我国住房公积金群体覆盖结构分析

高广春

Analysis of Group Structure

Covered by China’s Housing Provident Fund

通过结构性分析，可以观察到我国住房公积金运行在不同就业群体、不同收入群体、不同区域等方面的分布情况，进而可以判断住房公积金的覆盖范围、普惠程度、公平程度等。从全球视角看，住房普惠性的一个重要选项就是住房公积金，我国1991年从新加坡引进了住房公积金制度。1999年颁行的《住房公积金管理条例》虽经多次修订，其普惠性的定位一直很明确：“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。”顯然，这里的城镇居民是全覆盖的。在实践层面，住房公积金制度在我国实际运行了二十多个年头。那么，住房公积金实践所体现的普惠性又是一种什么样的图景？该图景还有哪些不完美之处？如何进一步完善？

住房公积金的群体覆盖几何

住房公积金群体结构主要指住房公积金在不同就业和收入群体的分布情况。可以依据住房公积金缴存和住房公积金运用两个方面的相关运行时间进行观察分析。

缴存群体覆盖结构不够均衡

从缴存群体的总体看，缴存覆盖率是反映住房公积金缴存群体覆盖结构的重要指标。本文观察该指标依据就业结构将缴存群体分为单位就业缴存群体和灵活就业缴存群体（灵活就业人员包括个体经营、以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员），其中单位就业群体的缴存人数至少有十多年的连续数据，但灵活就业缴存人数只在近两年的全国住房公积金年度报告中有所披露。其中2021年，在6个开展灵活就业人员参加住房公积金制度试点的城市（重庆、成都、广州、深圳、常州、苏州），共有7.29万名灵活就业人员缴存住房公积金2.92亿元。截至2022年末，6个试点城市共有22.03万名灵活就业人员缴存住房公积金，其中新市民、青年人占比超过70%。而目前，灵活就业人群保守估计已达2亿，由此可见住房公积金运行还远没有完全惠及该群体。

图1显示两项考察缴存覆盖率的指标，其中城镇就业人员缴存覆盖率是实际缴存人数与所有就业人员的比例，该指标表明，住房公积金对城镇就业人群的覆盖率虽然每年都有增加，但水平较低，2022年仅有约36%的就业人口缴纳了住房公积金，超过60%的城镇就业人员没有享受到该制度，其中绝大多数是灵活就业人员。城镇单位缴存覆盖率也说明，在城镇单位就业的人群中，享受到的人数刚过五成。

进一步细分单位就业群体的缴存覆盖率可知，不同单位的缴存覆盖率，特别是非私营单位和私营单位的缴存覆盖率之间的差别还是较大的。图2显示，2022年，城镇国有单位的缴存覆盖率很早就达到了100%，外商投资企业的缴存覆盖率虽有小波动，但多年维持在100%一线，城镇集体企业近几年快速攀升，2022年已经达到94.18%，而私营企业持续在低位徘徊，2022年不到一半。就是说，超过一半的私营企业就业人员还没有享受到住房公积金的优惠。

由此可判断，住房公积金在缴存环节对城镇国有单位、城镇集体单位以及城镇外商投资企业基本实现全覆盖。对私营企业和灵活就业人员的覆盖率还处在很低的水平。

住房公积金贷款普惠度处低位区间

住房公积金运用包括提取用于租赁住房和老旧小区改造，购买、建造、翻建、大修自住住房和偿还购房贷款本息；离退休，住房购买贷款，保障性住房建设等。本文聚焦贷款运用环节，观察其在不同收入群体间的覆盖状况。

首先看个贷户率，由住房公积金累计贷款户数与累计缴存户数相除所得，该指标反映出有多大比例的缴存住房公积金的职工家庭使用了住房公积金贷款，指标数值低意味着享受住房公积金贷款机会的家庭少，高则反之。本文住房公积金累计贷款户数数据采用住房公积金累计贷款笔数。因存在极少数“一户也可能贷两次或两笔”的情况，存在些微误差，由于缺乏相关数据进行矫正，故忽略此误差。住房公积金累计缴存户数则基于累计缴存职工数得出。由于存在双职工缴存的情况，本文假定双职工家庭和单职工家庭各占一半，由此推算出住房公积金累计缴存户数。图3显示，近10年来住房公积金个贷户率虽然有所提升，但总体处于较低水平区间，2022年约为35%的水平。这意味着直到2022年仍有约65%的缴存职工没有享用到住房公积金的好处。

其次看90平方米以下住房在住房公积金贷款购房中所占比重。基于常识，90平方米的住房购房人基本上是中低收入家庭，包括20%的中间偏下收入人群、20%的低收入人群和约10%的中间收入人群。换言之，约50%的家庭购买力与90平方米及以下的住房相匹配，并且这部分人群购买90平方米以上的住房的比例是很低的。由此可断，90平方米及以下住房在住房公积金贷款

购房中所占的比重，可以反映中低收入家庭利用住房公积金贷款购房的比例，比例高说明中低收入家庭使用住房公积金贷款的比例高，住房公积金贷款的普惠程度也越高，反之则低。由表1可知，利用住房公积金购买的90平方米及以下的住房在近几年占比均不足30%，且逐年走低，2022年仅为24.29%。与此对应的是，近几年不到30%的使用住房公积金贷款的家庭是中低收入家庭。结合前述35%的个贷户率，可以估算在总的缴存人员中使用住房公积金贷款的中低收入者的比例只有大约10%。这样的比例显然意味着住房公积金在运用环节上对中低收入者的普惠率还处于很低水平。

值得关注的是，据《全国住房公积金2022年年度报告》披露，低于当地上年平均工资3倍的住房公积金贷款占比却同期均高达90%以上，以此数据可推知，享受住房公积金贷款的绝大多数是中间收入偏下和低收入人群，且住房公积金贷款购买90平方米及以下的住房占比应该占有很高的权重才对，除非这部分人群大多购买了90—144平方米（含）的住房，但问题来了，这部分人群的收入低于当地平均收入的3倍，其中有多少人具备购买90—144平方米（含）的收入能力？对此，笔者以为，应该是全国住房公积金年度报告相关的数据有“难圆”之处。

成因分析

由前述可知，我国住房公积金运行至今，缴存和贷款的覆盖率仍处于较低水平，具体表现在对灵活就业人群覆盖甚微，对私营企业和中低收入家庭的覆盖不够。那么，成因何在？

覆盖不够的原因

灵活就业人员参与度低的主要原因在于制度层面的约束。《住房公积金管理条例》自1999年颁行以来，已经过修订修补，主要是针对单位就业人员制定的一套运行体系。除了近几年在6个城市进行试点以外，没有在全国层面将灵活就业纳入条例适用范围，试点城市探索出富有针对性的、高效率的相关路径也需要一个过程。可喜的是，试点城市陆续制定出了相关的管理措施，也算是标志着诸城市的探索积累了一些可推广的成果。另一方面，灵活就业人士存在对住房公积金制度及其相关政策不够了解的情况，参与意愿不高，或不知道如何参与；此外，由于灵活就业人员工作状态不稳定，收入不稳定，收入水平偏低，在时间和空间上都可能会出现较多的间断，导致即使参与也会不时出现断交或换地缴存的情况。

城镇私营企业住房公积金缴存覆盖率较国有单位、集体单位和外商投资单位明显偏低的主要原因则有两个。其一是单位缴纳的一块资金来源不同。《住房公积金管理条例》规定，城镇职工住房公积金缴存额分两块，一块是个人缴纳，另一块是单位缴纳。缴纳份额一般约为职工本人上一年度月平均工资的6%。每月职工缴纳部分从职工月度工资总额中扣除，这个规定是所有单位都一样的。但单位缴纳部分，不同单位之间就有了明显的差异。国有机关和事业单位由财政支出。其中机关单位在预算中列支；事业单位则由财政部门核定收支后，从预算或者费用中列支；而企业则从其成本中扣除。这样的规定在客观上引致的问题是，财政支付容易，企业买单就难易有别了。其中国有企业和集体企业因其特有性质，缴纳实际上与国有机关和事业单位基本无异；外商投资企业因为其外资性质，缴纳也会很爽快。真正成为困难的就是私营企业。首先私营企业因其产权性质，存在更为明显地逃避缴纳、缓缴、少缴的内在激励，经营状况差的私营企业尤甚；其次经营状况差的私营企业的职工收入也差，而且往往多用于当下生计，要从本来就不多的工资中扣除一部分用于缴纳住房公积金，是其力所不能及的。

图4显示，与国有单位（包括国有机关、事业单位和国有企业）、外商投资企业的年平均工资相比，私营企业的年平均工资明显低很多，而且差距呈明显的扩大趋势。2022年私营企业职工年平均工资只有国有单位的52.78%，外商投资单位的47.55%。由此可知，私营企业住房公积金缴存覆盖率低的主要原因是，企业经营状况不佳和职工收入水平低。

实际上，相关政府机构或部门对私营单位的缴纳意愿和能力是了解的。例如，《住房公积金条例》规定：“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”2020—2022年疫情期间，从中央到地方也陆续出台了一些缓释私营企业住房公积金缴存压力的措施，这些措施也确实产生了较好的效果，疫情期间私营企业住房公积金缴存覆盖率不但未因疫情因素下滑反而有明显的上升。但是，私营企业住房公积金缴存覆盖率依然处于低位，还需要更进一步的应对策略。

中低收入者使用住房公積金贷款的比例缘何低

基本的判断是，中低收入群体在住房公积金缴存人群中的占比较低，且部分中低收入者不具有购房贷款的能力。

由前述可知，中低收入人群绝大部分集中在私营企业和灵活就业人群中，撇开已开始试点的覆盖近2亿灵活就业的人群不言，私营企业住房公积金缴存覆盖率一直在低位徘徊。2022年仅约45%，假如按照五级收入划分，且缴存人数在这五个等级中是平均分布的（实际中低收入人群的分布率明显低于平均分布），那么，私营企业缴纳的住房公积金对中间偏下和低收入人群的覆盖率不到27%。而在所有缴纳住房公积金的城镇单位就业人员中，近几年私营企业就业人员约占45%，由此推算，在所有缴纳住房公积金的人群中，中低收入人群占比不足15%。这与前述中低收入人群在住房公积金贷款中约10%的占比是相匹配的。这意味着，在缴纳了住房公积金的中低收入群体中，近70%的人使用了住房公积金贷款。这个比例在中间、中间偏下和低收入三类群体中恰好约为中间收入人群和中间偏下收入人群加总的比例。另外30%的低收入人群基本不具备购房能力，所以即使缴纳了住房公积金，也没有使用住房公积金贷款购房，也可能使用住房公积金贷款做了其他用途，诸如提取用于支付住房租赁租金等。

如何改进

完善制度推进全覆盖

当下，关于住房公积金的制度性规范就是《住房公积金管理条例》，该条例为行政法规，立法层级不够高，即使不考虑提高其立法层级也应尽快扩大其涵盖范围。正如本文开篇指出的，条例宗旨在于“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”，这里的居民应该指的是所有的城镇居民，然而，灵活就业人员却事实上受到了歧视。随着灵活就业人员队伍的日益庞大，扩大条例涵盖范围也日益迫切。立法层的思路似乎是沿用惯常的“先试点、后推广、再立法”的路径推进这一进程，近几年允许6个城市试点就是该思路的体现。但灵活就业人员已经超过2亿，超过城镇就业人口的20%，创新立法思路因此也是迫在眉睫的事项。在国家层面，应尽快推出关于灵活就业人员享受住房公积金的指导性操作规范，并列入相关机构或部门的时间表。该规范应基于普惠原则，考虑灵活就业人员不同于单位就业人员，根据其工作的稳定性、收入的持续性、自主就业、时间不连续、空间变化大、信息渠道少等特点，打破单位住房公积金运行操作套路的局限，针对性和有效性要强。在执行层面，基于结果导向的原则，灵活解决灵活就业人员准入过程中的各种问题，以使住房公积金制度惠及尽可能多的灵活就业人员。

财政出钱助力全覆盖

由前述可知，住房公积金运行在私营企业和中低收入人群中存在硬伤，对灵活就业人群的覆盖更是仅在6个试点城市刚刚起步。无论是私营企业还是灵活就业人群，其中的焦点症结在于收入水平低，私营企业经营业绩不佳，这不仅挫伤企业缴纳的积极性，而且由于分配给这些企业中的职工的工资也低，进而下拉职工缴纳的积极性。灵活就业人员的收入实际上也大多在满足当下生存需要的区间徘徊，加之其他原因，缴纳的约束因素更为复杂。收入水平低的人群的存在是收入分布的规律使然，在引入市场机制的制度体系中，这是市场失灵的一个表现，需要公共政策通过转移支付等再分配的方式进行缓释。由此，应对主线应该是公共政策支持，除了各种可能的诸如暂时缓缴、少缴、迟付等减压政策外，财政还应拿出真金白银助力推动。本文建议财政出资建立住房公积金普惠运行基金，并在全国范围内通过竞争机制遴选专业投资机构进行管理。基金及其收益用于灵活就业人员、私营企业中的中低收入人群，因各种原因引致的住房公积金参与不足或缺失的资金垫缴、补贴、代偿、贴息等财政救济。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

责任编辑：杨生恒