基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑——基于“红茶议事会”的案例研究

吴培豪，钱贤鑫，衡 霞

一、问题提出

党的十九届四中全会和党的二十大报告都提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，[1](p8)[2](p16)如何构建社会治理共同体是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要命题。近年来，基层协商民主与公共治理渐趋融合，越来越被视为一种以民主协商方式建设社会治理共同体、治理公共事务的过程。例如，温州“民主恳谈会”、象山“村民说事”、彭州“基层社会协商对话制度”、临澧“板凳夜话”、淮安“码上议”协商平台等典型案例，都是在党建引领下，以民主协商的方式化解社会矛盾纠纷，凝结社会共识，实现多元共治，进而释放治理效能。因此，探究基层协商民主在社会治理共同体建设中所发挥的功能及其作用机制具有重要的理论价值与现实意义。

已有研究指出基层协商民主不仅是社会主义协商民主在基层的延展，而且是规避社会结构多元化背景下基层群众被动式政治参与的有效路径，[3](p103)有助于整合碎片化、分散化的问题和诉求，实现民众广泛而真实的参与。此外，基层协商民主为多元治理主体协同提供了合作机制，能够以沟通方式培育治理场景中的社会资本，[4](p30)强化了集体行动的团结纽带。尽管上述观点揭示了基层协商民主能够成为社会治理共同体建设的重要路径，[5](p20)但对基层协商民主何以助推社会治理共同体建设的作用机制探讨仍然不够充分。基层协商民主助推社会治理共同体建设是动态的运行过程，不仅表现在基层协商民主的功能价值与社会治理共同体属性特征的内在耦合性，更在于背后促成两者相耦合的有效机制与驱动逻辑。那么，有效作用机制与驱动逻辑是什么？本文以杭州市拱墅区小河街道“红茶议事会”治理实践为例，尝试提炼基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑，寻求理论知识与实践经验的勾连与对话。

二、文献回顾：基层协商民主助推社会治理共同体建设的阐释

社会治理共同体是多元治理主体基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。[6](p60)其实质是为应对社会分化和职能分工而产生的碎片化，各治理主体基于共同目标采取集体行动，共享社会治理成果。社会治理共同体的存续要求满足特定的属性特征。一是主体参与性，参与是治理主体间联结的关键，在参与过程中能够明确主体社会角色并唤起社会责任；二是目标一致性，参与的目的是求同存异，整合分散化碎片化的利益或价值以形成共同目标；三是行动协同性，行动是对目标的落实，各治理主体在目标指引下各司其职、相互合作，形成治理合力；四是集体认同性，包括目标实现的利益获得感、共同行动的参与效能感与主体互动的集体归属感。[7](p76)[8](p26)因此，满足上述属性特征是社会治理共同体建设的努力方向。

基层协商民主是指在中国共产党领导下，基层多元主体就与自身利益相关的问题进行协商，参与公共决策和社会治理的活动，[9](p66)在形式上囊括议程设置、民主协商、决策执行、监督反馈等前后衔接的阶段，在实质上蕴含协商主体多元化、协商内容广泛化、协商过程深度化、协商活动制度化、协商结果落地化等内涵，[10](p94-97)具有吸纳多元社会治理主体、丰富基层社会治理形式、拓宽基层社会治理空间、提升基层社会治理效能等政治价值，[3](p103-105)是化解纠纷、利益整合、达成共识的有效实践形式，凭借平等的公民参与机制，能够以公共协商构建共建共治共享的社会治理格局。[11](p31)由此可见，基层协商民主的功能价值与社会治理共同体的本质属性存在耦合性，保证了基层协商民主助推社会治理共同体建设的“路径—目标”适配性。

学界围绕基层协商民主与社会治理共同体的耦合性，阐释基层协商民主助推社会治理共同体建设的作用机制。胡小君认为协商民主是超越程序的实质性民主实践形式，以充分协商化解利益冲突，实现分散利益的整合、个人利益与公共利益的相容，进而塑造社会治理的利益共同体；协商民主求同存异、寻求最大公约数的价值理念与群众路线、民主集中制和统一战线中所蕴含的民主协商传统是增强共同体归属感与认同感的重要保证，有利于营造社会治理的情感共同体；协商民主是联结多元治理主体的纽带与提升治理参与效能感的工具，能够构建协调社会治理的行动共同体。[8](p26-27)张汉将要素、渠道、方式、领域视为协商民主推动社会治理共同体建设的机制。在要素方面，协商民主理念与社会治理共同体目标相契合，协商民主技术为治理共同体建设提供具体方法；在渠道方面，协商民主为治理主体提供多元化路径参与治理共同体建设；在方式方面，由政党和国家发起的国家性协商与社会主体发起的协商分别直接和间接推动社会治理共同体建设；在领域方面，协商民主推动社会治理共同体建设的着力点主要在社会政策和社会自治规范这两个治理领域。[12](p40-43)孟燕等强调建设社会治理共同体应当实现民主与治理的融合，协商准入的参与平等、协商程序的过程平等、协商成果的结果公平能够增强治理主体的机会赋能、过程赋能、结果赋能，通过激励治理主体的持续参与行为维系基层治理共同体的持续运转。[13](p123-125)汤资岚等指出协商决策模式可以消融主体分歧、协调利益冲突，以民主机制实现共同利益；可以弥合社会自治与官僚行政的裂隙，以制度规范引导各主体行为；可以在社会共识达成和社会整合过程中增强情感互动，以情感耦合生成持续合作动力；可以推动社会治理体系的形成，以主体联结机制塑造治理行动共同体。[14](p119-120)

整体而言，现有研究从不同维度阐明了基层协商民主助推社会治理共同体建设的可能性，对本文具有重要的启发性，但仍有进一步推进的空间。首先，已有研究基本属于规范研究，从基层协商民主的角度对社会治理共同体建设提出了应然性构思，缺乏在实证研究中提炼基层协商民主助推社会治理共同体建设的实然性经验。其次，已有研究将基层协商民主对社会治理共同体建设的推动作用视为理所当然或势之必然，忽视了这种推动作用发生的驱动逻辑。例如，基层协商民主的功能价值如何得以释放，又如何塑造社会治理共同体的属性特征？最后，已有研究从功能—属性耦合角度静态、抽象地论证基层协商民主与社会治理共同体的内在关联，缺乏从行动者互动角度动态、具体地考察基层协商民主对社会治理共同体的作用机制。基于此，本文借鉴IAD 框架的分析思路，立足于经验研究，以小河街道“红茶议事会”为案例样本，挖掘基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑。

三、分析框架与案例选择

（一）分析框架

改革开放以来，伴随着市场化的推进与经济社会体制改革，劳动分工与社会分化日益加剧，在提高社会发展效率的同时，也衍生了治理主体分散化、治理资源碎片化、治理目标异质化，社会治理陷入集体行动的困境，严重阻碍国家治理体系和治理能力现代化进程。从这个意义上讲，社会治理共同体建设就是重新找回集体行动与塑造社会团结的过程。奥斯特罗姆提出的制度分析与发展（IAD）框架被广泛应用于公共治理领域，为集体行动的生成提供理论解释，[15](p119)可为理解社会治理共同体建设提供借鉴。IAD 框架包括外部变量、行动舞台、相互作用模式、评估准则与产出等核心组成部分，其中外部变量由自然物质条件、经济社会属性与通用规制三要素组成，行动舞台则包括行动情境与行动者两个要素。IAD 框架具有两种应用思路：一是将制度规制等外部变量视为自变量，将行动舞台及行动者的相互作用模式视为因变量，重点关注外部变量如何影响特定情境中的行动者的激励结构及互动模式，根据评估准则对产出结果加以诊断，进而对外部变量加以调整；二是假定外部变量为常量，聚焦特定情境中的行动者行为选择与互动模式，以及由此带来的结果产出。[16](p65)

本文综合IAD 框架的两种应用思路，将外部变量视为自变量，行动舞台及作用模式视为中介变量，产出视为因变量，来分析基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑。一方面，基层协商民主助推社会治理共同体建设是行动者通过协商舞台相互作用进而推动社会治理共同体建设的过程；另一方面，基层协商民主助推社会治理共同体建设难以自然运作，需要制度规则等外部变量来建构行动者互动的协商舞台，[17](p106)从而形成了基层协商民主助推社会治理共同体建设的“驱动逻辑—运作机制”分析框架。（见图1）基于该分析框架与“红茶议事会”案例，后文将从两个层面展开：从议程设置、民主协商、决策转化、追踪评估等维度提炼基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制；归纳基层协商民主助推社会治理共同体建设得以有效运作的驱动逻辑。

图1 基层协商民主助推社会治理共同体建设的分析框架

（二）案例选择

案例研究具有探索性功能与系统展现因果机制和过程的优势，[18](p135-141)适用于回答“怎么样”的问题。[19](p90)社会治理共同体建设尚处探索性阶段，通过对单案例的深度剖析有助于把握基层协商民主助推社会治理共同体建设的一般原理，为社会治理共同体建设提供路径参考。本文选择小河街道“红茶议事会”案例来提炼基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制主要基于以下考虑：一是案例典型性，“红茶议事会”民主协商机制有效推动了社会治理共同体建设，释放了社会治理效能，其典型经验不仅在街道辖区和全区范围推广，还被外省区市所调研借鉴；二是案例内容的理论契合性，“红茶议事会”集中体现了基层协商民主助推社会治理共同体建设的要素特征，有助于观察其中的运作机制。笔者自2022年11月以来，对小河街道“红茶议事会”协商治理实践进行追踪调研，通过对“红茶议事会”相关参与者的线上访谈、官方媒体和新闻媒体报道资料的收集以及相关制度规则的查阅，获得了丰富的案例资料，为案例研究提供了有效的材料支撑。

小河街道位于杭州市拱墅区，地处京杭大运河两岸，辖区面积6.38平方公里，人口7.38万余人，下辖9 个社区。运河以西以老旧小区、回迁小区为主，运河以东以商品房小区为主，社会治理情境相对复杂。区域分割、主体分散、利益冲突导致民生项目建设难以推进或大打折扣，如何将分散的居民组织起来，构建居民有效参与社会治理的体制机制是亟待解决的难点问题。在此背景下，2019年小河街道探索创建“红茶议事会”基层民主协商机制赋能三方协同，推动社会治理共同体建设。“红”就是党建引领，充分发挥基层党组织和党员在社区治理中的作用；“茶”指的是以茶叙事，共商民生，暖心暖情；“议事会”意为引入专业促动技术和科学议事规制，达成共识并转化落地的协商共治模式。2020年，小河街道紧跟数字化改革浪潮，依托“城市眼·云共治·小河网驿”平台开发“红茶议事会”线上系统，利用数字化手段调动各方积极性、主动性、创造性，构建起基层民主协商与科技支撑、线上与线下融合的“红茶议事会”轻应用场景。截至2022 年12月，小河街道举行210场议事会，参与人数2164人，收集意见4412 条，破解治理难题300 余项。在“红茶议事会”民主协商机制作用下，更多居民参与到基层共建共治共享的活动中，有效推动了社会治理共同体建设。

四、基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制

通过考察小河街道“红茶议事会”的治理实践，可以发现基层协商民主的议程设置、民主协商、成果转化、追踪评估等阶段分别实现了社会治理共同体的主体激活、共识凝结、行动协同和意义建构。

（一）议程设置的联结机制：社会治理共同体的主体激活

社会治理共同体是个体或组织追逐利益、满足需求的产物。[20](p50)基层协商民主的议程设置是协商议题的酝酿与形成过程，多元主体对协商议题的性质、成因、程度和影响范围等内容进行讨论，其背后承载着多元利益的表达、碰撞与汇聚。因此，议程设置可以成为多元主体表达、实现利益整合的渠道，实现社会治理共同体的主体激活。小河街道“红茶议事会”通过利益联结机制实现议题与多元治理主体利益的紧密相连，通过渠道联结机制拓展议题搜集与表达渠道，推动社会治理共同体的主体激活。其一，利益联结机制激发多元主体的参与社会治理意愿。“红茶议事会”召开的情形主要分为三类：一是规定性事件，包括街道年度工作总结和新的年度规划，社区涉及民生或党建、治理、服务等领域的重大议题；二是触发性事件，包括大量群众反映强烈、迫切要求解决的共性问题，重大政策和民生项目实施前的意见建议征集，相关工作或项目的绩效评估；三是倡导性事件，包括政策、项目、工作实施过程中的难点问题，影响广泛或程度较深的社会事件，居民10 人以上联名或小区党组织、业委会、物业公司提出的事项。①参见2021年小河街道印发的《小河街道“红茶议事会”基层协商议事规则（试行）》及浙江省公共管理学会《红茶议事会基层民主协商工作规范》。可见，“红茶议事会”协商议题内容具有强具体性和多层次性，既涉及集体利益又关乎个体利益，各治理主体可以切身感知权利并通过参与协商影响决策以增进自身利益，[21](p57)从协商议题内容的规定性上强化了利益联结。

其二，渠道联结机制增加多元主体参与社会治理的机会，拓展参与社会治理的主体范围。社会治理共同体的主体激活是主体的参与意愿、参与机会与参与主体范围的统一，线上线下相融合的参与渠道既使得多元主体具备更多参与机会，也调动更多主体参与到社会治理中。一方面，由党员骨干、楼道长和热心志愿者组成的线下民情民意联络员队伍会深入楼栋、门户带动居民主动关心门前事，收集居民的意见与建议。例如广兴新村民情民意联络员队伍将居民关心的停车难、管道老化等社区改造建议提交社区，并以入户问卷调查的方式对646户居民开展需求调研与意见征集。①参见《杭州市拱墅区：坚持红色领航，老旧小区“微整形”大变样！》，http://www.zjdj.com.cn/zgjw/zz/201907/t20190716_10600110.shtml。另一方面，居民可以通过微信“小河有用”居民信箱小程序、网络信访等线上渠道反馈民情民意，并且可以看到由“城市眼·云共治·小河网驿”平台汇集的民意数据库。例如，针对校园门口无序停车的问题，学生家长利用微信“小河有用”居民信箱进行反馈。线下渠道有利于减少“数字鸿沟”带来的弊端，而线上渠道则发挥了数字技术的效率优势。利益联结机制与渠道联结机制相辅相成，促进了社会治理共同体的主体激活。据街道统计，“红茶议事会”运行以来，议事员共入库1508 人，议事员结构更为合理，多元主体参与社会治理的积极性得到有效调动。（见表1）

表1 “红茶议事会”入库议事员结构分布情况表

（二）民主协商的沟通机制：社会治理共同体的共识凝结

社会治理共同体是复杂利益相互交织的集合体，消解利益冲突、协调多元利益关系以凝结共同利益、汇聚共同目标是社会治理共同体不可或缺的要件。[13](p120-121)民主协商就是要实现利益与秩序的平衡，[22](p41)以达到公共利益与个人利益的最大化及两者兼容，确立共同目标。民主协商过程以沟通理性[23](p319)来处理人际冲突。一是以主体间平等对话为基础，各治理主体真诚、平等地表露出观点想法，直观呈现冲突与矛盾；二是针对他人的有效性质疑，主体借助合理合法的论据反复论证以期达成共识。因此，民主协商过程中的沟通机制有助于形成社会治理共同体的共识凝结。

议程设置的联结机制实现了社会治理共同体的主体激活，也造成了因参与主体的多元化和参与规模的扩大化而导致的利益复杂性、异质性增强，如何实现利益融合进而凝聚共识是民主协商阶段需要重点考量的问题。为此，小河街道在红茶议事会民主协商阶段引入罗伯特议事规则，②罗伯特议事规则包括动议中心、主持中立、机会均等、立场明确、面对主持、发言完整、限时限次、一时一件、遵守裁判、文明表达、充分辩论、多数裁决等原则，体现了三大特点：一是约定性，即规则在前，对事不对人；二是工具性，不涉及道德层次，尽量用工具来解决；三是价值中立，凝聚组织认同，通过文明议事说服、辩论，形成有效果的行动。红茶议事会流程充分借鉴了罗伯特议事规则。以沟通机制促进协商共识的形成。首先是公布会议流程和协商规则，确保主持中立、机会均等、一事一议、有序发言、文明表达，框定了议事主体的行动边界。其次，在民主协商过程中，参与人员一律平等，不论长幼、职业、学历，每个人都享有充分的知情权、参与权和表达权。为保证讨论内容与议题的匹配性，引入中立且专业的议事促动师③议事促动师是指掌握和运用会议促动技术，针对某项既定议题，引导参会人员按照预先设定好的结构化会议流程，深入沟通、广泛对话并达成共识的专业工作者（参见《红茶议事会基层民主协商工作规范》）。把控议事进程，通过团队共创的策略聚焦共同问题以形成集体共识，通过群策群力的策略将集体共识转化为具体的行动计划，并根据成本收益等标准进行择优选择，继而最终达成目标一致性。总体来看，“红茶议事会”的理性沟通机制包括两个层面：一是协商主体的平等性原则，空间是开放的，每个参与者都可以表达自己的意见及利益关切，直接呈现利益冲突；二是协商主体对话的充分性原则，争论是合理的，每个参与者都可以质疑他人的建议，并从事实、情感等角度提出合理的论证。正是这种理性的沟通机制，有助于多元主体在参与社区治理的过程中实现共识凝结。例如由居民代表、街道干部、社区工作者和大学生参加的社区公共文化家园建设问题的议事会上，作为上班族的某居民代表认为可以分时向不同年龄段居民提供文化场所，但部分居民则认为可行性不强，影响社区融合与团结。协商既有每一参与者意见的充分表达，也有针对不同意见的反对声音，在相互交流、论证、说服的过程中，从争议转为合作。①参见《走进杭州社区：一杯红茶品出民主的温度》，https://m.thepaper.cn/baijiahao_19244369。2021 年，小河街道开展红茶议事会10 余期，在老旧小区改造、加装电梯、垃圾分类等议题上形成集体共识，破解了诸多社会治理难题。（见图2）

图2 民主协商与社会治理共同体的共识凝结

（三）决策转化的整合机制：社会治理共同体的行动协同

社会治理共同体是不同行动主体、不同行动逻辑协调自洽的行动共同体，需要消弭多元行动者间的张力，破解“集体行动的困境”。[24](p106)如果民主协商阶段的集体行动目标和方案的共识凝结是决策活动，那么决策转化阶段的集体行动就是执行活动。正如好的政策不一定带来好的政策执行，共识凝结也不意味着行动协同，现实中往往存在决而不行或决而难行的问题，两者间需要相关机制加以连接。对此，小河街道将民主协商的决策系统与决策转化的执行系统紧密连接，以整合机制塑造具有行动协同性的执行系统。与单纯的自主治理机制或单纯的科层治理机制不同，协商民主决策转化阶段集体行动的整合机制是自主治理与科层治理的交织融合，包含目标整合、社会整合、科层整合。

其一，以责任分工与责任监督实现目标整合。《“红茶议事会”基层协商议事规则》规定了不同成果转化的责任主体：民生项目由社区或街道组织实施，工作机制由街道组织制定，决策参考由街道整理上报。责任分工明确了各执行主体的目标归属，实现了目标整合。为保证责任的履行，小河街道还组建了监察联络员队伍和民生项目监督员队伍，监督决策执行，例如广兴新村老旧改造工程就由人大代表、居民议事员、党员、楼道长及热心居民组成监督员队伍监督工程实施。其二，将“红茶议事会”与三方协同治理模式相结合，以党政统合三方协同治理实现社会整合，形成协商成果转化的社会合力。一方面是行政对社会的整合，小河街道设立三方办，加强对居委会、业委会与物业三方的组织协调，指导社区工作、督促物业规范管理、引导业委会有序运转。另一方面是政治对社会的整合，组建三方协同治理党总支、物业公司党支部、业委会党支部，使党的组织和工作覆盖社区党员群众、自治组织、两新组织，形成纵向到底、横向到边、全面覆盖的街道和社区党组织体系和工作机制，党员下沉走访，听取居民建议意见并引导带动居民群众积极参与三方协同治理。其三，将“红茶议事会”上线“城市眼·云共治·小河网驿”平台，以数据平台信息共享实现科层整合。网格响应队伍、小河共治队伍、综合执法队伍是决策转化阶段的重要执行力量，当“红茶议事会”的执行类成果需要转化落地时，可以依托数据平台上传信息，通过信息共享健全街道与职能部门、街道科室与社区间的联合处置机制，移交给执行队伍协同处置。总之，“红茶议事会”的决策转化阶段通过目标整合、社会整合、科层整合，能够促成社会治理共同体建设的行动协同性。（见图3）

图3 决策转化与社会治理共同体的行动协同

（四）追踪评估的反馈机制：社会治理共同体的意义建构

社会治理共同体是党和政府领导多元主体主观建构而成的稳定联合体，[25](p52)其稳定性与延续性取决于多元主体对社会治理共同体的集体认同性。集体认同是行动者在对协商结果和协商过程进行评估基础上，对“集体”于自身意义和价值的诠释和建构过程。[26](p73)一是协商成果落地对公共利益和个人利益的增进以及由此带来的对参与成本的回报和对参与价值的兑现驱动治理主体持续构建社会治理共同体；二是协商成果落地是民主协商、集体行动的产物，多元主体在沟通对话、联合行动的过程中既重新织就联结纽带以加强情感交流，也不断明确自身在集体中的角色定位和应当承担的责任，情感体验和责任意识塑造了共同体内部身份感和稳定有序的主体关系。

“红茶议事会”协商民主的追踪评估通过共同利益和共同目标完成过程和结果的正向反馈，增强治理主体参与社会治理共同体的利益获得感、参与效能感与集体归属感，进而实现社会治理共同体的意义建构。其一，由协商民主所构造的集体通过增进公共利益与个体利益提升成员的利益获得感。“红茶议事会”的触发机制就是满足公共诉求、增进公共利益，当通过协商民主达成集体共识、进行集体行动所输出的结果与预期相符时，利益获得感就此产生。此外，“红茶议事会”系统设置跟踪评价模块供居民通过线上会议评价、成果展示等实时跟踪成果转化情况，同时日常生活体验也可以感知实际变化，通过线上宣传、线下体验相结合的方式让居民更为真切体验到利益获得感。其二，由协商民主所构造的集体通过引导居民实质参与提升成员的参与效能感。“红茶议事会”在议题收集阶段通过利益驱动激发成员参与热情、通过渠道拓宽提供平等参与机会；在民主协商阶段遵循罗伯特议事原则，使得参与成员能够平等地各抒己见；在决策转化阶段，又以行政对社会的整合、政治对社会的整合引导集体成员广泛参与；在结果评估阶段，则以会议评估和线上评估的方式为成员提供参与体验的渠道。其三，由协商民主所构造的集体通过塑造公共领域提升成员的集体归属感。公共领域是公共意见产生的场所，在原则上向所有人开放，通过对话让私人联结成为公众。在“红茶议事会”民主协商阶段，参与成员围绕公共话题的理性沟通消弭了个体间的隔阂与冲突，在抽象出集体共识或形成公共舆论的过程中集体意识得以产生。决策转化阶段，参与成员围绕集体目标或集体共识的多重整合将分散的主体和资源相连接，在集体行动的过程中将集体意识付诸实践，集体实践又反过来强化集体意识。

综上所述，小河街道“红茶议事会”通过议程设置的联结机制、民主协商的沟通机制、决策转化的整合机制、追踪评估的反馈机制推动了社会治理共同体建设。一方面，不同机制具有自身独特性，从不同维度助推社会治理共同体建设。依据帕森斯的AGIL 框架，社会治理共同体的存续需要满足适应、目标达成、整合、潜在模式维持四个功能要求，[27](p93)上述四种机制分别满足社会治理共同体存续的四种功能。适应功能要求社会治理共同体拥有从环境中汲取资源的手段，议程设置的联结机制实现了社会治理共同体的主体激活，作为资源掌控者的多元主体为社会治理共同体提供不可或缺的资源基础；目标达成功能要求社会治理共同体有能力确定目标次序，民主协商的沟通机制有助于形成集体行动目标和方案的共识；整合功能要求社会治理共同体能够有效将各行动部分联系起来，使各部分协调一致，决策转化的整合机制则强化了行动的协同性；潜在模式维持要求社会治理共同体在遭受外部冲击而暂时中断时，原有的行动模式能够得到保留，以保证能够恢复如初，追踪评估的反馈机制实现了社会治理共同体的意义建构，这种意义建构与集体行动的互动模式互相强化，使后者得以定型化。另一方面，社会治理共同体建设是主体结构从松散关联到紧密团结的层层递进过程，因此不同机制间又是前后相连，层层迭代。议程设置的联结机制实现了社会治理共同体的主体激活，带来了社会治理的多元主体参与以及相伴随的多元利益诉求；民主协商的沟通机制促成社会治理共同体的共识凝结，统一多元利益诉求并确定集体行动的目标和方案，但需要破解集体行动困境加以兑现；决策转化的整合机制通过消解不同行动者和不同行动逻辑间张力增强社会治理共同体的行动协同性，形成协商决策兑现的集体行动；追踪评估的反馈机制通过对集体行动成果和集体合作过程的体验感知实现社会治理共同体的意义建构，增强了多元主体的集体认同性。由此，社会治理共同体的主体结构实现了简单的利益关联到复合的“利益—目标—行动—价值”紧密关联的转变。

五、基层协商民主助推社会治理共同体建设的驱动逻辑

基层协商民主助推社会治理共同体建设是多元行动者通过参与协商民主形塑基层共建共治共享格局的过程，以协商平台搭建和行动者互动为前提。前文虽然已论述了基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作过程，但仍需揭示协商平台搭建和行动者互动的驱动逻辑。小河街道“红茶议事会”之所以能够有效推动社会治理共同体建设，在于党建引领的统领逻辑、技术赋能的效率逻辑、制度规范的秩序逻辑的三重叠加驱动。

（一）党建引领的统领逻辑

基层党组织作为国家政治嵌入基层社会的重要机制，在协调国家与社会、党与群众、干部与群众关系上发挥重要功能，[28](p13)是基层协商民主助推社会治理共同体建设的统领性力量。小河街道以党建引领夯实基层协商民主助推社会治理共同体的组织基础。

其一，基层协商民主助推社会治理共同体建设需要固定的空间场所和资源配备，小河街道充分发挥基层党组织和党员的引领作用，为基层协商民主助推社会治理共同体建设提供要素支撑。一是整合资源搭建“红茶议事会”基层协商平台，开辟居民协商议事的行动空间；二是外引内育塑造“关键行动者”，不仅引入专业组织促动师推动协商议事，更着力将社区工作者培育成红色“促动师”。街道社区举办各类培训班，通过理论学习、案例剖析和仿真模拟，逐步培育社工参与式治理理念，掌握红茶议事会的流程方法和工具；三是制定“会前调研需求、确定主题，会中充分讨论、形成共识，会后进展公开、居民监督”六步工作法，明确协商议事的运作流程。此外，基层协商民主只有适应时代环境的发展变迁而做出创新性改进才能不断保持活力，党建引领的功能也体现在适应环境变化而对“红茶议事会”进行要素的迭代升级上，例如为顺应数字社会发展而引领红茶议事会的线上线下融合、引领议事规则的修订完善。

其二，基层协商民主是一个构建协作系统的过程，共同目标、合作意愿与信息沟通是协作系统形成的必要条件，[29](p62)党建引领贯穿基层协商民主全过程，发挥着目标整合、意愿激活、信息集散的功能，在保证协商民主有活力、有效率、有规范的基础上推动社会治理共同体建设。一是党建引领议程设置，一方面营造协商氛围，加强组织吸纳和党员宣传，激活多元行动者参与协商意愿，另一方面，调动各级基层党组织和基层党员，通过党员联户等方式感知、收集群众利益诉求，以此确立协商议题；二是党建引领民主协商，基层党组织和党员负责宣传通知协商议题、召集利益相关者与相关职能部门参与，并由党员或聘请的专业社会组织成员担任促动师，把控民主协商的内容和进度，最终生成融合国家意志与社会民意的协商成果；三是党建引领成果转化，为协商成果有效落地，基层党组织既通过党政统合机制整合权力与资源，破解部门碎片化问题，又以三方协同机制调动社区居委会、物业以及居民共同生产；四是党建引领评估反馈，根据议事员评估、区间评估、比武评估、社会评估等形式所形成的成果转化落实结果，有针对性地采取激励措施与反馈改进。由此，在目标整合上，基层党组织汇集民意实现问题诉求整合，融合社会共识与国家意志实现方案整合，统合各治理主体实现权力和资源整合；在意愿激活上，基层党组织通过党员联户激励民主表达，通过建立协商平台、保障成员代表性和过程平等性激励民主协商，通过赋予民众满意度在协商成果转化落实评价体系中的关键性地位激励民主监督；在信息集散上，基层党组织既在协商民主过程中将分散凌乱的信息汇集筛选，形成统合性、真实性的信息，也将信息分递到民众手中，让民众充分知晓如何表达、协商什么、监督什么。总之，在党建引领的统领逻辑驱动下，分散化的多元主体以基层协商民主为载体汇聚为社会治理共同体。

（二）技术赋能的效率逻辑

传统基层协商民主存在三方面缺憾：一是多元利益诉求下的信息反馈不及时、信息失真导致协商议题的判定失准；二是线下议事的时空固定特征将事务繁忙的中青年群体排斥在外，议事成员覆盖度、代表性不足；三是议事成员特征、议事环节运行、议事成果转化等要素难以复盘，议事成果和经验难以留存。这些缺憾阻碍着社会治理共同体建设，而数字技术延展了基层协商民主的空间范围和实践形态，能够突破时空阻隔和人际界限，开辟社会民意表达新通道。[30](p52)数字协商民主具有广泛参与可行性、议题选择丰富性、协商对话平等性、民主效果即时性等特征，[31](p28)有助于形成一个开放自由、理性包容的网络议事协商的公共领域。

为弥补传统基层协商民主的缺陷，小河街道深化数字化改革，强化基层协商民主助推社会治理共同体的技术赋能。小河街道依托“城市眼·云共治·小河网驿”平台开发“红茶议事会”线上系统。在民意汇集阶段，通过网络舆情抓取、信访意见搜集形成民意数据库，系统自动提取关键词匹配相应议题。在民主协商阶段，议题发布后系统会以发送链接的方式智能派单给相关议事员，难以到场的议事员可以云端议事，以文字直播的方式发布建议和意见。在成果转化阶段，转化任务、执行进度、相关信息也通过数字平台加以共享，强化各执行主体的信息交流与协作。在追踪评估阶段，系统设置了跟踪评价模块，居民可以通过线上会议评价、成果展示等实时跟踪成果转化情况。技术赋能在基层协商民主助推社会治理共同体建设过程中发挥重要作用。首先，技术赋能降低协商成本，有助于实现社会治理共同体建设的主体低成本参与。数字协商民主形态突破时空、身份界限，信息即时传输方便意见表达和互动沟通，协商过程的身份抽离避免了人情限制，实施效果数据留痕可以随时查验执行情况以降低交易成本。其次，技术赋能提高协商效能，有助于实现社会治理共同体建设的主体全方位互动。数字协商民主信息即时传输、信息痕迹、大数据挖掘的特征有效规避传统模式下的信息传递扭曲和失真、信息汇集滞后等问题，数字平台的信息共享也有助协商成果转化过程中的协调联动，以提升执行效率和质量。

（三）制度规范的秩序逻辑

基层协商民主助推社会治理共同体建设是集体行动的过程，制度供给必不可少。制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”。[32](p21)在缺乏制度规范的情况下，基层协商民主容易异化，难以有效推动社会治理共同体建设。制度规范框定了基层协商民主的运行过程和行动原则，实现了协商民主的制度化。制度化是指技术、规则、程序、组织、实践等制度化的客体逐渐转变为制度或具备制度的属性，[33](p41)发挥着稳定秩序、协调行为、增强组织内聚力和持续性的功能。

在“红茶议事会”创建初期，小河街道曾建立了初步的议事原则，形成确定议题、提前通知、民主协商、纳入决策、决策反馈、过程监督的协商“六步法”，但这主要是流程形式上的规定，基层协商实践很大程度上根据议事员的个人经验，规范化程度较低，特别是伴随着“红茶议事会”线上系统的开放，增添了许多与传统模式不同的内容。为此，小河街道出台《“红茶议事会”基层协商议事规则》以促进基层协商制度化、规范化、程序化。该规则对协商主体的组成及其权利义务、议题产生的情形和途径、线上线下民主协商的程序、成果转化的类别和评估等做出了详细规定，各阶段内容明确、公开透明，由此形成了基层协商民主的全流程闭环，成为基层协商开展的固定模式。制度规范为基层协商民主助推社会治理共同体建设的运转秩序和长期延续提供保障。首先，制度规范明晰了基层协商民主流程，有利于多元主体通过制度学习，合理表达问题诉求、文明平等参与协商、真实客观评价监督，而相对透明的流程减少了不确定性，有效避免了少数人对基层协商民主的操控，使得基层协商民主保持“人民性”，进而推动社会治理共同体建设。其次，制度规范意味着稳定性和持续性，有助于基层协商民主的制度化、理性化。制度是对协商民主过程中行之有效且广泛认同的做法加以定型,[34](p3)在重复实践中塑造人们的价值观和行为方式，使得基层协商民主在失去外部推动或面对外部变动时仍能保持内在的持续稳定，这无疑为社会治理共同体建设注入了不竭动力和稳定性基础。

综上所述，小河街道“红茶议事会”的治理实践表明，党建引领的统领逻辑、技术赋能的效率逻辑、制度规范的秩序逻辑是基层协商民主助推社会治理共同体建设的三重驱动逻辑。其中，党建引领的统领逻辑贯穿基层协商民主助推社会治理共同体建设的平台搭建、全流程运作与改进升级；技术赋能的效率逻辑通过创建数字协商民主形式弥补传统协商模式缺陷，为基层协商民主助推社会治理共同体建设提质增效；制度规范的秩序逻辑通过制度供给明晰多元主体的权利义务与行动边界、协调线上线下协商系统、明确协商流程，使得基层协商民主助推社会治理共同体建设稳定有序。

六、总结与讨论

本文以小河街道“红茶议事会”为个案，揭示了基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑。“红茶议事会”的成功经验在于促成基层协商民主的功能价值与社会治理共同体功能要求和主体结构的耦合。基层协商民主通过议程设置的联结机制、民主协商的沟通机制、决策转化的整合机制、追踪评估的反馈机制分别促进了社会治理共同体的主体激活、共识凝结、行动协同、意义建构，不仅满足了社会治理共同体存续的适应、目标达成、整合、潜在模式维持的功能要求，还以“利益—目标—行动—价值”的复合关联实现了社会治理共同体主体结构的紧密团结。追溯蕴藏其后的内在逻辑可以发现，党建引领的统领逻辑、技术赋能的效率逻辑、制度规范的秩序逻辑共同驱动了基层协商民主助推社会治理共同体建设。（见图4）

图4 基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑

综上，本文可能具有以下贡献：第一，以经验研究的方式系统考察基层协商民主助推社会治理共同体建设的运作机制与驱动逻辑，既弥补了既有研究对基层协商民主推动社会治理共同体建设前提条件的忽视与行动者互动视角的缺失，又实现了理论与经验的勾连，增强了论证的说服力。第二，丰富了基层协商民主是“中国式治理民主”的内涵，已有观点认为基层协商民主与西方代议制民主相比具有释放治理效能的优势，[35](p1)本文从基层协商民主助推社会治理共同体建设的角度进一步指出基层协商民主同样具有构建治理体系的优势，这两者共同构成了“中国式治理民主”的实质内涵。

从更深层次的理论意义上看，基层协商民主助推社会治理共同体建设也有助于摆脱共同体构建的团结基础是有机团结还是机械团结的二元争论。这种争论肇始于涂尔干对共同体团结类型的划分，在涂尔干看来，基于群体共同情感和共同信仰而形成的共同体是机械团结，而基于专门化的劳动分工基础上的团结则是有机团结。[36](p116)随着现代社会的发展，更多的人认为有机团结是势之必然，但也有人认为有机团结并不可靠。涂尔干也指出，即便是在有机团结中，机械团结的集体意识作为个人与社会相联系的中间环节仍必不可少。[37](p79)由此陷入两难的境地：现代劳动分工的加剧预示着有机团结是构建社会治理共同体的方向，但集体意识的不可或缺又表明社会治理共同体建设无法抛弃机械团结的遗产。之所以陷入两难境地，是因为有机团结和机械团结是一种静态的属性概念，没有考虑到社会团结的动态过程性。基层协商民主助推社会治理共同体建设实质上融合了机械团结和有机团结，本质是一种“事件团结”，即强调因“事件”触激而形成共同行动的社会秩序的过程。[38](p152)基层协商民主的议程设置阶段对应事件输入，设置协商议程就是要应对社会分化、劳动分工而导致的个体难以解决的问题或难以达成的目标。基层协商民主的民主协商和决策转化阶段对应事件整合，就是建立起参与主体间相互依赖、共存共生共治的关系。事件输入和事件整合所要实现的就是有机团结。基层协商民主的追踪评估阶段对应事件输出，通过事件结果与事件过程的正向反馈来增加集体认同感、强化集体意识，因此所要实现的是机械团结。劳动分工的现实情境使得事件团结以有机团结为起点，有机团结的过程和结果有助于促成机械团结，而机械团结所积淀的集体意识又有助于弥补有机团结的弊端，共同推动新的事件团结的发生。概言之，事件团结统合了有机团结与机械团结，后两者相辅相成推动事件团结再生产。当然，本文并不旨在论证基层协商民主是推动社会治理共同体建设的最佳路径，在现实中同样存在以集体经济助推社会治理共同体建设为代表的有机团结模式和以情感营造助推社会治理共同体建设为代表的机械团结模式，社会治理共同体建设的路径选择应当依据具体情境而有所侧重。

从更具操作性的实践意义上看，“红茶议事会”的经验启示基层协商民主助推社会治理共同体建设需要从两个方面提升有效性：其一，营造基层协商民主助推社会治理共同体建设的前置条件。要坚持党建引领基层协商民主，充分发挥基层党组织的政治动员功能、上传下达的纽带功能、上下融合的协调功能；要重视数字技术赋能基层协商民主，建立健全数字协商平台，降低协商参与成本、提升协商整体效能；要强化制度对基层协商民主的规范作用，通过明晰协商民主的流程和原则，既规避少数群体对协商民主的操纵，又保证协商民主的稳定持续。其二，推动基层协商民主助推社会治理共同体建设的机制有效运转。一是在议程设置阶段调动居民参与性，开拓线下线上相融合的参与渠道，尽可能赋予每一主体平等的参与机会。二是在民主协商阶段遵循平等协商和充分协商的原则，可以引入专业中立的议事促动师来把控协商进程，高效达成集体共识。三是在决策转化阶段整合各方力量，以明确的责任分工实现各方力量的目标整合，以行政对社会的整合、政治对社会的整合实现社会整合，以数据平台的信息共享赋能科层整合。四是在追踪评估阶段通过会议评估、线上追踪展示、线下实地体验等方式直观呈现协商成果，让参与者切身体会到利益获得感、参与效能感与集体归属感。

（特别感谢浙江大学公共管理学院徐林教授、杭州市拱墅区小河街道小河社区彩虹桥社会组织服务中心沈昊友提供的支持和帮助。）