国有企业采购内控制度优化策略

梁爽、左建宾、郑洋、赵翔、张城

北京航天发射技术研究所 航天新长征电动汽车技术有限公司 北京航天发射技术研究所

国有企业是国家经济的重要组成部分，除了完成企业盈利的需要和国家资产的增值，还要兼顾党中央的布局战略以及社会公益的社会职能。而国有企业的采购管理对于企业和国家都有非常重要的意义，完善的制度管理能够有效地保持企业运营和社会安稳，采购项目直接面向全社会单位，采购资金占企业的主要经营成本，内控管理制度的建设不仅能够防范廉政风险的发生，且能够让企业获得更大的效益。本文通过梳理当前采购内控制度现状，总结管理上存在的问题，并在此基础上以航天企业为背景，提出优化策略分析。

一、当前存在的问题

1.缺乏制度持续优化意识

制定采购内控制度的主要目的是提高企业的采购规范性和管理效益。其制定必须以法律法规条例为基础，与企业本身的管理方式、运营、行业等相对应。在国务院国有资产监督管理委员会监管下，航天企业结合国家法律法规逐级建立相应管理制度，指导各类业务的规范开展。此外，法制法规随着时代的不断变化而逐步调整更新，国有企业的内控制度也需要进行持续不断的优化和完善，不能用一成不变的标准来约束不断变化社会环境下的企业运营。近几年，国资委对航天企业的采购监管发生了颠覆性的变化，从集中采购到大采购概念的转变，也给航天企业的内控管理提出了更高的要求。

2.采购方式使用不合理

当前国有企业的采购管理人员大多认为，招标采购最能降低风险，实则不然。招标采购是一种较为复杂的采购方式，由于其控制风险的点位较多，过程管控有国家法律法规可参考，是大众认为最为可靠的采购方式。然而，招标采购工作的开展，不仅要求有专业的团队进行支持和把关，也需要实施人员对整个招标过程的认识足够清晰，更须掌握一定的招标法律知识，还要有全流程风险管控的防范意识等，一旦疏于防范，反而容易出现管理不到位的风险。另外，招标采购通常需要较长的实施周期。近年航天企业招标采购中，也存在内控制度界定的招标适用条件过低的情况，致使需要招标的业务较多，而内部管理要求有所放松，导致即便企业制定了制度、明确了招标采购的工作流程，但还是会存在一些不规范的操作。

3.电商采购缺乏系统性管控

互联时代，传统采购形式逐渐转为电商采购形式，电商采购大都是借助互联网的优势开展交易活动。国有企业的采购也逐渐向电商采购转变，更有大型国企为了方便采购的管理，开发适合企业自身的专属平台。例如，中国航天科技集团有限公司的航天电子采购平台，从开始的采购数据管理到交易平台建设，再到功能专区管理，更扩展到了供应商管理、商旅管理、物资处等领域，确实为航天企业的采购提升了效率。然而，电商采购也存在一些弊端。比如，平台的迅速更新扩展需要内控制度不断更新予之匹配；产品供应效率提升的同时，其质量、售后服务等保障能力还有待加强。在这种情况下，采购内控制度的建设也需要及时做出调整，若企业的内控制度没来得及更新优化，就会导致对电商平台采购缺少系统性的指导和约束。

二、采购内控制度优化的策略分析

随着社会的高速发展以及市场环境的繁杂变化，企业应具备紧跟变化不断调整的意识，建立持续优化制度的机制，及时优化采购内控制度，以适应市场的发展变化；另外，选择国有企业采购方式时，不仅要参照有关法律法规，还要考虑适应企业运营、发展等方面，以探索更加高效率、低风险的方式；同时兼顾互联网的方便、快捷，系统地分析、管控不同市场环境下采购工作的管理风险。

1.建立持续优化采购内控制度的机制

以遵守法律法规为前提，企业内控制度应具备紧随趋势的适应性，以及指导实际业务的规范性，还要兼顾企业的实际发展需要。国企内控采购制度也要积极适应市场竞争形势的变化。全面了解各类业务采购的实施情况，并不断从中发现问题、分析问题、解决问题，不断地对内控制度进行合理化调整。

全国市场环境进入竞争性采购阶段以来，航天企业也需顺应趋势，在不影响国家总体布局和发展战略的情况下，充分引入竞争机制，谋求企业和国家利益最大化。自2018 年以来，航天科技集团围绕“强化统一管理，促进降本增效，推进阳光采购，强化风险管控”的管理核心，建立并实行相应的管理体制，北京航天发射技术研究所积极响应上级号召，不仅第一时间建立单位顶层管理制度，还成立了采购管理委员会，梳理修订相关制度作为二级管理文件，形成了统一管理框架，实现分层、分级、分类管理，避免内控管理制度存在漏洞或以偏概全；顶层制度明确管理要求，管理委员会和工作组分级管理，二级制度依据分类细化职责和规范操作流程，并依据制度要求，调整采购管控点位，使内控制度更具规范性和指导性。

目前，研究所已完成2 轮采购管理内控制度修订，紧随各方面要求的变化，为各类业务提供最具意义的指导与约束，促进企业采购管理能力的持续提升。同时，为及时解决过程管控中发现的问题，以工作通知的形式作为补充发布管理措施，穿透至下属单位，并纳入制度修订计划，持续优化内控，有效提高采购管理工作效率。

2.制定合理的采购方式

国有企业最主要的资金源自于国有资金投资和国家融资，要求项目采购公开、公正、合法、合规实施，管理流程做到职责清晰、程序合理、风险可控；依据《招标投标法》为标准开展工作，但如果过程管控不够充分，项目可能会面临无法开展或违规违法的巨大风险。

（1）合理选择法规作为依据

《政府采购法》和《招标投标法》是国家企事业单位几十年采购经验总结而成，国企内控制度可以在此基础上进行合理制定；《国有企业采购管理规范》是专业采购人员结合采购实践总结而成，适用于大部分企业的采购基础管理，具有较高的针对性和可参考性。同时，航天科技集团发布的《采购管理规定》也为该领域采购提供了有效指导，当前制定的招标和采购制度很大程度上满足社会发展大环境需求。

《采购管理规定》中明确了八大采购方式，企业可以根据项目实际情况，采取战略合作、框架协议、招标采购、竞争性谈判、择优竞价、询比价等多种采购方式。在合法、合规的前提下，合理采用战略合作、框架协议的长期采购方式，更加便于与供应商建立长期的合作伙伴关系，能够有效满足大型国企对于长期稳定发展的需求。

（2）合理划定采购方式适用范围

根据统计分析发现，国有企业在招标采购时出现违规情形的最主要原因是程序管控不够规范，实际业务不符合招标采购的条件，操作流程与制度要求不匹配等，采购内控制度存在管理缺失或执行不到位情况，因此并非项目采购金额较大就适用招标采购方式。对于并不符合招标条件的项目，盲目开展招标采购，不仅会造成采购效果较差、操作流程不规范，还会面临公开竞争不充分、制度执行不到位等风险。

企业运行涉及的产业线相对较多，各种项目或业务的市场资源情况相差很大，航天高科技产业需求品类更是繁多，研究所内控制度在采购方式适用领域方面加以明确，采购方式的适用条件包括法律法规的有关要求、市场响应程度、实际产品或服务的需求特点、采购工作效率、以及与供应商合作关系等。目前，研究所较多的业务使用招标采购、择优竞价、框架协议和询比价等方式，占到总体业务量约90%以上，少部分业务选择更适用的其他采购方式，较之以前单纯使用询价采购方式，不仅提高了采购效率，也进一步降低了管理风险。

在采购的过程管控方面，提升采购水平的关键还是以内控制度为牵引，以促进企业更好的发展为目标，充分引导市场积极参与竞争；严格按照法律法规和内控制度的指导，遴选出最适合的采购方式，才能更有效地节约企业采购成本、提升企业采购效益。

3.完善电商采购管控流程

研究所顺应互联网时代发展趋势，采用电商形式，通过航天电子采购平台实施上网采购，包括电子超市、电子招标、平台询比价等多种采购方式，上网采购涵盖了八大业务领域，工作效率明显提升，采购额度连年增加；但同时也存在着不便因素，如由于平台不具备相应保障能力，超市提供产品的质量、技术支持、售后服务等问题，仍需通过平台再转向代理商或制造厂商，这是必要的管理环节，如果缺失了管理，将产生较多反复不必要的工作，反而降低原本优化的采购效率。因而，一些需要较高质量和服务的需求，需要在内控管理制度中加以限制，指导选用更能保障需求的上网采购方式，以完善上网采购管控流程，保障上网采购确实提高采购效率。

另外，框架协议、招标、询比价等采用电子平台的形式，需要及时对采购内控制度进行针对性调整，充分利用互联网资源的同时，规范不同业务的操作流程，以防范管理缺失、信息不透明等风险。互联网上资源丰富，参与交易的供应商也鱼龙混杂，供应商的不确定性也加大了采购管理的难度，因此应制定科学的筛选规则，提前排除恶意竞争、失信违法等有合作风险的供应商，避免产生交易纠纷，结合相关供应保障能力的调查，以确保合作项目的顺利开展。由此可见，内控管理制度能为国有企业开展上网采购设置屏障，充分保护企业利益，促进良好的合作，提高自身采购效益，避免不必要的管理风险或合作纠纷。

制度优化需要日积月累的实践，紧随社会发展的趋势，汲取经验不断地完善，内控制度的制定和修改，除了要满足企业的长远发展，还需要对当前国家的法律法规进行快速响应。提升内控制度建设持续优化的意识，紧随市场变化不断地进步；依托完善的制度管控，才能够让采购人员有法可依，在项目实施的规范性基础上提高效率，有效保障国有企业的稳定、长远、可持续发展。▲