排污费改税制度演进与政策实施效应

张小艳 孔维莉

三峡大学经济与管理学院，湖北 宜昌 443000

习近平总书记早在2013 年就提出要将生态环境保护摆在突出位置，并将生态文明建设作为“十三五”规划的重要内容，生态环境治理逐渐成为政府、社会及企业共同关注的问题。2015 年6 月，国务院法制办公布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《环境保护税法（征求意见稿）》），广泛征求社会各界意见。这是中国绿色税制改革的一个重要进展，一方面是值得称赞的，另一方面其实施效应能否达到公众期待仍需考察。随后，2018 年颁布的《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）作为首个以环境保护为目标的绿色税种，通过税收将社会成本内部化，有效调节企业排污行为，那么，除此之外是否还存在其他经济效应？本文对环保税的作用理论进行阐述，回顾排污费改税的变迁历程及实施效应，并提出政策建议以完善环保税制度。

一、理论依据

（一）外部性理论和庇古税理论

外部性理论最初始于马歇尔提出的“外部经济”概念，接着由其嫡传弟子庇古加以扩充形成了庇古税理论。外部性可以分为正外部性和负外部性。正外部性是指经济主体（企业或个人）的生产或消费给其他主体带来收益但无法向其他主体收取任何费用的现象。负外部性是指经济主体的生产或消费给其他主体带来损失且前者无法给予后者补偿的现象。实际上，政府通常利用外部性理论参与环境治理，如排污者的经营活动对环境的侵害进而影响到公众生活质量就体现了负外部性。因此，政府应该征收环境保护税，将社会成本内化为企业成本以纠正负外部性。

福利经济学家庇古于1920 年全面分析了环境与税收之间的关系，认为课征环境税可以补贴排污企业的私人成本与社会成本之间的差额。庇古认为，如果市场中的经济主体无偿开发利用公共资源并无限制地排放污染物，必定导致私人的最优及社会的非最优，即市场配置资源失效。因此，当私人成本小于社会成本时，政府向企业课税；当私人收益小于社会收益时，政府给予企业奖励或发放补贴。政府采用课税和补贴等手段，将污染生产者造成的外部成本转为内在税收成本，这就是“庇古税”的意义。

（二）双重红利理论

“双重红利”观点最初始于戈登· 塔洛克对水资源的研究，他建议用环境税收来替代原有的其他扭曲性税收，以提升环境质量，同时降低其他扭曲性税收造成的福利损失。皮尔斯是首位提出“双重红利”这一术语的学者，他在研究碳税改革时指出，碳税取代现有的扭曲性税种的做法可以降低现有扭曲性税种的税率，从而获得双重红利：既可以约束生产行为以改善环境，又可以削弱扭曲税制带来的效率损失。现今，学者们基本对“双重红利”理论的含义达成共识，认为其至少包括两层含义：一是对超额排污企业课税，增加排污企业成本，约束企业的排污行为，从而改善生态环境，即“绿色红利”；二是开征环境税对国家税收制度结构产生影响，既可以减轻现存税种对市场的扭曲，又可以增加社会就业，提高企业产出，促进经济增长，即“蓝色红利”。

二、制度演进

（一）排污费改税的变迁过程

生态环境没有替代品，良好的生态环境是人类生存的基础。为解决日益凸显的环境问题，我国一直在改革完善环境税制度，发展历程分为三个阶段。第一阶段：1978—2002 年，制度建立阶段。全国人大常委会在1979 年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次提出“以费代税”的排污费制度并在部分地区开启试点。1982年颁布的《征收排污费暂行办法》表明了排污费制度的正式建立。之后二十年间，陆续颁布了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》及《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律作为排污费制度的补充，健全排污收费制度。第二阶段：2003—2015 年，总量排污收费阶段。2003 年颁布的《排污费征收使用管理条例》是一座里程碑，意味着排污费制度在我国全面实行，并建立了统一的总量排污收费体系。2007 年始，多个省市先后开展了排污费征收标准调整工作，不同程度地提高地方排污标准。第三阶段：2015 年至今，排污费改税阶段。党的十八大召开后，生态文明建设被纳入“五位一体”的国家发展总体布局，2015 年国务院法制办发布《环境保护税法（征求意见稿）》，2016 年底《环境保护税法》获得表决通过，并于2018 年1 月1日正式实施，第一部绿色税制法律诞生，实现了排污费向环境税的过渡。

（二）环保税与排污费制度的异同

排污费制度存在执法刚性弱、违法成本低、受地方政府干预等弊端，因此，排污费改税是必然选择，排污费与环保税的异同如表1 所示。

表1 排污费与环保税的异同

三、政策实施效应

（一）绿色红利效应

学术界对环境税的绿色红利基本持相同观点，郭俊杰［1］认为排污费征收标准提高能够显著降低工业大气污染物及各行业的污染排放，减少环境污染。另有学者质疑中国排污费制度产生的绿色红利效应，他们的观点基于中国较低的排污费征收标准，相较之下污染治理成本更高，污染减排效应不明显，反而会引起工业三废排放量增加。此外，排污费、资源税等环境相关税费也没有起到降低能源消耗和工业污染的作用。

然而，国内少有文献对环保税进行研究，因为我国环保税政策较晚面世，2018 年环保税开征之前的文献大多是从加大排污费征收力度的视角出发，不涉及环保税减排效应。部分学者对加大环境规制力度的实施效应进行探讨，也无法准确体现我国环保税的实施效应。近年来，有研究表明环保税的开征有利于约束企业排污行为，文传浩［2］认为环保税政策能够产生污染减排的环境效应，且由于减排技术的扩散，也促进了省域间减排效应。

（二）蓝色红利效应

现阶段，我国学者认为很难实现蓝色红利，这跟环境税制度不健全有着密切关系。采用CGE模型（即可计算的一般均衡模型）的研究发现环境税标准的提高能够抑制企业对污染产品的生产，对就业市场产生阻力，不利于企业发展和经济增长。另有研究表明环境税政策能改善空气污染状况并优化能源结构，但会波及宏观经济发展，产生不利影响，因此仅通过征收环境税无法达成减排降耗和经济发展的“双重红利”。陈利峰［3］通过构建DSEG 模型（即动态随机一般均衡模型）考察了环保税对宏观经济产生的长期与短期效应，认为短期中政府要在稳定产出、就业与生态环境可持续发展之间进行取舍。尽管短期中会对经济发展带来“阵痛”，但长期看来收益更显著。

综上，国内大多文献基于CGE 模型进行研究，该模型本质上是一种理论分析手段，而研究环境税改革不能仅仅依靠理论模型，应当立足于我国实情，实证研究排污费改税的实施对经济增长的影响。王海［4］实证发现，环保税进一步提高税额会降低全要素生产率，对企业发展有负面影响，且位于小城市的企业表现更为明显。另有研究表明，排污费改税并没有产生预期的蓝色红利，反而抑制了经济增长。

（三）绿色创新效应

环境规制如何影响企业的绿色创新始终是讨论焦点，其理论依据为波特假说：恰当且适宜的环境规制可以刺激企业技术创新。学者们聚焦波特假说进行了研究，然而未达成共识，结论包括三个方面：一是创新促进说，设计恰当的环境规制能够使企业将环境污染造成的外部成本转化为内部成本，促进企业加强技术创新，用“创新补偿”抵消“遵循成本”；二是创新抑制说，过度严格的环境规制给企业经营成本造成较大负担，对用于创新技术的资金产生“挤出效应”，限制企业发展和技术创新；三是关系不确定性说，不仅环境规制强度会影响绿色技术创新，环境规制类型也起到一定作用，如市场激励型环境规制在突破临界值后，对绿色技术创新的影响会从线性转为非线性。

综上，现有文献为后续研究提供了逻辑基点。现今，国内对环保税与技术创新之间的关系研究较少，更多研究环境规制与技术创新之间的关系。环境保护税的开征相当于经济学领域开展的“自然实验”，为准确识别环境保护税对企业绿色创新的影响提供了难得的机会。梳理国内近十年的文献，这类研究大多选择环保投入、绿色专利申请数或绿色全要素生产率来衡量企业绿色技术创新或绿色转型，并通过双重差分法验证排污费改税对企业绿色创新行为的影响。实证结论支持“波特假说”，如刘金科［5］研究发现排污费改税制度有效促进了企业绿色创新，但对其他技术创新产生了挤出效应。廖果平［6］认为《环境保护税法》的实施促进了重污染企业的绿色技术创新，且对绿色实用新型创新的促进作用高于绿色发明型专利。

四、政策建议

（一）进一步扩大环境保护税的征收范围

本次环保税立法并没有将碳税纳入征收范围。目前，我国设立了碳排放权交易制度的试点，其与碳税具有可替代性。但碳排放权交易的存在并不排斥碳税的存在，从欧盟碳排放权交易制度的乏力和部分国家通过碳税来加大碳减排效应的情况可见，未来我国对二氧化碳排放进行征税是有必要的。因此，可以考虑在《环境保护税法》中加入对二氧化碳排放征收的相关规定，减少单独进行碳税立法的难度。我国作为世界上经济建设水平位居前列的国家，需要承担一定的责任，将碳税纳入征收范围中，既符合时代绿色环保的发展趋势，又可以在应对全球气候变化方面贡献力量。

（二）进一步提高法定税率水平

我国现行环保税实行地区差异税率制度，且各省市之间的税率差别不大，否则将导致污染物在地区之间转移。国外许多国家采用了行业差别税率或排污量差别税率制度，我国可以取其精华进行借鉴。例如，德国对不同行业在噪声污染方面存在不同的征收标准；美国是划分汽车污染排放量最严格的国家，排放量高的税率高。我国应该进一步健全和提高环保税征收标准，对不同污染物采用差别税率。由于环保税政策2018 年初才正式实行，各省市根据规定相应地调整了环保税税率，但仍有部分省市直接将税率平移，灵活制定税率水平这一政策没有被充分利用，以致无法展现环保税的绿色减排效应。

（三）进一步协调环境保护税与其他环境税费之间的关系

环境税与资源税、消费税之间存在一定程度上的关联性，三种税在征收环节存在交叉，但也存在未覆盖到的部分。我国目前资源税征收范围过窄，仅对部分矿产资源以及盐两大类课税，而其他与环保税未重合的自然资源如森林、水、海洋等并未被纳入课税范围，无法通过税收约束得到保护。同样，消费税的征收对象如成品油等污染物，就不必在环保税的征收对象上重复设计，而应当将那些常见的污染物如一次性塑料袋、氟利昂等列入征收范围。环保税需要与资源税、消费税等形成协同效应，环境相关税种之间相互配合，能够形成涉及开采、加工、销售全环节的环境税收体系，抑制经济主体破坏生态的行为。