨文中将朝鲜、伊朗、伊拉克称作“邪恶轴心”,并在2008年继续将伊朗、苏丹、古巴和叙利亚列为“邪恶轴心”国,其目的就在于划定“异端”的范畴,从而为美国维护全球霸权并对他国进行打击的行动增加合法性。对待“邪恶轴心”,美国违反国际法对伊拉克发动战争,并在之后退出了“伊核协定”等,将该原则作为其“民主”事业的辩护,实则是为了维护自身霸权地位,服务于美国国家利益。

总体而言,就兑现承诺的意愿来说,理性主义者兑现意愿是最强的,其判断的依据是道德规范的正义,适合理性主义者活动的领域在制度规范中。而现实主义者以功利的利益计算为依据,其兑现意愿遵从情势的发展以及带来的收益,因此,观察现实主义者的遵约意愿要从议题中可以获取的利益入手,即问题领域的敏感度。革命主义者是以意识形态与身份来判断其是否需要遵约的,他们对于对方国家身份的敏感度高于承诺本身的敏感度,因此,用国家的同质性可以判断其遵约意愿的强弱,即国家在政治体制、经济体制、意识形态、法律体系、文化传统、宗教信仰和语言方面的一致性。(46)田野.国际关系中的制度选择[M]. 上海:上海人民出版社,2018:67.

(二)受诺国的兑现回应:硬回应与软回应

在承诺国兑现其承诺的情况中,国际承诺会正常运行;而在承诺国不兑现承诺的情况下,受诺国一般会对承诺国的违约行为进行回应。约瑟夫·奈(Joseph Nye)和大卫·鲍德温(David Baldwin)提出区分硬实力(hard power)与软实力(soft power)的光谱并由此产生了四种权力类型:强制型、结构型、交易型和吸引型。其中硬实力行为包括强迫、结构性操纵和经济约束,软实力包括积极的吸引与说服。(47)[美]约瑟夫·奈.软实力:一个概念的演进[J].俞平,译.国外社会科学前沿,2022(6):78-87.而国家对承诺未兑现的回应方式的选择也源于从硬实力与软实力出发。

对于硬实力与软实力回应的适用情境,笔者认为应该从国家利益角度去探析。适用于硬实力的回应,一般应用在国家核心利益上,核心利益即“生死攸关”的国家利益,具有全局性、长远性和根本性的影响,“一旦丧失或者受到根本性破坏, 主权国家的国际地位和国际尊严将会遭到极大的侵蚀, 甚至会失去存在的国际法基础。在非常时期, 国家利益虽然会遭到一定程度的破坏, 但只要核心利益能够得到有效维护, 国家就能免于失败和灭亡的命运”(48)赵毅.把中国的核心利益界定得更清晰准确[J].世界知识,2011(14):65.。如果政治承诺的不兑现会威胁到一国对自身的核心利益的判断,如安全、政治、主导地位等受到威胁,国家一般会采取以硬实力为基础的回应,来确保自身的核心利益。而对于非核心利益,如可以拿来做交易的贸易让步的一般利益,则采取基于软实力的回应,这种软回应能在不损害国家间关系的情况下促成承诺兑现,即使不兑现损害也较小。对小国来说,其核心利益的界定比较狭窄,但对于国际体系中占主导地位、国家利益在世界范围内广泛分布的大国来说,其对于核心利益的界定领域一般比较宽泛。

以硬实力为基础的硬回应包括胁迫行为与交易诱导,这种回应会通过强硬的手段对违背承诺的承诺国进行威慑与干预,以向国际社会投射一种信号。以硬实力为基础的回应适用于因不兑现承诺而损害到国家安全与发展等核心利益的情境。

胁迫行为通过消极制裁来剥夺目标承诺国的选择权以完成承诺兑现。胁迫行为是一种单边行动,在无政府状态下,单边的胁迫行动往往是受诺国面对毁约行为的最有效的手段。国际社会中围绕政治承诺的毁约行为而展开的单边行动有许多,经典的强制介入是在一战后,德国对于战败所作出的惩罚性承诺的义务都没有兑现,而是绕开了这些承诺。二战后,同盟国亲自实行德国军队的解散工作,决定解散德国军工企业,并亲自确定德国工业产品的性质和产量。这种行动是盟军对于德国不兑现承诺行为的直接强制介入。

交易诱导则通过操纵制裁、描绘愿景,来改变承诺国的兑现意愿。经济制裁是交易诱导的常用手段,即在经济上采取惩罚性措施,如贸易禁运、增加关税、对国外资产实施管制、对被制裁国停止提供贷款、限制或停止外汇兑换、切断经济援助和技术援助、中断经济合作等。交易诱导使得承诺国在兑现承诺与在可能产生的预期压力中作出选择,这也是硬实力对意识产生影响的体现。1802年,欧洲大陆冲突不断,英国、法国、西班牙以及巴达维亚共和国签订了《亚眠条约》,想要通过重新分配殖民地、领土等方式来缓和冲突,给欧洲大陆带来和平发展。随着各国利益冲突的加剧,执行的过程日益困难,英国不仅直接违反了条约,而且还对法国采取了强硬措施,法国也不屑于与英国维持表面上的和平,也违反了条约,相继占领了几座违约的城市,并且开始考虑入侵英国,这标志着《亚眠条约》以失败告终。英法的战争中互相采用了贸易禁运来对违反和平承诺的行为进行回应,拿破仑颁布了“大陆封锁令”,而英国也采取了海上贸易封锁政策。

对于不兑现承诺国家的软回应,基于软实力可以分为外交劝服、关系依赖塑造与体系建构。基于奈对于软实力的定义:“当一个国家使得其他国家以其预期目标为目标时的同化权力(文化吸引力、意识形态和国际制度)”,阎学通提出软实力的构成要素包含国际吸引力、国际动员力以及国内吸引力,并以此构建了囊括国家文化、模式吸引力、战略友好关系、规则制订权的计量要素。(49)阎学通,徐进.中美软实力比较[J].现代国际关系,2008(1):24-29.当承诺国不兑现承诺只是威胁到受诺国的非核心利益时,以软实力为基础的谈判、让步等行为更加适用。

外交劝服在理性主义之外加入了情感因素,通过外交的方式回应承诺国,劝服其完成自己的承诺兑现。同军事的强力征服相反,外交的本质就是用沟通与交流缓解矛盾,在看似不可能的情况下实现利益。外交是对于国家关系的引导,由国家领导人或其代表以及机构加以实施,也是外交机构处理国与国关系与人际关系的技巧。对于不兑现承诺的国家行为体,可以采取外交部发言的行为对其进行行为引导,使得其对于兑现回应的预期有所改善,产生“得罪”心理,从而采取补偿兑现行为。例如,在“一带一路”沿线项目建设过程中,中国同马来西亚合作建设的“东铁项目”被马来西亚单方面终止合作,中国通过外交部发表声明,要求马方负违约责任。马来西亚官方政府与中国展开了多轮谈判和沟通,希望中国可以重新核算“东铁项目”的工程投入,与马来西亚新一任政府重新签订协议。最终该项目在外交劝服的作用下,得以重新启动。

塑造关系依赖可以增加合作型承诺的兑现意愿。在国际社会中,国家的理性行动是“嵌入”社会行动中的,理性因素与情感因素并存于社会关系中。国家间的关系性依赖是在政治、经济、文化、心理之上的依赖关系,是一种“束”状关系,并不是简单的经济依赖或制度依赖,而是共享文化、价值观和心理共识。关系契约的情感内涵包含一种内隐的相互承诺、责任和理解,即心理默契,根源于理解他人行为动机的情感共鸣。(50)曹德军.关系性契约与中美信任维持[J].世界经济与政治,2015(9):82-103,158-159.一国在对他国的回应中,采用这种关系性建构的回应,使其在关系、心理、情感上对本国产生依赖。在扩展关系性的行为时,增加与承诺国的友好战略关系,并使其对本国产生紧密的联系与依赖,最终使其意识到违约将会失去一个忠实有力的伙伴,这是软实力在国际社会中产生影响的理想状态。

受诺国可以在体系建构过程中,利用框架中的惩罚或增加国家在体系中的抵押成本,以同他国构建战略互信。安德鲁·肖特(Andrew Schotter)认为,人类制度的出现主要是为了解决人类社会中普遍存在的“囚徒困境”和其他协调博弈问题。如果一个社会反复地面临某种类似“囚徒困境”的情形,那么一个有效率的做法是演化出某种行为规则,以避免没有效率的某种结局出现。规则能约束人们的机会主义行为。社会制度的产生可以看作是一个由重复博弈而形成的非合作均衡,在国际社会中,承诺国与受诺国共同构建国际组织或建立国际制度,订立共识性多边合约,使得各国的行动具有一致性和框架内的可预测性。政治承诺的互信度很大部分取决于承诺国的抵押品,而国际制度可以作为可信承诺的抵押机制。这种安排可以使得违反共同订立的协议的行为变得代价高昂,并且对于毁约背约行为的惩罚也变得可信。建构新的国际制度或授权给第三方的行为可以控制住霸权国的行为。拿破仑战争后的欧洲合作的行为模式就是基于此来运作,各国拥护和遵守维也纳会议所达成的协议,通过主导大国的权威来进行体系的维持,从而保持对体系内政治承诺的可信性。

在通过硬回应与软回应对承诺国的不兑现承诺行为进行回应后,可根据回应的方式以及议题的属性来判断回应会导致什么样的情况出现。在回应手段中,因为基于硬实力的回应较多地触及国家的核心利益,所以一般会带来更多的安全困境,对于兑现困境的改善收效甚微,如案例中提到的德国一战后的卷土重来以及英国对法国的反制裁导致战争升级,再如俄罗斯对于北约不兑现承诺的回应。但这样做的大国并非仅仅是对该国进行制裁,更是威慑:向他国表明“我敢于通过惩罚手段来回应违约行为”的态度。而基于软实力手段的回应较少触及国家核心利益,是可以通过让渡一些利益,换取和平与合作的发展环境,通过外交劝服、关系依赖塑造及体系建构,向他国释放出温和信号,这更有利于国家间互信的长期建构,对兑现困境有所改善。

五、结语

国际关系中的复杂性是有趣而玄妙的,国与国之间的互动是一种艺术的体现。政治承诺跨越时间的维度,在主体间的互动中显现价值内涵。作为社会学、政治学与经济学交叉概念的承诺是洞察主体行为的独特视角,政治承诺则将概念集中于政治领域。在研究政治承诺复杂性的同时,笔者构建了一个相对清晰的国际政治承诺的互动框架,在这种框架下对于国际承诺的内涵、互动机制以及最终的结果进行研究。

在对于政治承诺跨层次内涵的分析中,虽然两者同具言语—行为属性与工具属性,但国内层次与国际层次的政治承诺却因互动主体与逻辑条件的不同,有着不同的价值内涵。国内层次的互动主体为政府与民众,是一种上下之间的、旨在获取合法性的互动关系。在建立政权的过程中,首先通过政治承诺动员民众,政权建立之后便通过制度将这种承诺外化为宪政的合法性,最终随着现代化进程,承诺发展成了积极型的政府承诺。这种过程有着清晰的责任主体,也有着明确的权威来约束承诺的兑现。因此,国内层次的政治承诺是在统一的框架设计下的政治实践,具有清晰的路径以及较强的确定性。

国际层面的承诺则以国家为互动主体,服务于国家利益,遵循的逻辑条件是国际社会的无政府状态。国家为了自身利益在主体间构建了政治承诺,其意义是在国家的互动进程中实现的。由于无政府状态下缺乏强有力的框架以及中央权威,所以国际层面的政治承诺作为一种互动行为,需要从承诺国和受诺国双方的心理以及行为来观察。国际政治承诺有着承诺国与受诺国的完整互动链条,即承诺表达—信号解读—承诺兑现—结果反应。维持链条完整互动的关键在于承诺是否可信及承诺国是否能够兑现诺言。承诺本质上是国家对自我未来行为的约束,是在同他国的互动中分步骤建构的,因此在互动的各个环节中传递与识别承诺信号的可信性,并在互动中把握能够明晰的确定性,是对国际层面政治承诺进行研究的意义所在。

冷战结束以来,旧的国际体系已经被打破,新的国际秩序还未形成,战略和冲突领域的承诺行为与国际合作和制度领域的承诺行为的重要性随着国际局势的变化也在不断调整。对于逐渐走向世界舞台中央的中国来说,了解政治承诺的互动机制意义重大,有助于对理论上的互动过程进行补充完善,也有助于中国更好地改进外交策略,提升国家对于政治承诺的可信判断以及他国违约后的应对能力,更好地维护自身的国家利益,使国家在变动不居的局势中把握有限的确定性。