从硅谷银行破产看美欧存款保险制度

李洋

(中国建设银行股份有限公司天津市分行 天津 300203)

当地时间2023年3月10日，美国加利福尼亚州金融保护和创新部宣布关闭硅谷银行(Silicon Valley Bank)并由联邦存款保险公司(FDIC)接管该银行；短短2天后，纽约监管机构宣布了另一家资产规模千亿级银行Signature Bank关闭的消息，并将其主要资产转移至由FDIC运营的Signature Bridge Bank，N.A.。该信息引发了市场对于资产规模相当或低于2500亿美元阈值[1]的中小型银行的信任危机。一般而言，银行发生挤兑倒闭，储户可获得资金主要来源于以下几个方面，存款准备金、央行再贷款、存款保险赔付等。下文主要列举美国、欧盟及其成员国等主要经济体的存款保险制度，简要分析其中的异同。

1 美国存款保险制度

1.1 保险制度概况

自20世纪经济大萧条以来，美国制定了多项存款保险制度，以期在相关机构破产时保障储户存款权益，缓释极端事件对金融系统的冲击，稳定市场对金融体系的信心。根据保险覆盖范围的不同，共涉及3家保险机构，依次为保障银行账户权益的联邦存款保险公司(FDIC)、保障信用社账户权益的国家信用合作社股份保险基金 (NCUSIF)，以及保障证券投资账户权益的证券投资者保护公司 (SIPC)。

1.1.1 联邦存款保险公司 (FDIC)

该公司于1933年依据《Bank Act of 1933》成立，以应对大萧条时期银行业危机，是美国存款保险制度的重要组成部分。经过长期的发展，其职能逐步由为银行提供存款保险扩展至监督和检查被保险机构、管理处置破产银行、促进各个国家之间的沟通和协调等，成员银行遍布全美，2022年末，在保银行4706家。FDIC为每家被保险银行的每位存款人提供保额 250,000美元的保险，存款人可通过其官网查询开户行是否由该公司提供保障。FDIC负责管理存款保险基金(DIF)，该基金的资金来源包括被保险机构缴纳的保费及DIF投资于美国政府债券的收益，资金用途包括银行破产处置及DIF运营所需费用。

1.1.2 国家信用合作社管理局(NCUA)

该机构成立于1970年，由美国国会创建，负责监督管理该国信用合作社，并为其提供存款保险，保障信用合作社体系稳健运行，其前身为隶属农业信贷管理局的联邦信用社管理部，该部门成立于1934年，主要负责农业面临的财务问题及与信用合作社有关法规的制定，在创立NCUA前，信用合作社的监管由FDIC负责。如今，NCUA负责监管拥有超过1.3亿会员的4700多家信用合作社，被保险标的资产约1.68万亿美元[2]，其负责运营的国家信用合作社股份保险基金(NCUSIF)为该项保险制度提供资金保障，每位存款人保额为250,000美元。

1.1.3 证券投资者保护公司(SIPC)

SIPC是一家于1970年依据《证券投资者保护法》设立的非营利性公司，其是美国投资者保护体系的重要组成部分，将在参保公司陷入财务困境或破产时，向在参保公司持有账户的每位投资者提供最高价值50万美元的资产赔付，资产形式包括证券和现金，其中现金赔付限额为25万美元。SIPC董事会由7人组成，其中5名需经参议院批准并由总统任命，剩余两人分别由财政部长和联邦储备委员会任命，但SIPC不是政府机构，并不具备调查或监管职能，仅在参保公司出现状况时介入，其在2008年雷曼兄弟破产后迅速接管标的资产，并成功帮助超过11万名客户挽回经济损失。SIPC赔付资金来源于其设立、运营的SIPC Fund，该基金通过向参保公司收取保费，并投资于存款、政府或机构债券，实现基金规模的增长。

1.2 保险保费测算依据

1.2.1 联邦存款保险公司 (FDIC)

DIF每季都要对被保险银行进行评估，确定其保费费率及保费基数，被保险银行按季度缴纳保费。保费费率与风险相关，初始费率为100美元8.3美分(8.3bps)[3]，该费率一直持续到1950年，后经过修订，费率需根据银行规模及结构复杂程度使用不同评分卡得出数据。保费基数为包含被保险存款的总负债规模，1935年到2010年，保费基数与银行的国内存款总额相当。根据2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(《多德-弗兰克法案》)的要求，FDIC于2011年修订了其法规，将银行的保费基数定义为其平均合并总资产减去平均有形权益，并沿用至今。根据FDIC公布的近年来参保5年及以上机构费率(Total Base Assessment Rates)情况统计数据显示，2023年各类型机构[4]保费水平较往年有所增长，同期费率水平与机构规模成反比，且与CAMELS评级水平成负相关关系。

《联邦存款保险法》要求FDIC董事会每年为DIF设定目标准备金率(DRR)。自2011年开始，FDIC公布的DDR水平一致维持在2%。根据FDIC公布的数据，截至2022年末，DIF规模为1282亿美元，实际准备金率1.27%，较2022年3季度增长0.01%，较年初增长0.01%。2020—2022年实际准备金率总体呈小幅下降趋势，且下降速度放缓与存款增速放缓相一致，2020年首季度及全年较2019年明显下降，主要原因为疫情防控期间美国一系列经济刺激计划及宽松金融环境所引发的大规模货币增量所致。

1.2.2 国家信用合作社管理局(NCUA)

NCUA引入了权益比率(Equity Ratio)概念，用于衡量NCUSIF资本化程度，其计算方法为等同于被保险标的金额1%的存款加上累计经营业绩(不包括累计未实现投资损益净额)与投保信用合作社被保险标的总额的比率。当该比率低于或预计在六个月内低于1.20% 时，NCUA董事会将评估并制定恢复计划，主要涉及缴纳保费。当年末权益比率超过正常经营水平(Normal Operating Level, NOL)时，将考虑基金分配。

根据NCUA公布的数据，近5年NCUSIF的权益比率均在1.2%以上，在其官网可查询到的最近一次与缴纳保费有关的信息为2010年9月的一份名为NCUSIF Premium Analysis的文件，当时的权益比率为1.176%，保费比率为12.42个基点，保费基数为被保险标的总额。近5年NOL进行过一次调整，2021调低预期主要基于经济形式及NCUSIF预期表现。

1.2.3 证券投资者保护公司(SIPC)

保费费率由SIPC董事会发布，2023年这一费率将维持在0.15%水平，保费基数自2009年4月起由原先的为参保公司从证券业务中获得的总收入调整为营业净收入。2020年，为了进一步提振投资者信心、增强市场活力，SIPC将基金规模目标由25亿美元调增至50亿美元，预期SPIC Fund规模将进一步扩大。

通过对三家存款保险执行机构进行对比可以看出，美国存款保险制度框架较为健全，覆盖了存款账户、投资账户，但各机构之间的保障水平存在差异，单从基金规模及制度复杂程度来看，FDIC在应对突发事件时较其他两家机构更具优势，SPIC整体情况与其保险标的市场规模、风险存在一定的错配，在应对大型机构清算案件时，或影响其赔付效率。

2 欧盟及其成员国存款保险制度

2.1 保险制度概况

欧盟成立后不久即通过立法确定存款保险制度的法定地位，其法律基础为1994年颁布的《存款保险计划指令》(DGSD)，该指令由欧盟委员会下属负责欧盟金融服务政策的金融稳定、金融服务和资本市场联盟总局(DG FISMA)制定。DGSD为各成员国存款保险制度(DGS)核心要素下限取值给出了指导意见：被保险银行的每位存款人存款保险保额不低于10万欧元； DGS赔付期限不超过7个工作日；成员国DGS资金规模达到被保险存款总额的0.8%(Target Level)，特殊情况经欧盟委员会批准可降至0.5%；被保险存款不包括金融机构存款、年预算超过50万欧元的政府机构存款等；欧洲银行管理局负责包括保费测算方法、压力测试指标等要素设计指导意见的制定。

根据EBA及各成员国DGS管理机构公布的数据，2021年末欧盟整体Target Level达0.82%，但各成员国DGS的发展水平不同，这主要是因为成员国DGS制度建立时间相较欧盟DGSD颁布时间有早有晚，导致规则设定、制度模型、计价货币存在差异[5]。2015年11月，欧盟委员会提出建立欧洲存款保险计划，旨在统一欧元区DGS标准，强化银行联盟关系，但暂未落地实现。

2.2 保险保费测算依据

根据DGSD的有关要求，EBA负责保费测算方法的制定及修订，其测算方法兼容通用性与个性化，既包括具有一定强制性的基础保费(或称应缴保费)的测算方法，也包括最低保费、保费豁免等可选项供成员国在实践中自主选择，并确定保障计划的实缴保费金额。因实缴保费测算多由基础保费测算衍生而来，下文仅对基础保费测算方法做简要介绍，参保机构年度保费测算公式如下：

式(1)中：Ci=参保机构‘i’年度保费金额；CR=保费费率(年内各参保机构取值相同)；ARWi=参保机构‘i’风险权重；CDi=参保机构‘i’被保险存款总额；µ=调节系数(年内各参保机构取值相同)。

2.2.1 保费费率CR

该参数与成员国设定DSG的Target Level水平、预期达标剩余年限、已缴纳保费有关。假设一国DGS于t年初落地并开启缴费且无欠费情况，Target Level设定为TL，并计划用T年达到预期目标，各年度被保险存款规模为CDt，则各年目标保费规模为CDt*TargetLevel。根据要求，各年度CR计算过程如下(此处不考虑ARWi和µ影响，在参数µ的介绍中会证明)

各年(yi)实际保费规模和保费费率的一般表达式如下所示：

后续年度表达式可依此推算，从模拟测算过程可以看出，在给定Target Level和达成目标年限的基础上，各年度CR与当年被保险存款规模、前一年度缴费水平相关。在无欠缴保费的前提下，根据上述通式，我们可以更加清晰地了解该测算方法背后的逻辑，如果CDyi=CDyi+1，那么各年保费积累水平刚好均为TL的，因此该保费测算方法背后的逻辑是使得保费积累速度更加平滑，并朝着T年累计TL这一目标水平不断迈进。

2.2.2 参保机构‘i’风险权重ARWi

该参数与参保机构的资本结构、流动性、资产质量、商业模式等因素高度相关，EBA制定了5大类8小项测评指标，指标权重占比75%，成员国可根据相关规则及本国参保机构具体情况，通过提高指标权重或增加分项指标方式自由分配剩余的25%权重。根据EBA公布数据显示，大类指标涵盖Capital(18%)、Liquidity and funding(18%)、Asset quality(13%)、Business model and management(13%)和Potential losses for the DGS(13%)。

结合测评得分，参保机构将被赋予50%～200%的ARW数值，数值与参保机构风险水平成正相关关系。关于ARW参数在实际中的应用，下文将结合调节系数µ一并举例说明。

2.2.3 调节系数µ

该参数的设置主要是考虑缓冲各成员国参保机构风险权重特性及被保险存款规模的影响，收窄各年度保费波动水平，增加保费积累的平滑度，以最终实现既定目标。以下举例说明该参数在实践中的计算过程，假设一国DGS于某年初落地并开启缴费且无欠费情况，当年保费费率为CR，该国共有n家参保机构，各机构被保险存款规模CDi，则保费具体情况如下：

调节系数µ=未经风险调节保费总额/风险权重调节保费总额，通过推导，可以得出调节系数µ的一般表达式如下：

通过以上测算过程可以看出，ARW取值决定了成员国某一时点各参保机构在同一风险评估标尺下每单位被保险存款对应保费数额，以及各参保机构保费占总保费的权重，调节系数µ则通过调节年度保费规模以保障成员国年度保费水平满足设定要求。该测算方法下，成员国年度目标保费规模恒定，各参保机构保费贡献度取决于其自身风险状况及参保存款规模。

3 制度对比及启示

美国和欧盟及其成员国均建立了较为完善的DGS保障机制，包括制度体系、监管体系、信息披露规则、补充保险制度等。保费测算方面，无论是FDIC的CAMEL评级还是DG FISMA的ARW评估，均体现出基于风险定价的基本原则，鼓励参保机构提升自身风险管理水平以降低成本。核心指标设置方面，美国和欧盟均以可赔付资产与被保险标的总额的比值作为核心要素(以下简称保费覆盖率)，制定相关政策，不同之处在于，欧盟将DGS管理机构可获得的授信等金融资源囊括到可赔付资产的定义中，执行层面，欧盟设定的保费覆盖率目标水平0.8%相较美国法定目标水平2%差距较大，且被保险标的规模与美国存在较大差距，2021年末，欧盟成员国综合保费覆盖率为0.82%，但各成员国之间的发展存在较大差异，美国同期水平为1.26%。存款人存款保险保额方面，欧盟为不低于10万欧元，美国为最高25万美元。

存款保险制度是一项金融业基础性制度安排，也是维护金融稳定的重要组成部分，其能够在参保机构发生经营危机或面临破产倒闭时向其提供救助或直接向存款人支付部分或全部存款，保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。该项制度背后的逻辑落脚点依然是保险基本原理，即通过足够多的机构参与并缴纳保费缓释极少数机构的破产风险。该项制度能够有效地增加中小型金融机构的信誉度，促进金融业健康发展，但各参保机构仍需提高自身经营风险能力，避免发生挤兑这类违约概率较低但违约损失率极高的风险事件，一旦出现风险，当局并不一定会为其全部兜底。同时，存款保险并不能够缓释系统性风险，从实践来看，一旦行业失信于民，恐慌蔓延将造成大面积风险传染，大概率需要成本较高的行政手段干预才能维护市场稳定，化解信任危机。

回顾硅谷银行倒闭的经过，虽然有美联储激进加息、流动性迅速恶化等政策环境影响，但其倒闭的深层次原因在于自身资产负债管理上的严重缺陷及内部关键岗位的管理混乱。资产端投资债券占总资产比例的56%，其中超70%以上为久期较长的持有到期债券，而负债端却拥有占比46%的不计息活期存款。2022年末财报显示，其持有债券未实现损失已高达15.6亿美元，在利率上行区间，债券浮亏是不可避免的，但一旦发生负债端的快速流出将迫使银行不得不出售持有债券，浮亏也将变为实亏。2022年4月硅谷银行首席风险官(CRO)离职后到2023年1月期间，CRO职位一直缺失，而美联储在2022年3月迈开加息步伐，可以说银行在没有CRO掌舵的情况下度过了利率上升和经济放缓期，更加巧合的是，SVB银行的首席行政官(CAO)Jospeph Gentile正是在2008年金融危机中倒闭投行雷曼兄弟固收部的CFO，虽然不能将SVB的倒闭归“功”于某一个体，但其暴露出了该银行内部关键岗位的管理混乱。

党的二十大报告指出，世界进入新的动荡变革期。此次事件从一家中小银行的倒闭演变成一场信任危机，即使是资产规模超5000亿美元的全球系统性重要银行瑞士信贷也难逃被低价收购的命运，并不是其不具备偿付能力、持有资产没有价值，而是市场和监管机构已不再信任其具备充足的流动性以及经营风险的能力。金融是国之重器，必须坚持统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，主动发掘适合自身客群结构的流动性管理方法增强发展韧性，筑牢信任根基，把握好“稳”与“进”的辩证关系，才能维护好国家的金融稳定和金融安全。无论是主动资产管理，优化债券投资策略及久期结构，还是资产负债结构管理，寻求低利率风险资金弥补核心资产负债缺口，抑或是逆周期资本管理，提高宏观经济形势研判能力，均可作为利率风险管理和流动性风险管理的着力点，同时也是提高金融业全要素生产率的可选项，进而为走好中国特色的金融发展之路、实现中国式现代化贡献源源不断的金融力量。