运用新公共服务理论加强县域便民服务中心建设的思考

［摘 要］新公共服务理论强调政府的职能是服务，而非掌舵，强调共同利益，与我国建设服务型政府的部分理念相契合，其中先进的公共服务思想对我国服务型政府的建设和探索具有中国特色的公共服务理论有很重要的借鉴作用。本文以新公共服务理论为基础，将H县F镇作为主要研究对象，从提升服务能力、保障公共利益角度，通过对其建设、改革和运行现状的了解，丰富新时期乡镇便民服务中心的经验成果。

［关键词］新公共服务；服务型政府；便民服务中心

［中图分类号］C916文献标志码：A

随着公众政治参与意识的提高，加强基层公共服务平台的建设，使之与人民群众对公共服务下沉、城乡服务均等化需求相适应，是当前阶段我国完善行政体制改革的必然要求。当前我国乡镇（街道）便民服务中心的建设及运行过程中还存在不少问题，亟须加强基层便民服务中心标准化建设，将乡镇便民服务中心打造成为基层公共服务的高质量平台，为群众提供无缝隙的高质量公共服务。我国学者张康之最早提出“服务型政府”这一概念，将服务型政府与中国政府的行政改革紧密联系［1］。党的十九届四中全会提出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”近年来，我国行政审批改革分类稳步推进，各地纷纷推行“一站式服务”“一窗受理”“首问责任制”“最多跑一次”等工作制度，大力推进“放管服”改革，不断将政务审批服务权限下放至基层。切实践行“建设人民满意的服务型政府”理念，推动实施包含“标准化”“规范化”“便利化”的便民服务中心“三化”建设，优化服务办事环境，提升服务能力，努力建设服务于人民、让人民满意的服务型政府［2］。

提高对便民服务中心建设重要性的认识，总结关于便民服务中心建设的宝贵经验，拓宽有关便民服务中心建设的创新思路。合理借鉴西方新公共服务理论的先进思想，将其与我国服务型政府建设理念有效结合，对我国基层便民服务中心的创新建设和改革意义重大。本文拟运用新公共服务理论，探索适合县域内便民服务中心建设的路径，丰富新时期乡镇便民服务中心的经验成果。

1 新公共服务理论

西方公共管理源起于新公共管理运动，而在我国，服务型政府是一种不同于西方公共服务的社会治理模式，是对管理型政府的一种替代，但从理念上，二者都以服务作为理论核心，以追求公共利益为目标，主张政府向公民提供公共服务。

在20世纪80年代兴起的新公共管理运动中，公共行政领域逐渐由划桨观念转变为接受掌舵责任，而在此基础上，登哈特夫妇提出了新公共服务理论。其理论内容充分体现出了对民主和公民权的重视，在他们看来，公共利益不是简单的个人利益的集合，而是一种就共同利益进行对话的结果，认为国家公职人员在承担管理职能的过程中应注重服务于公民，向公民放权。

登哈特的新公共服务理论基础包括民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论，并在这样一种新建立的研究氛围中，总结出了新公共服务的七大主要原则。本文主要采取其中最关键的原则“服务，而非掌舵”来思考加强县域便民服务中心建设的有效路径。

“服务，而非掌舵”这一理念是登哈特夫妇理论中最关键的原则，强调了国家公职人员在社会上的主要职责是帮助公民表达出诉求和实现公民的共同利益。在新时代的社会条件下，多重组织和利益互动频繁，影响公共政策的因素更加复杂，在这个过程中政府的职能更多地表现为公共事务的参与者，在解决公共问题时，政府作为协调整合其他社会力量的中间人，与各方力量共同磋商，寻求公共服务和产品的解决途径。在提供公共服务时，国家公职人员的主要职能是向公民提供服务，他们被赋予了更多的调解方面的角色，并被要求具备解决实际问题的能力。公务人员在面对公民诉求时，要主动利用新技能，为不能提供的服务或不能解决的问题找到处理办法，以公民利益而不是个人利益得到满足为目标。

2 基于新公共服务视角谈H县F镇便民服务中心建设存在的问题

新公共服务理论使社会对公务人员的职能有了新的认识，总的来说，政府工作人员要转变服务意识，将自身视为公民的服务者而不是管理者、政府治理的参与者而不是权力和资源的拥有者，是沟通公民与形成广泛的公共价值观、公共利益观的桥梁，是引导公民参与和公民对话的中间人。管理者在提供公共服务时要学会变被动接受为主动，寻求潜在的服务对象，在公共政策的制定和实施过程中要充分体现公民参与，这对基层服务型政府的建设有一定的启示意义。

2.1 服务能力有待提升

在对F镇的便民服务中心服务窗口的观察和了解中发现，他们的日常主要工作内容是接待来访群众，“主要是群众提出什么要求，需要什么服务，我们就为他们提供什么样的服务。便民服务中心涉及的服务内容非常多，每个服务对象的情况都不一样，要实现面面俱到的个性化服务还存在一些困难，我们没有系统能够对一名群众已享受和能够享受的政策进行数据分析，某一窗口的工作人员难以做到对所有窗口的服务事项和政策熟练掌握。

据了解，F镇便民服务中心涉及的服务事项有211项，配备的工作人员有16名。其中，35岁以下的有6人，35～50岁的有9人，50岁以上的有1人，35岁以下人群占比较少。各窗口使用的网络、系统也互不相通，如医疗保险窗口有医保专网，养老保险窗口有专门的金保网，公安部门有公安网，此外还有民政系統、住建系统，政务内网、政务外网等。各部门网络和系统相互独立，一定程度上保障了数据安全，但也限制了部门间的信息协同共享，不利于了解那些有潜在服务需求对象的信息，在办理业务时只能满足当前诉求。例如，F镇某居民已年过60周岁，该人员在符合城乡居民养老保险参保和补缴政策的条件下，尚未参加过任何养老保险，未享受到养老待遇。经过了解，该人员因常年外出务工，与社会和家乡缺乏联系，对社会保障方面的政策了解很少，返乡后在邻里间的闲谈中听说了60岁以上人员可享受养老保险待遇，但不知道具体办理方式，主动找到便民服务中心咨询。其顺利参保并成功缴费领取待遇时，已超龄两三年，这对群众来说是不小的损失。此外，还有常年外出人员因缴费不及时出现断缴情况，以及到龄前不能及时申请补缴，对网上缴费流程不熟悉，导致达到退休年龄但缴费年限不足，不符合待遇领取条件的情况。如果我们能主动通过部门间信息共享精确比对，就能从很大程度上避免这些问题。

2.2 责任单一现象明显

刘嘉奇通过对温州市万全镇便民服务中心的运行研究，指出了便民服务中心运行中存在的场地建设不完善、工作人员素质参差不齐、一窗式受理改革成本高、办事流程未精简、部门信息壁垒高以及权限下放力度不够等问题［3］，并指出这也是国内大多数乡镇便民服务中心面临的现状。笔者了解到，F镇早前在人员配置、培训学习、办公设备等方面的关注和经费投入有所欠缺，责任偏好方面缺乏公平，在重视重点项目和经济发展的同时，对便民服务中心建设的资金投入、人员等要素配置方面关注不够，这种现象直到F镇创建省级示范便民服务中心时才有所缓解。但在按照标准对F镇便民服务中心系统整改后，后续的维护、创新等工作依然存在问题。在标准化建设方面，储东巍曾指出，目前我国乡镇（街道）便民服务中心政务服务标准化建设还存在标准体系不够完善、标准缺乏可操作性、平台建设有待加强、群众参与度不高等问题［4］。F镇有工作人员反映，其使用的电脑还是多年前的XP系统，很多办公需要的软件已不支持在XP系统中安装，但单位没有多余的电脑，也没有更多经费来解决这些问题，影响了工作效率。

2.3 公民参与程度不足

据了解，F镇的便民服务中心意见箱设立至今，未收到过群众的反映信件，在群众上门反映或电话反映的内容中，主要内容皆是涉及个人的利益诉求，未有针对便民服务中心建设的意见或建议。而该镇的便民服務中心在建设和发展过程中，也尚未找到能与群众沟通对话的有效途径。在随机与来访群众访谈的过程中了解到，群众本身因为对便民服务中心建设缺乏了解，甚至完全不知道如何将便民服务中心的建设与自身利益结合起来提出诉求或建议。

我国的公民社会起步较晚，发展还不够健全，部分以惠民利民为出发点的公共政策得不到很好的推进和实施，其成效和收益也不尽如人意。这与政策制定过程中政府部门独自决定不无关系，缺少了公民参与和对话的过程，政府就不能了解群众的需求到底是什么，仅仅按照自己掌握的信息和资源来计划和实施，而群众也不能充分理解政府的出发点和政策想要达到的效果，对政治关心程度不高，缺乏支持和拥护的热情，只关心个人利益，难以形成统一的公共利益观，导致许多公共问题无法得到有效解决。

3 运用新公共服务理论加强县域便民服务中心建设的思考

国内学者在研究便民服务中心建设的过程中普遍会将其与国家治理、行政体制改革联系起来。李军鹏提出，新时代要继续推进政务提速，建设整体政府与服务型政府，建设“互联网+政务提速工程”，真正彻底破解放管服改革中长期客观存在的“效率困境”问题［5］。刘嘉奇认为，便民服务中心的出现是服务型政府建设的巨大创新，它是党委政府的“自上而下”的优秀的顶层设计，更是“自下而上”的基于群众需求的创新，倡导便民服务中心的变革应当始终契合大众需求。此外，随着信息技术的发展，“互联网+”政务服务模式也相继涌出，线上与线下相结合的政务服务方式也成为国内学者关注的又一热点。客观分析F镇便民服务中心存在的问题，对F镇的便民服务中心建设提出以下三点建议。

3.1 增强服务意识

一是充分利用政府部门掌握的数据和资源，针对相关政策精准定位那些需要服务而没有主动申请的对象。比如实施城乡居民养老保险时，通过数据多方比对，找出符合参保条件而未参保的对象，通过村（社区）建立联系，确保适龄人群及时参保，进一步推动全民参保计划有效实施。二是进一步完善民政、卫计、社会保障、国土、村建等各部门入驻便民中心集中办公。加强工作人员业务培训，严格按照“首问责任制”工作要求，落实每位窗口工作人员为首问责任人，对来访群众要进行热情的接待和回应并最终给出满意答复。对职责范围内的服务需求若手续完备，则按要求及时办结；若手续不完备，则主动告知所需资料以及准备途径。对非职责范围内的事务主动为群众联系相关责任人。以细致周到的服务，让群众少跑路，提高满意度。三是加强窗口服务工作作风建设，提倡“微笑服务”。工作人员需要转变服务意识，端正服务态度，始终将为人民服好务、让人民满意作为自己的最高宗旨。

3.2 重视便民服务中心建设

政府要为人民服务，要提升辖区内广大居民的幸福感和自豪感，在大力发展经济的同时，配套的公共服务体系也不可忽视。镇级便民服务中心的建设是村级便民服务中心站的重要保障，能有效提升群众的获得感、幸福感，提升群众满意度。便民服务中心是政府的“门面”，直接面对最广大的人民群众，承担着回应群众诉求、让公共利益和公共政策充分有效地惠及民众的重要任务［6］，影响着人民群众对政府的第一印象，要提高对便民服务中心等公共服务内容的重视，加强便民服务中心窗口服务人员的队伍建设，根据人员技能合理设置岗位，注重培养一批有良好服务形象和较高素养的窗口服务人员，打造亲民化的便民服务中心。

3.3 注重引导公民参与

新公共服务理论中提到，政策的制定要充分考虑民主、听取民众的声音，以公共利益为出发点，政府的权利和资源是属于公民的，实施政策的机遇和风险都由公民承担。因此，政府要明确这一点，将权利与人民共享并进行适当管理和引导，在服务型政府的建设过程中，要始终鼓励群众主动参与发声，并引导群众在参与政治的过程中行为和思想与公共利益观念保持一致。

4. 结语

实践证明，便民服务中心是推动我国建设服务政府、效能政府、廉洁政府的一种有效形式。在建设过程中，便民服务中心的发展改革要注意与时代的需求密切相关，改革方式也要注意避免“一刀切”，各地行政部门需按照本辖区发展特点探索适合自身的建设路径。同时，便民服务中心的建设还应进一步下沉到村级便民服务站，打通基本公共服务“最后一公里”，真正全面实现村民“办事不出村”，提升服务能力，保障公共利益。

参考文献

［1］张康之. 限制政府规模的理念［J］. 人文杂志，2001（3）：55-60.

［2］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特. 新公共服务：服务而非掌舵（第1版）［M］. 丁煌，译. 北京：中国人民大学出版社，2010.

［3］刘嘉奇. 温州市万全镇便民服务中心运行研究［D］. 大庆：黑龙江八一农垦大学，2020.

［4］储东巍. 乡镇（街道）便民服务中心政务服务标准化建设基本路径论析［J］. 质量探索，2020，17（2）：5-10.

［5］李军鹏. 基于“互联网+”的放管服改革研究——以江苏省“不见面审批（服务）”与江苏政务服务网建设为例［J］. 电子政务，2018（6）：74-80.

［6］李明阳. 新公共服务理论对构建服务型政府的借鉴与启示［J］. 经济研究导刊，2019（29）：188-190，198.

［作者简介］尹瑛，女，四川泸州人，西南医科大学，硕士在读，研究方向：公共管理。