烟台市农村生态河道建设的思考与建议

石忠伟

（烟台市城市水源工程运行维护中心，山东烟台 264003）

烟台市地处山东半岛中部，属低山丘陵区，山丘起伏和缓，沟壑纵横交错，市域内河网发达，中小河流众多，共有大小河流、沟渠4 300 多条；其中实行河长制的主要河流有481 条，总长4 800 余公里。烟台市河流的河床比降大，源短流急，涨落急剧，径流受季节影响较大，汛期径流量占全年径流总量的70%以上。随着河长制工作的深入推进，烟台市河流面貌发生了巨大的变化，由此带来的生态红利惠及着广大群众，但是位于水系末端的农村河流，由于面广量大、管护不到位等因素，导致不同程度地存在淤积堵塞、垃圾堆积、水域岸线被侵占等现象，因地制宜地实施农村生态河道建设意义重大。

1 存在的问题

随着河长制的全面深入推进，以及中小河流治理力度的逐步加大，烟台市河湖管护整体水平大幅上升，但农村河道治理保护“最后一公里”问题却更加凸显。

1.1 部分农村河道功能退化

1）河道淤积堵塞，连通不畅。受地形地貌影响，烟台市农村河道宽度普遍较窄，且多曲折不顺畅。汛期遇强降雨时，河水径流冲刷上游山丘区泥沙，极易在河床沉淀，造成河道淤积。同时，受干旱缺水影响，为保障农业生产用水，部分地区存在在河道中挖坑取水或筑梗蓄水现象，不仅影响河道面貌和行洪安全，而且降低了河道输水能力，导致生态基流保障能力下降，影响河流生态功能。

2）河道堆积垃圾，污染环境。一是随意倾倒生活垃圾现象极易反弹。部分镇（街）在河道沿岸设置垃圾箱（池）等收集点，如使用不当或清运不及时，极易造成垃圾散落入河，使垃圾箱（池）周边成为生活垃圾集中堆积区域，并存在垃圾渗滤液污染。二是堆渣废料及建筑垃圾污染河道。河道周边区域矿山开采、石料加工产生的堆渣废料、镇村建设产生的建筑垃圾等堆弃进河道问题时有发生。在2022 年日常巡查中发现，40 条河流中有10 余条河流存在建筑垃圾、矿山弃渣等固体废物倾倒入河问题，点位多达60 处。三是农业生产垃圾污染河道。烟台是山东省苹果的主产区，苹果套袋、反光膜等使用量大，有时部分苹果套袋、反光膜会被丢弃在田间地头、道路水渠或河道内，直接影响河道环境，造成环境污染。根据农业部门调查统计，2022 年烟台市农膜使用量为1.1 万t，回收量1 万t，回收率达到90%以上，其中反光膜使用总量0.87 万t，回收量0.82 万t，回收率达到94%以上，但仍有约500 t 反光膜未得到有效回收。

3）污水废水入河，污染水体。一是生活污水污染。由于部分镇（街）驻地污水处理等基础设施建设不完善，居民生活等污水处理率较低，隐蔽偷排入河问题时有发生。二是工业废水污染。部分沿河的工厂、企业露天粗放生产，生产废水未经处理直接排入河道，导致河流污染。三是畜禽养殖污染。根据农业部门2022 年调查统计，全市河流周边50 m 范围内存在畜禽规模养殖场151家、畜禽养殖专业户311 家，其中有27 家粪污处理设施不够健全。同时，河道管理范围内部分小规模养殖户或散养户无专门的粪污处理设施，有时还存在粪污清理转运不及时，遇强降雨冲刷流入河中的情况。

4）侵占水域岸线，破坏河道。烟台市属低山丘陵区，山丘区面积占总面积的76.32%，沿河区域地形及土壤条件相对较好，镇、村驻地多建设在河道周边，虽然连续组织开展多轮河湖“清四乱”，但是“与河争地”现象依然存在。如农业生产物料侵占河道问题。烟台市果树种植量大，农业生产产生的大量果树枝等物料，无妥善堆置处，堆放河岸现象极为普遍。

1.2 农村河道治理规划不系统

1）缺乏全域理念。从“十三五”期间烟台市河道综合治理情况看，河道整治主要集中在城区、城乡结合部及流域面积200 km2以上河流上。由于地方财力有限等因素影响，针对流域面积50 km2以下的农村河道整治力度不足，没有树立全域治理思想。

2）治理标准偏低。从河道综合整治目的来看，实施河道整治重点在于解决河道行洪安全问题，建设内容以建设工程护坡护岸、实施河道清淤疏浚为主，但对生态化建设重视不够，生态理念融入不充分，岸坡绿化覆盖面不广，河道社会效益发挥不明显，景观文化挖掘打造力度不够。

3）河道治理投入不足。“十三五”以来，烟台市共投入河道治理资金近15 亿元，治理长度450 km，但由于地方财力有限，且资金缺口较大，流域面积50 km2以下河流仍有1 000 km 需要治理，综合治理资金需求量大。

1.3 农村河道管护机制运行不畅

1）水政执法力量薄弱。市级层面，2019 年机构改革后，烟台市取消了市级专门的水政法规科室和执法队伍，对基层水行政执法监督和指导力量严重不足。县级层面，县级水政执法队伍整体划归综合执法部门，但水政执法职能中仅行政强制和处罚两项划归综合执法部门，日常巡查、监督管理、执法检查力量严重缺失。镇（街）层面，没有专门水政执法力量。

2）部门协同合力不强。河道治理缺乏顶层设计和系统规划，不同部门开展河道整治在时间上和河段位置上不同步，缺少衔接。涉水违法行为的日常检查、违法判定和行政强制、行政处罚分属不同部门，联合执法协同机制运行不畅，案件交办、工作衔接易出现断档，难以形成涉河违法行为打击威慑力。

3）河道管护保障程度低。人员保障方面，烟台市大多数镇（街）缺乏专门从事水利事务的基层监管力量，部分基层干部身兼数职，遇防火、防汛等关键时期，河道管护工作极易出现空档。经费保障方面，市、县专项用于河湖管护的工作经费不足，镇、村作为农村河道管护工作主要力量，多数集体经济条件较差，缺乏用于农村河道日常巡查管护的专项资金。目前，除少数条件较好的区（市）通过购买服务实行河湖物业化管护外，大部分区（市）主要依托河湖长制设立河管员开展河道巡查管护，全市3 900 余名河管员中，约1/3人员有一定劳务报酬，其他主要靠镇村发动老党员、村委成员开展义务巡查，巡河成效不高。

2 实施农村生态河道建设的必要性

2.1 践行“绿水青山就是金山银山”的必然要求

实施农村生态河道建设，加强农村河道治理，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的生动诠释，同时也是建设美丽幸福河湖，推进美丽烟台建设的重要举措，有助于全面提高农村水生态环境质量，实现农村生态河道建设经济效益和社会效益的最大化，对于推动烟台市经济社会实现高质量发展意义重大。

2.2 推动生态宜居美丽乡村建设的重要支撑

农村生态河道建设是改善村居环境，助力乡村振兴的重要举措。烟台市通过实施农村生态河道建设，改善河道生态环境，可有效推动农村人居环境整治，促进乡村生态振兴，提升农民生产生活质量，对提振乡村产业发展，实现产业振兴起到积极的助推作用。

2.3 实现“记得住乡愁”美好愿景的重要举措

河湖水系是乡愁和记忆的重要载体。烟台市实施农村生态河道建设，打造一批清水绿岸、景色宜人、人水和谐的生态景观河道，不仅关系到人民群众的宜居环境，而且有助于让人们看得见美丽的河流，感受得到家乡的发展变化，更有利于引导城市人群到农村体验乡愁、享受田园生活，助推乡村旅游新发展。

3 对策及建议

农村生态河道建设中应注重坚持系统观念和生态观念，强化流域治理管理，以河湖长制为总抓手，构建河湖管护长效机制，务实推动河湖长制从“有名有责”到“有能有效”，以实际行动守护绿水青山，书写“绿色答卷”。

3.1 坚持系统观念，强化流域治理管理

以习近平生态文明思想为指导，坚持系统观念，强化流域治理管理；坚持生态观念，推动绿色发展，打造幸福河湖。以流域为单元，全局性谋划河道管护治理等工作，统筹清淤疏浚、堤防加固、河岸护坡等措施，兼顾污染防治、景观人文打造等，系统推进河道治理。

3.2 凝聚三方管护力量，形成河流管护合力

建立健全以党政领导负责制为抓手，“河湖长+河长制办公室+部门+基层河湖管护队伍+社会公众”为主体的责任体系，凝聚起河湖长力量、巡河志愿者等民间力量、第三方力量，汇集起河湖管理保护合力。实施河湖长能力提升工程，着力提升河湖长履职能力；构建“河长湖长+河湖警长+检察长”依法治河新机制，实行公安民警包河湖责任制，形成打击各种涉河湖违法行为的高压态势。

3.3 完善5 项保障措施，构建河湖管护长效机制

1）完善逐级考核机制。将农村生态河道建设纳入全市高质量发展综合绩效考核，建立日常监督机制，实行“蓝黄红”3 色管理，强化日常调度，增强工作推动力；完善年度考核目标主体，强化考核结果运用，扩大考核影响力，充分发挥奖惩激励作用，有效调动基层工作积极性、主动性。

2）完善部门联动机制。强化工作议事协商机制，健全完善部门联动、联席会议等制度；充分发挥河长办牵头协调作用，县级总河长牵总头、亲自抓，各级河长靠上协调、督导落实，提升工作推进高度和力度。强化部门协同，补齐和增强行政监管和执法力量，提升水行政执法效能，为农村生态河道建设提供有力保障。

3）完善管护保障机制。强化河管员队伍建设，压实管护责任，实行“定时、定段、定人”网格化管理，做到责任落实到位、按时巡查到位、问题处置到位。探索河湖管理员、农村水管员、水库管理员“三员合一”，鼓励将农村河道纳入城乡环卫一体化管理范畴或实施物业化管理，解决河道管护“最后一公里”问题。强化资金来源整合，坚持政府和市场两手发力，统筹农村人居环境整治、美丽乡村建设、省级美丽幸福河湖建设等资金，积极吸引社会资本，充分发挥资金规模效益，统筹实施、协同推进。

4）完善信息化支撑机制。拓展信息管理平台，强化河湖数字化信息化建设，在河流基础数据、动态信息、巡查整改、督查监管、督导考核等方面发挥技术支撑作用，健全快速反应机制，提升工作效率和精准度，逐步实现河湖治理管护的高效性、长效性和实时性，全面提升河道治理能力和管护水平。

5）完善宣传引导机制。充分利用“世界水日”“中国水周”等，集中组织各级河湖长、河管员、社会志愿者开展巡河行动。通过广播电视台等媒体广泛宣传河道管理保护方面的法律法规及相关知识，展现农村生态河道建设取得的新进展、新成效，提高公众爱河、护河意识。结合水文化、水故事宣传，倡导树立爱河护河的良好民风，提升爱河护河参与度。拓宽基层群众、社会组织参与河湖管护渠道，壮大民间河长、巡河志愿者等社会力量。落实好有奖举报制度，发挥好“美丽河湖”公众护水平台作用，鼓励群众举报破坏河湖的违法违规行为，努力形成全社会共同参与河湖治理的新格局。