内部审计视角下高职院校“纪巡审”联动思考

薛春燕（副教授） 陈明

（无锡商业职业技术学院会计金融学院 无锡商业职业技术学院纪委办公室 江苏无锡 214153）

一、引言

近年来，我国普通高职高专教育经费投入逐年增长，有力推动了高职院校教育事业的发展。然而，高职院校在教育经费的管理使用中还存在诸多问题，比如，一些高职院校教育经费使用不规范、绩效不高，甚至在基建后勤、招投标等高风险领域还存在着违纪、腐败现象。如何加强高职院校教育经费使用的规范性、绩效性？如何有效预防和监督高职院校违纪、腐败问题？建立完善、高效的内部监督体系是解决以上问题的重要举措。纪检监督、巡察监督、内审监督是高职院校内部监督体系的重要组成部分，在落实全面从严治党要求、防范风险、促进干部廉洁自律、维护财经纪律等方面发挥了重要作用。加强内部监督体系建设，对进一步完善内控、提升高职院校治理能力具有非常重要的意义。

1985 年国务院颁布了《关于审计工作的暂行规定》，要求大中型企事业单位应当设立内审机构，为我国审计监督工作的规范开展提供了依据。此后各高校纷纷设置内部审计机构，开展内审工作。内部审计机构主要有独立设置和与内部其他机构合署两种模式，其中内审与纪检监察合署是主流模式。2014 年5 月，中央纪委对纪检监察工作提出了聚焦中心任务、突出主业主责的要求。为了突出内审、纪检监察的各自职责，各高职院校的内部审计机构大都改合署模式为独立设置模式。

内部审计机构与纪检监察机构的独立设置与合署设置两种模式各有利弊。独立设置模式下，内审与纪检监察各自的独立性得到加强，有利于各自独立发挥职能，但也容易使“纪巡审”协同配合不够，从而使监督的效能受到一定程度的影响。只有“纪巡审”联动，相互贯通，相辅相成，优势互补，三者之间同向发力，协同作战，才能扎牢风险防范“篱笆”，健康有序推进高职院校各项事业的高质量发展。

二、文献回顾

国内不少学者研究了纪检监督、巡察监督、审计监督及相互联动等问题。刘文江（2022）认为，内部审计通过在财政资金监督、廉政校园建设、内控体系优化方面发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统功能”来服务高校治理。周建良等（2021）认为，应建立制度联动、部门联动、信息联动的多方协同的“联动系统”，以协同合作，不断促进“清廉学校”有序推进。曲雁（2021）认为，未来推进高校巡察监督高质量发展，应当精准把握巡察监督内容、探索巡察监督与审计监督融合、构建巡视巡察传导监督机制等。姜雅（2021）认为，同步实施巡察、审计对加强高校内部审计工作有着积极的影响，高校巡审同步有利于促进内部审计工作质量的提高，有利于审计效率的提升。侯文臻等（2021）认为，实现纪委工作与内部审计的联动，将会产生协同效应，建立信息共享机制、工作联动机制、整改监督机制以及人才培育机制，从而形成良性的监管循环。梁小婉（2021）提出构建大监督体系下高校内部审计与纪检监察的联合协同的工作机制，推动信息共享，优化整合监管合力，加强成果运用。

已有研究成果为推动高校审计监督、纪检监督、巡察监督的工作实践提供了借鉴。纵观现有研究，大多是单独针对内审监督、纪检监督或巡察监督，或是针对其中两者的联动进行研究，对“纪巡审”三者联动深入探索的文献相对较少。鉴于此，本文将在已有文献的基础上，结合高职院校纪检、巡察、审计监督的新形势和新任务，站在内部审计视角对三者联动进行系统性研究。

三、加强“纪巡审”联动的必要性

（一）联动是制度规定要求

分析纪检、审计及巡察方面的相关制度规定，可以发现其中均有加强相互之间协作联动的要求，“纪巡审”联动是提升监督合力的重要保证。十九届中央纪委四次全会工作报告指出，必须要持续深化纪检监察体制改革，推动健全党和国家监督体系，促进党内监督与审计监督贯通融合、协调协同。2020 年出台的《教育系统内部审计工作规定》要求：内审机构与纪检监察等其他内部监督力量之间要建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、整改问责共同落实等工作机制。《中国共产党巡视工作条例》明确要求，巡视工作须与纪检、审计协调配合，巡视组开展巡视前，应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。

（二）联动有助于优势互补

高职院校纪检监督主要是针对校内党员干部及行使公权力的人员开展的监督。纪检监督属于党内专职监督，权威性高、政策性强、震慑力大（梁小婉，2021）。虽然纪检监督也强调事前、事中监督，但目前大多数高职院校纪检监督的侧重点还是事后监督。很多情况下纪检监督往往依赖于信访举报，有些问题在开始调查处理时已经发生。另外，纪检监督人员对于经济问题的查处缺乏专业性，在监督方法上也有所欠缺。

高职院校巡察监督针对性强，主要是针对二级单位党组织领导班子及其成员进行巡察，巡察的重点是被巡察对象贯彻落实党的教育方针、坚持社会主义办学方向、贯彻落实上级部门和学校党委决策部署、加强高校思想政治和意识形态工作、将立德树人根本任务落实到教育教学各个环节等方面的情况（伍铜言，2021）。高职院校巡察有着较强的计划性，一般是事先安排，集中在某个时间段进行，巡察队伍主要是从高职院校内部各部门抽调的人员组成，在集中培训后开展巡察工作。但有些巡察人员的专业性有待提高，方法手段有限，短时间内很难深入发现问题。

高职院校内部审计的主要职能是通过对学校的业务活动、内控及风险管理的审查，对其适当性和有效性进行评价。内审监督更侧重于经济监督，主要目的是促进各项经济业务合法合规，防范各类风险，提高管理绩效，助力各项政策贯彻落实，从而进一步促进学校加强内控、完善治理。与纪检监督和巡察监督相比，内部审计具有专业方面的优势。通过实施专业的审计程序，获取相应的审计证据，内部审计不仅可以发现内部经济业务已经存在的问题，而且可以找到内部控制中的薄弱环节，发现潜在风险，提前发出预警。但内部审计发现问题后仅具有建议处理权，不具有追责问责的权利。

由此可见，纪检监督、巡察监督和审计监督职能不同，各有长短，因此，需要联合发力，加强协同配合，优势互补，才能最大程度地发挥三者的作用，提升监督实效。

（三）联动有利于提升内审质效

1.联动让内审工作更有针对性。在审计计划阶段，如果没有纪检部门的参与，不征求纪检部门意见，不利用巡察的成果，审计部门制定的审计计划可能没有针对性，没有针对关键少数、关键人和关键事，抓不住重点，会忽略可能存在的风险。在审计实施阶段，内审部门如果不与纪检部门沟通，可能缺乏相应的问题线索，实施的审计可能会比较盲目，审计效率不高，最终会影响审计职能的发挥。

2.联动有助于推动审计整改。审计整改是审计监督工作链条中非常重要的一环。要打通内部审计监督的“最后一公里”，实现内部审计价值，对审计查出的问题必须狠抓落实整改。相对来说，内部审计的权威性不够，整改如果仅靠内审部门，会有些力不从心。整改过程中，对审计查出的问题，如果发现被审计部门整改不及时、不到位，可由纪检部门出面进行严肃问责处理；巡察组在巡察过程中，如果发现被巡察单位对以往审计查出问题的整改落实不到位，应作为巡察发现的重要问题，充分发挥巡察震慑作用，推动进行整改。

四、“纪巡审”联动的可行性

（一）工作目标具有一致性

纪检监督、巡察监督、内审监督虽然各自的职责分工不同，监督重点不同，但三者在工作目标上具有高度一致性。三者都需紧盯关键少数，关注高风险领域，通过各自监督职能的发挥，发现高职院校内部可能存在的违法、违纪、违规问题，查错防弊，促进干部廉洁自律，推动高职院校健全内部控制，查漏补缺，完善制度。

（二）工作方法具有类似性

由于“纪巡审”在工作对象与内容方面具有一定的重叠性和交叉性，因此在监督检查的工作方式方法上都注重证据收集，都需要运用询问、观察、检查、函证、调查等方法，从而获得充分、相关、可靠的证据材料，以支持监督检查的结论和建议。

（三）成果运用具有相似性

纪检监督、巡察监督和审计监督均强调成果运用，善用监督成果从某种意义上来说更能体现监督成效，更能体现监督价值。一方面，纪检监督、巡察监督和内审监督都需要在发现问题后督促进行整改。对审计发现问题的整改，内审部门可以组织进行后续审计以检查被审计部门是否采取措施纠正问题；对纪检监督、巡察监督发现的问题，纪委、巡察组可以组织开展专项检查等方式，督查督办，推动整改。另一方面，三者的监督检查结果都可作为部门考核、领导干部考核评价与奖惩以及选拔任用的重要依据。

五、高职院校“纪巡审”联动中内部审计存在的问题

（一）内审工作受重视程度不够

有些高职院校的领导认为，内部审计既不能像教学、科研那样取得显性的成果和社会效益，也不能像后勤等部门一样提供服务保障，因此内审部门可有可无。对内部审计发现的问题，不能以正确的心态面对，担心审计报告中反映的问题会给学校带来不必要的麻烦。学校领导的不重视导致内审部门人员配备严重不足，内审人员没有存在感、归属感和价值感，内审工作难以顺利开展。

（二）内审机构设置欠合理

内部审计是高职院校内部控制的第三道防线，内审机构一般应独立设置。当前有些高职院校没有设置独立的内审机构，有的学校内审机构虽然形式上独立，但却承担了影响独立性的一些业务工作，比如内审部门还负责学校经济合同的审核、招标工作等；有些学校的内部审计机构地位不高，不能保持相对的独立，从而使审计范围受到一定程度的限制。

（三）协同工作中内审主动性不足

1.审前不调查，计划编制不规范。内审工作必须事先制定计划、有重点地开展工作才能提高审计的质效。制定计划前要进行充分的调查研究，考虑审计资源情况，周密安排年度审计项目。有些高职院校在编制年度内部审计项目计划时，往往由审计部门根据往年的审计项目直接制订年度审计计划，较少关注学校规划和工作要点，不征求纪委办等相关部门的意见，因此审计项目计划编制目标不够明确，重点不够突出，审计项目的确定不够合理，随意性较大，主要开展经济责任审计、财务收支审计、工程项目结算审计等传统审计项目，与审计全覆盖的要求仍有差距。

2.审中联系少，信息沟通不及时。在内部审计全覆盖的要求下，审计监督领域不断拓展，审计需要的信息数据会涉及较多部门，特别是领导干部重大政策措施跟踪落实审计等项目，需要多个部门的支持配合。然而在审计过程中，内审部门主动寻求纪检部门帮助的意识不够，与纪检、巡察主动沟通联系较少。另外，有些审计部门没有及时将一些违规违纪问题线索提供给纪委部门，从而错过有效利用纪检力量督促被审计部门立行立改、减少损失浪费的机会。

3.审后缺少协同，整改落实不到位。审计完成后内审部门与纪检、巡察部门较少召开专题会议对审计发现问题进行讨论研判，导致纪检、巡察部门对审计发现问题不了解、掌握的问题线索不多。审计整改工作大都由审计部门组织，在向被审计部门下发内审签章的整改通知书后，由被审计部门进行整改。由于整改过程中没有纪检部门的参与，被审计部门对整改工作重视程度不够，导致整改不及时、推诿拖沓，不能从根本上解决问题，屡审屡犯。

（四）协同监督信息化程度不高

当前内部审计工作的信息化水平整体要落后于社会审计。内审信息化水平不高，不仅体现在计算机辅助审计技术运用不够，对数据的抽取、过滤和分析不够，还体现在与纪检监督、巡察监督协同过程中数据的共享利用存在滞后性。内审部门与纪检、巡察部门大多从自身业务考虑开展信息化建设，没有系统性思维，缺乏有效的数据联接，从而形成数据孤岛，不利于协同监督。

（五）内审人员岗位胜任能力不足

一是现阶段高职院校内审人员专业背景主要为会计或审计专业，知识结构比较单一。二是有些内审人员自主学习意愿不强，专业知识存在老化现象，当面对复杂的审计业务时，往往很难胜任工作。三是高职院校内审人少事多的矛盾比较突出，在审计任务繁多的情况下，审计质量难以保证。四是组织继续教育培训时，对提升内审人员政治素养的相关培训不足，对纪检、巡察相关政策、制度及工作要求的学习安排次数较少，缺乏对纪检、巡察工作专业性的了解。

六、“纪巡审”联动实践案例分析

（一）案例一——结算审核中强化“纪审”协同

由于审计资源的不足，某高职院校对建设工程项目的结算审核业务委托外部有资质的审计单位完成，学校审计处有专人负责登记每个项目的审核情况，登记的信息包括工程名称、施工单位名称及校方工程项目负责人、送审时间等。在某次对登记信息自行检查时，审计人员发现，不同的项目，不同的施工单位，施工单位联系人及联系方式竟然有些是相同的，审计人员向审计处负责人汇报后，经过综合评估，审计处负责人认为该情况属于非正常现象，可能会存在违规违纪问题，于是立即向学校纪委办汇报。经调查发现，学校某些工程项目存在违规转包问题，后由纪委办进一步调查处理。

（二）案例二——巡察工作中强化“巡审”协同

某高职院校的校内巡察制度规定，学校党委在一届任期内，须对二级单位党组织完成巡察全覆盖。学校专门成立了巡察领导小组，领导小组成员中包括审计部门负责人。在巡察开始前，学校根据巡察对象和巡察任务特点，组建5—7 人的巡察组，每个巡察组必须包含1 名审计人员。巡察过程中，巡察组向审计部门书面函询被巡察部门以往的审计情况，并调阅以往的审计报告。巡察中审计人员的主要任务是通过查阅与业务相关的账簿、凭证、会议纪要等资料，将发现的问题线索提交巡察组进行研判。同时，审计人员还要重点关注被巡察部门对以往审计发现的问题是否按时保质完成整改，是否建立长效机制。整个巡察工作通过审计监督力量的有效融入，充分发挥了审计人员的专业优势，弥补了巡察干部的财务短板，巡审联动提高了发现问题的精准度。

七、内审视角下高职院校加强“纪巡审”联动的建议

（一）统一思想认识，提高对内审工作的重视程度

《教育系统内部审计工作规定》要求：内部审计机构应当在本单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。因此高职院校内审部门最好由学校主要领导分管，高度重视并大力支持审计工作，维护内审的独立性，为高职院校内审工作营造良好的内外部工作环境，从而更好地推进内审工作高效开展。

（二）强化党的领导，完善内审管理体制机制

进一步提高政治站位，强化党组织对内审工作的领导。依据《教育系统内部审计工作规定》，高职院校可以根据工作需要，成立党委审计委员会，负责部署内部审计工作，审议年度审计工作报告，研究制定内部审计改革方案、重大政策和发展战略，审议决策内部审计重大事项等。审计委员会主任一般应由学校主要负责人担任，成员由审计、纪检、组织、人事等相关部门负责人组成。高职院校审计委员会的组建，对进一步强化党对内审工作的领导，提升高职院校治理水平、提升内审工作质量、充分发挥内部监督作用、有序推进内部监督联动具有重大意义。

（三）加强制度建设，提升监督工作规范化水平

要真正发挥“纪巡审”联动效应，必须做到制度先行，以制度规范促运转规范。高职院校需制定“纪巡审”联动机制实施办法，明确联动监督的重点内容，规定联动过程中纪检、巡察、审计各自的职责及工作程序，从而更好地促进审计监督与纪检监察、巡察监督的相互协调、同向发力。制订适合本校的经济责任审计实施办法，建立经济责任审计联席会议制度，联席会必须要有纪检等部门的参与。定期或不定期召开联席会议，加强联席会成员之间的日常沟通。审计部门与纪检部门应分别指定固定的联络员，负责联络协调事宜，重要事项由两部门分管领导直接沟通协调，提高协同效率。同时还应在制度中规定保密条款，对共享的信息资料双方必须做到保密。

高职院校要依据上级相关文件，根据学校实际情况制定内审工作规定。在编制年度审计计划前，审计部门要进行充分的调研，同时要征求纪检、巡察部门的意见，纪检、巡察部门应对存在重大风险可能性的人和领域作出书面的审计提示，对线索进行分析和研判，从而使审计部门在审计实施时能找准切入点，做到有的放矢。高职院校要建立内审发现问题线索移交机制、信息定期通报制度。内审人员在审计过程中要充分发挥自身的专业优势，如发现重大的违纪违法问题线索，应立即向纪检部门报告，纪检部门在对问题进行调查核实后按照相关制度流程进行处置。

（四）搭建信息平台，高效助力各类问题整改

“纪巡审”协同发力，需要充分运用信息化手段，找准信息化与内部监督工作的结合点，构建数据共享平台，汇聚审计监督、纪检监督及巡察监督相关信息和成果数据，运用大数据开展监督，实现信息和成果的共享共用。搭建的信息平台必须做到数据上传及时，审计、纪检、巡察人员对于需要其他方知悉或协助的问题要在第一时间上传平台，便于各方分析判断处理。利用平台建立信息化的对账销号制度，建立整改台账，从而实现主动监督、精准监督。“纪巡审”应建立联合督查内部联动程序，协同开展问题查处、督促问题整改，实时跟踪审计整改进度，对账销号。对内部监督查出问题未整改、整改成效不明显的责任人，纪检部门要合理利用监督执纪的“四种形态”，用好问责利器，提高整改实效。此外，要注意数据的安全性，平台数据要在授权范围内使用，各方人员必须做到严守秘密，确保不会造成非授权的访问或信息泄露。

（五）加强队伍建设，合力提高人员素质水平

要充分发挥内部审计、纪检、巡察的作用，必须加强队伍建设，建设一支政治素质过硬、业务能力精湛、作风优良、纪律严明的内部监督专业人员队伍。内部监督人员要进一步提高政治站位，增强政治敏锐性和政治鉴别力。加强业务学习培训，着力提升内部监督人员的履职能力。审计人员应加强政治学习，定期参加纪检、巡察方面的培训，对纪检、巡察的工作职责有更加清晰的认识和把握；纪检、巡察人员也应参加审计方面的培训，了解审计的工作思路和方法。纪检与审计也可联合办班，搭建交流平台，促进业务交流，在交流中提高业务能力，有效弥补各自短板，形成合力，从而更好地提升内部监督质效。