档案工作协同监管体系构建探析

周耀林 徐雅晖/武汉大学信息管理学院

档案工作监管是监管主体依照法律、行政法规有关档案工作的规定，对辖区内的档案馆、机关、团体、企事业单位的档案工作进行监督检查，颁布、补充档案工作的规章制度，敦促、禁止、限制档案工作的开展等行为[1]。2020年6月，《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）强调了“监督检查”。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）也提出了“部门协同、区域协同、行业协同”的档案工作协同监管要求，体现了国家层面对档案工作监管的高度重视。然而，毕竟相关要求提出的时间不长，如何建立高效协同的档案工作监管体系是需要深入研究的课题。

1 档案工作监管面临的主要问题

在新一轮档案机构改革后，多样化的档案行政管理职能、人员及编制的重组结构影响了我国档案工作监管的体系化，阻碍了档案主管部门监管职能的有效发挥。档案工作监管面临机构重组、体制落后和人才不足的三重困境。

1.1 机构改革导致监管能力不济

我国在2018年启动了新一轮档案机构改革，但由于改革方案和落实程度不同，因此档案局挂牌情况、档案馆隶属变化、职能相近部门整合程度方面均存在差异[2]。当前，根据人员、编制和职能的划归情况，我国档案机构改革模式可以分为分离式、协助式和代劳式三种[3]。在分离式机构改革中，档案工作的监管职能被划归至党委办，同级档案馆则继续承担档案业务工作，档案局馆的职能、人员和编制呈现分离状态[4]。这种分离使得档案局的行政职能与档案工作的专业能力也分割开来，从而导致档案局的独立监管能力遭遇严峻挑战。在协助式和代劳式的改革方案中，档案机构的重组形式更为复杂。单纯依靠行政力量的监管模式不能适应多样的改革结构，使得档案主管部门履职能力参差不齐，影响了监管职能的发挥。

1.2 条块结合导致监管边界模糊

档案工作监管的“条块结合”是指档案主管部门宏观指导，行业主管部门具体管理的监管体制。然而，实际工作中的“条块结合”容易造成监管的“条块分割”，行业主管部门的垂直监管往往难以落实，而地方档案主管部门的横向监管又受到制约，二者的职能交叉又会滋生其他不和谐因素[5]。比如，我国各地城建档案馆隶属于建设系统，城市建设项目档案工作的监管由城建档案馆负责，这在一定程度上限制了档案主管部门的履职范围和监管效力[6]。在实际工作中，城建档案馆又大多采用项目竣工验收的方式来监管档案工作，监管方式简单且管控能力较弱，进一步影响了建设项目档案的整体质量。这种传统的“条块结合”管理体制容易导致权责边界模糊不清，进而形成监管重叠或空白领域。

1.3 人才不足导致监管队伍薄弱

监管队伍是监管工作的开展基础，队伍建设的水平深刻影响监管职能的履行能力。目前我国档案工作监管队伍还存在人员隶属混乱、青年储备人才不足等问题，档案工作监管队伍的综合素质和专业水平难以满足档案工作协同监管的需要。机构改革后，部分地区档案机构的监管职能伴随着局馆分离而完成转移，但负责监管的工作人员却没有与职能转移相匹配，档案机构内人员隶属情况不够清晰。此外，我国档案主管部门和综合档案馆的队伍以35岁至49岁人员居多，档案行政的青年储备人才不足，新生力量薄弱[7]。人员数量和质量难以适应监管工作需求，短时间内也难以补足，从而形成了档案工作监管主体单一、监管力量薄弱的局面。

2 档案工作协同监管体系的基本框架

回应性监管理论是国际上监管研究领域中最具影响力的理论之一[8]。回应性监管理论强调行政力量和非行政力量的有机结合，倡导建立多方合作型的监管体系，在横向维度上聚焦监管主体间监管权的分配方案，在纵向维度上关注监管策略的金字塔模型[9]。回应性监管模式的协同结构优势有利于弥补单一性监管模式的不足，优化监管主体间的权责分配问题。面对机遇与挑战，档案系统要借鉴回应性监管理论，从纵向和横向两个维度加强多主体合作型监管，构建起纵向联动、横向协同的档案工作协同监管体系基本框架。

2.1 强化纵向联动

档案工作协同监管体系的纵向联动以行政力量为依靠，强调在党委领导与主管部门的主导下发挥中央和地方两个积极性。纵向责任机制是理顺条块结构性关系的基础，也是档案工作协同监管体系的重要底层逻辑。

2.1.1 各级党委领导。中国共产党是档案事业的领导核心。《档案法》把“坚持中国共产党对档案工作的领导”写入法律，从根本上回答了档案“为谁而管”的问题，也用法的形式明确了中国共产党是我国档案工作监管的领导核心。《规划》中再次重申了“为党管档”这一重要政治定位，指明了档案工作监管中各级党委负有的主体责任。坚持各级党委的领导就是要确保党始终总揽全局、协调各方，各级党委要始终作为档案工作监管体系中的最高领导力量。档案工作监管要以党对档案事业建设的规划为方向，以党对档案工作开展的要求为根本遵循。

2.1.2 档案主管部门主导。档案主管部门是档案工作监管的主导机关，对辖区内档案馆、机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作负有主要监管权力。《档案法》以“档案主管部门”一词代替了“档案行政管理部门”，呼应了新一轮档案机构改革，强调档案工作的监督和指导责任由档案主管部门主要承担[10]。在“依法治档”的大背景下，各级档案主管部门要依照法律、行政法规有关档案管理的规定，对于档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案事务进行全方位监督和检查，对档案管理制度、档案配套设施、档案管理人员、档案业务工作、档案信息安全等重要档案事务进行从严监管。此外，还要主动呼应从“档案管理”转向“档案治理”这一趋势的内在要求，在档案工作协同监管体系中积极统筹各方力量，承担起组织和协调的角色。

2.1.3 中央地方垂直联动。中央地方垂直联动监管有利于最大程度地整合档案工作监管力量，突破属地监管的地域局限性，推动解决专业档案工作监管存在的突出问题，进一步扩大跨地域、跨部门协同监管的合作可能性。我国档案主管部门长期以来形成了良好的垂直监管工作基础，如针对重大建设项目档案工作，国家档案局和国家发展和改革委员会就联合印发了《重大建设项目档案验收办法》。档案系统要在进一步强化“统一领导、分级管理”的同时，强化系统观念，凝聚监管合力。中央和地方要明晰央地关系，统一制定全国档案工作监管的规章制度，并针对重点档案工作的监管予以战略部署。

2.2 打通横向协同

档案工作协同监管体系的横向协同强调档案馆、跨区域档案主管部门、各行业主管部门、档案行业协会等主体的共同参与，意在增强档案工作监管机制的立体性。多元协同的合作型监管是档案工作协同监管体系的重要顶层设计，也是回应性监管理论的核心要义。

2.2.1 档案局馆协同监管。局馆协同监管指的是在档案主管部门指导和协调下同级档案馆协同配合的档案工作监管机制。《规划》中提出“增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力，增进局馆协同”。在档案局、馆分设背景下，明晰档案工作监管的权责关系，增进局馆协同，是合理配置档案工作监管职能、完善档案工作监管体制机制的必然要求。在当下档案局馆协同的实践中，出现了借调抽人模式、联席办公模式、职能委托模式、依法履职模式等协同方式[11]。如成都市就制订了《成都市档案局长馆长联席会议制度》和《成都市档案局馆重要工作协同推进制度》两项制度，协同推进档案业务指导、档案行政执法和监督检查等重点工作[12]。这提示档案主管部门强化行动自觉，做好统筹协调。作为被监管对象的档案馆应发挥贴近档案工作实际的优势，通过联席办公、设置档案馆工作人员作为兼职档案执法监督检查员等方式协助开展监管工作[13]。

2.2.2 行业部门协同监管。行业部门协同监管指的是由档案主管部门归口负责、各行业主管部门共同参与的档案工作监管机制。《档案法》第九条明确了行业主管部门对于本行业内档案业务工作的“指导”职责，划清了行业主管部门与档案主管部门的权责界限。在实际工作中，我国中央政府常见的部际协同形式有议事协调机构、部际联席会议和部门协议等[14]。如在我国金融监管体系中，国务院金融稳定发展委员会统筹各金融部门进行协同监管，“一委一行两会”及其他相关部门采用组建部际联席会议的方式沟通情况、协调意见[15]。作为参考，档案主管部门应统筹组织辖区内的监管工作，而行业主管部门应在专业档案工作监管中加强协同配合，积极为本行业的监管提供意见指导。

2.2.3 地方区域协同监管。地方区域协同监管是指不同层级档案主管部门之间跨区域协同监管的机制。在国家层面，区域协同监管有利于更好发挥中央和地方两个积极性。在地方层面，有利于明确区域档案工作监管的共同导向，提升区域整体监管成效[16]。在我国区域协调发展的实践中形成了区域协同的四个维度，即空间协同、产业协同、市场协同与治理协同[17]。为达成区域协同监管的目标，各级档案主管部门应依托都市圈、城市群，在空间协同的基础上形成价值共识，进而根据各方需求建立起行之有效的协同架构。各地要主动打破“一亩三分地”的思维定式，逐步建立起跨层级的联动响应机制。

2.2.4 档案行业协同监管。档案行业协同监管是指档案主管部门与档案行业内相关企业、学术团体、行业组织等利益相关者协同监管的机制。这里的协同监管区别于行政监管权力，重点是在监管中促进多元社会力量的参与。在行政体制改革后，档案主管部门与档案社会组织逐渐脱钩，全国档案学会与地方档案学会逐步实现了规范化、稳步化发展。由各类档案服务外包企业自发组建的各地档案行业协会也进入了快速发展时期[18]。在此背景下，档案主管部门的监管逻辑要从“行政主导”向“政治领导与合作共治并进”的目标不断靠近。各级档案学会应强化智库功能，为档案工作监管提供智力支持。各地档案行业协会应围绕业务引导、技术服务等职能，增强行业自律。

3 档案工作协同监管体系的实现

档案事业迈入高质量发展的关键阶段，档案工作协同监管应紧扣“依法治档”的治理内涵，提高善治能力[19]。为推动档案工作协同监管体系的实现，必须加强档案法治建设、制度建设，推进监管科技的应用，并通过重点工作塑造良性的协同关系。

3.1 以法治保障协同成效

为保障档案工作协同监管的依法有序开展，监管主体必须以档案法律法规为基础，依法落实监督检查、建设执法队伍，推动档案法律法规的科学有效实施。

3.1.1 依法落实监督检查。监督检查是《档案法》赋予档案主管部门的重要职责和使命，也是档案主管部门对辖区内档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织实施监管的主要行政举措。《规划》中提到，要加大“双随机、一公开”执法监督检查力度，推动监督检查规范有序开展。这就要求档案主管部门依法规范自身的监管行为，提高现场监督检查的质量。同时，要广泛征集档案企业、档案协会等利益相关者的意见和建议，全面推行“双随机、一公开”的监督检查办法，探索完善日常监督、集中检查与专项检查有机融合、相互促进的监督检查机制，打好监督检查组合拳[20]。

3.1.2 依法建设执法队伍。执法是档案工作监管的生命，而队伍建设是执法水平的根本所在。《档案法》要求档案主管部门及其工作人员“按照法定的职权和程序开展监督检查工作”，在监管中把握“科学、公正、严格、高效”四个原则。加强档案行政执法队伍建设也是档案主管部门在“十四五”时期的重要任务之一。浙江省档案局围绕四类档案工作监管对象设置了不同的岗位类别，包括单位档案工作、层级档案工作、档案服务机构、项目档案管理等监管专员，并录入全省档案系统名录库依规向社会公开，大幅度提升了监管队伍的执法能力[21]。档案主管部门要借鉴先进做法，加强执法人员的培训与考核，打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的监管执法队伍，为档案法律法规的全面实施提供执法保障。

3.2 以制度严格协同程序

档案工作监管制度是监督检查的制度支撑和政策保障。从事前、事中、事后三个阶段完善档案工作监管权责清单、档案行政执法三项制度以及违法责任认定与追责制度，是提升协同监管效能的必要保障。

3.2.1 完善档案工作监管权责清单制度。权责清单制度是我国“放管服”改革的重要举措，也是厘清监管主体与监管对象边界的重要途径[22]。在事前阶段完善权责清单制度就是要做好前端把控，做到对该监管的决不缺位，对不该监管的决不越位。法律是监管权责清单的界限。档案主管部门要划分好权力清单和责任清单的细分标准，并根据法律法规修订情况和档案工作实际进行动态调整。此外，要厘清与行业主管部门的权责边界，优化权力清单与责任清单的互动机制。在编制、清理、调整权责清单的过程中始终坚持协同方法，注重倾听各协同主体的意见，发挥权责清单制度在实践中的最大绩效。

3.2.2 全面推进档案行政执法三项制度。行政执法三项制度，即行政执法公示制度、执法全过程记录制度与重大执法决定法制审核制度。推进行政执法三项制度是中共中央关于全面推进依法治国的一项重要决策，也是提高档案行政职权运行规范化水平的重要举措。在事中阶段全面推进行政执法三项制度，就是要在全流程监管中强化公示和公开，注意保留执法文字、音像记录，并确保重大执法决定的合法性。档案主管部门既要做好档案执法的主体，也要做好执法公开的主体。要在协同监管中全面推行行政执法三项制度，敦促档案工作监管公权力的规范行使，从而凝聚协同监管体系中的各方合力，提升监管的社会满意度。

3.2.3 健全违法责任认定与追责制度。档案违法行为指违反《档案法》中义务性规定的行为，可以细分为违反一般义务性规定的违法行为和违反禁止性义务规定的违法行为[23]。《规划》要求“探索建立与相关部门联合执法协调工作机制，构建科学合理的违法责任认定和追责制度”。要健全事后阶段的违法责任认定与追责制度，首先要依据我国《档案法》第七章“法律责任”的规定确定档案违法责任追究的基本情形，明确责任承担方式。档案主管部门作为档案工作监管的主体，往往也是档案违法行为的发现者和调查者，因此在责任认定程序中应充分调查、取证和研判，切实发挥主体作用。其次，在追责程序中档案主管部门应加强与检察机关的协同，协调档案行政立法与刑事立法，推进档案行政执法与刑事司法的顺畅衔接，增强追责强制力[24]。

3.3 以技术织密协同网络

监管科技是基于人工智能、大数据、云计算、区块链等技术的新兴应用科技，在我国金融领域的监管沙盒中得到广泛探索[25]。在档案工作监管中运用“互联网+”、区块链和人工智能技术能够有效提升监管的网络化、精细化、智能化水平。

3.3.1 互联网+监管。健全“互联网+监管”手段是“十四五”时期档案工作的重要任务之一。互联网的发展丰富了档案的形成和利用方式，与此同时也拓宽了档案工作监管的对象、内容和方式。浙江省档案局借助“浙政钉”APP在移动端探索档案工作监管，在实践中验证了“互联网+”监管不仅可以满足事件核查、日常检查、随机抽查等具体的监督检查要求，还能在系统中简化监管流程、汇总执法数据[26]。这提示档案主管部门与工业和信息化部、财政部等政府部门加强协同，积极推进“互联网+监管”系统的建设与运维。此外，还要扩大社会力量参与，通过政府采购的方式吸引主流监管系统服务商参与到“互联网+监管”建设中来。

3.3.2 区块链全流程监管。区块链技术具有去中心化、匿名化、不可篡改、透明度高等特点，与档案工作协同监管体系建设的规范性与公正性主旨相符合，能够为档案工作监管提供数据驱动力[27]。依托区块链去中心化系统的激励机制，各协同主体能够基于自身利益的判断迅速达成共识，从而提高分布式自治的效率[28]。英国ARCHANGLE项目选择权威证明作为共识机制，通过对权威档案机构的授权构建了档案信任管理的区块链[29]。档案主管部门应结合实际选择适用的共识机制，确保各监管对象的智能合约一致性。同时，依托分布式账本做到档案工作监管的全程留痕，保障监管数据的安全和透明，实现档案工作监管的全过程管理。

3.3.3 人工智能辅助监管。2017年，国务院发布的《新一代人工智能发展规划》提出人工智能是新一轮产业变革的核心驱动力。《规划》中两次提到“人工智能”一词，揭示了人工智能技术在档案工作监管领域的广阔应用前景。在我国金融监管领域，人工智能监管系统能够根据既定规则对监管对象进行实时动态监管，提升风险识别与合规的效率[30]。将人工智能技术应用至档案工作监管中来，有利于感知和预测档案管理设施与系统运行态势，及时把握监管对象的群体认知及心理变化，从而增强档案工作监管的智能化程度。档案主管部门应在加强行业协同监管的基础上，研判人工智能在档案工作监管中的理论研究与技术研发难点，制定有针对性的人工智能辅助监管系统建设策略，推动监管技术创新。

3.4 以重点工作塑造协同关系

重点区域、重点领域、重大项目、重要战略是国民经济和社会发展的关键性工作，也是档案工作监管的重中之重。在重点工作的协同监管中搭建对话合作平台，培养共同责任精神，有利于塑造起良性的协同关系，进而发挥以点带面的示范引领作用。

3.4.1 搭建对话合作平台。协同关系的塑造离不开各主体间的对话、交流与合作。重点区域、重点领域、重大项目、重要战略等重点工作具有先天的资源优势与协同基础，是搭建对话交流平台最好的着手点。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等为代表的战略重点区域在档案工作领域进行了积极的协同形式探索[31]。2018年3月，长三角三省一市档案部门建立起工作协调小组，此后定期召开联合工作会议就民生档案的管理进行协商分工，打下了坚实的对话合作基础。档案主管部门应主动融入和服务档案事业建设大局的实践，围绕重点工作搭建起对话合作平台，以点带面、以面带全，逐步提升辐射作用，在拓宽合作范围的过程中推进档案工作协同监管体系的落地落实。

3.4.2 培养共同责任精神。共同责任精神是回应性监管理论的特征之一，各利益相关主体的共同责任精神是良性协同关系的关键。重点区域、重点领域、重大项目、重要战略等重点工作具有鲜明的价值取向和目标导向，是培养共同责任精神的一片沃土。得益于国家政策的支持以及丰富的资源优势，这些重点工作提供了更多利益交叉点，从而增进了协同监管的自觉自愿。例如，作为我国“超级工程”之一的深中通道项目，借助全流程电子文件协同管理平台开展核心业务档案工作的协同监管，不仅降低了监管成本，还深化了参建单位的互信互利意识[32]。这启示各协同主体应在重点工作中推进权力共享与成果共享，在利益的趋同与职能的耦合中培养共同责任精神，将长期性、稳定性的协同关系作为共同追求，戮力同心，共同提升我国档案工作的监管质量。

4 结语

协同治理在我国其他行业已有了较为成功的应用经验，这一范式在档案工作监管领域同样具有较高的适用性。面对当前档案机构重组、监管体制落后和监管人才不足的现实问题，构建档案工作协同监管体系是科学发挥档案主管部门监管职能的可行之策，也是“档案治理”语境下高质量开展档案工作的必由之路。在《档案法》和《规划》的政策指引及回应性监管理论的理论指导下，我国档案系统应从多监管主体的纵向联动和横向协同两个维度构建起协同监管的基本框架，并以法治建设、制度建设、技术应用和协同关系的塑造为实施路径，推动档案工作协同监管体系的实现。未来，档案主管部门应以本协同监管体系为参照，对照档案工作监管实际查找和发现问题，推进多主体的合作型监管，并在实践中不断对本体系进行检验和完善。