地方数字政府建设政策工具选择研究——基于7省市42份政策文本分析

高丽虹 唐桉

地方数字政府建设政策工具选择研究——基于7省市42份政策文本分析

高丽虹 唐桉

（安徽建筑大学公共管理学院，安徽合肥 230022）

地方数字政府是数字中国体系构建的重要组成部分，其建设离不开政策工具的合理运用。借助NVivo 12质性分析软件，从政策工具与政府职能数字化维度对国内数字政府建设“第一梯队”7省市42份政策文本进行量化研究，研究发现：政策工具应用结构比重不合理，地方政府职能数字化建设不均衡，政策工具与政府职能数字化建设之间存在衔接空隙，不利于地方数字政府建设与数字中国战略布局。亟须优化内外部政策工具的整体结构，合理布局地方政府职能数字化建设，加快政策工具与地方政府职能数字化建设的融通，共同推动地方数字政府综合全面发展。

数字政府；政策工具；数字治理；内容分析

一、引言

随着云计算、大数据及物联网等新一代信息技术的迅猛发展，我国数字政府建设与数字治理实践不断深化，地方政府治理由传统管理数字化向数字治理现代化转型，数字治理理论愈发成为地方数字政府实现“善治”目标的理论引擎[1-2]。数字治理理论最早由英国学者帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）提出，并在2008年由竺乾威教授译介，大大促进了数字治理理论在我国的研究发展。国内学者对数字治理理论进行了广泛的研究，包括电子政务、电子政府、电子治理[3-4]等。近年来也有学者从国家治理的宏观视角探究数字治理对政府传统管理体制的重大影响，但少有研究基于数字治理理论对我国地方政府治理实践展开深入分析。为此，本文构建以公民满意度导向为治理目标、以数字化变革手段为治理工具、以重新整合机制为治理手段，构建数字时代治理下地方政府建设理论分析框架。

针对数字政府的研究主要有以下三个方面：一是数字政府概念的界定与阐述[5-7]。二是数字政府建设的时代价值与意义，主要包括促进地方政府职能转变[8]、优化营商环境[9]、创造良性的数字政府公共价值[10]、营造良好的政商关系[11]等。三是政府数字化转型的核心问题以及建设路径，包括对地方数字政府建设成功经验的总结[12-13]、数字化改革与数字治理的内在机理[14-15]、数字化转型创新模式的探讨[16]、数字化转型影响因素分析[17]等。四是国外数字政府研究的先进经验总结，主要有英国[18]、澳大利亚[19]、美国[20]、加拿大[21]等国家。综上，前期研究为本研究的顺利开展奠定了基础，但目前从政策工具视角和政府职能数字化维度对地方数字政府政策进行系统、定量、完整的分析较少。政策工具作为政策目标实现的手段，在当前地方政府数字化建设过程中如何选择政策工具？政策工具的使用情况怎样？

本文从政策工具及地方政府职能数字化两个维度研究清华大学数据治理研究院《中国数字政府发展研究报告（2021）》中“第一梯队”省级政府政策文本，借助NVivo 12质性软件分析政策工具在数字政府建设政策中的使用情况与内在机理，以促进地方数字政府建设政策体系优化，加快地方政府数字化转型。另外，选取省级“第一梯队”数字政府政策文本的原因是省级地方政府作为地方层次统筹协调数字政府建设的最高层，其政策靶向具有典型性，更具代表性与说服力，同时作为全国数字政府建设的“领头羊”，其在体系构建、顶层设计、运行模式上均有诸多经验分享，更具科学性和针对性。

二、地方数字政府建设政策分析框架

本文围绕地方数字政府建设运用数字治理理论并借助政策工具分析，构建地方数字政府建设理论分析框架（图1）及“政策工具（X维度）—地方政府职能数字化（Y维度）”政策文本二维分析框架（图2）。

图1 数字治理理论分析框架

图2 地方数字政府政策文本二维分析框架

（一）X维度：政策工具

关于政策工具的分类与应用，比较典型的有：陈振明把政策工具分为工商管理技术、市场化政策工具与社会化手段[22]；霍莱特和拉梅什依据政府对政策的强制性程度，将政策工具划分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具[23]。罗斯维尔和泽维尔德依据政策类型提出了供给型、需求型和环境型政策工具[24]。本文引用罗斯维尔和泽维尔德提出的划分方法，并结合政府数字化政策现实情况确定的政策工具种类，即以3种基本政策工具和12个政策工具子项作为分析框架中的X维度（见表1）。相较于其他政策分类工具，此政策工具分类界定明确、类别清晰，有助于统计结果的展示。

表1 政策工具分类及其含义

（二）Y维度：地方政府职能数字化

本文构建的Y维度具体分为市场监管、经济调节、公共服务、社会治理、政府运行及生态治理数字化六个方面（见表2）。

表2 地方政府职能数字化分析

事实上，政策工具维度只能对数字政府建设政策进行单一性分析，结合政府职能数字化维度，进一步全方位剖析当前地方数字政府建设内在机理，分析其中不足并试图找寻优化策略。自20世纪90年代以来，关于地方政府部门的研究逐渐由“机构改革”转到“职能转变”，在数字化治理时代背景下运用信息技术构建一个包含政府、市场与公众等多元主体参与的合作网络来实现政府职能数字化转型，成为地方政府部门发展的关键[25]。

三、政策文本选取与编码

（一）政策文本选取

本文的数据源自“第一梯队”省级人民政府颁布的政府规范性文件，在各省市门户网站检索关键词“数字政府”“数字化转型”等与数字政府建设直接相关的词语。为保证所得政策文本准确性、科学性和典型性，本文对收集的政策文本进行严格的过滤与内容分析，确定所选政策文件符合主题，最终收集42份省级地方政府数字化建设政策文本，数据统计时间截至2022年4月，因篇幅原因仅展示部分政策文本，见表3。

表3 “第一梯队”部分政策文本

（二）编码与数据情况分析

1. X维度：政策工具的统计与分析

本文使用NVivo12软件对选定的政策文本逐一编码，将42份政策文本导入并设置三类节点，依次是供给型、需求型和环境型，再根据政策工具的功能分类在这三类节点下依次设置子节点，最后再采用内容分析法将文本内容有效辨识归类，共梳理出编码575项。这三类政策工具在具体应用上有较大差异，供给型工具所占比例较多（69.57%），环境型工具占比其次（22.78%），需求型工具应用最少（7.65%），反映出当前地方数字政府建设政策工具配置不合理，存在政策工具过剩或不足问题。

如图3所示，通过进一步分析三种政策工具的应用结构占比可知，在供给型政策工具中，各子分类政策工具使用差距明显，其中基础建设与制度保障的应用占比最大，其次分别为公共服务、数据共享与管理、人才培养激励、资金投入与科技支持。在供给型政策工具中，基础建设与制度保障（40.45%）占比较大。一方面印证了当前阶段我国地方数字政府正处于起步建设阶段，另一方面表明当前在数字政府建设过程中主要是从基础建设出发，重视新技术的应用和平台建设，为政府管理高效化和公共服务便捷化提供基础保障，具体包括创建系统化的政务办公平台，探索地方掌上APP、移动办公等新型政务服务平台。公共服务与数据共享与管理的占比也较高，“互联网+”“智慧+”等技术的应用，提升了政务服务效率。在环境型政策工具中，策略性措施的应用最为频繁，占比37.4%。目标规划、法规管制及安全保障的使用相差不大。从环境型政策工具具体的结构分析看，地方政府倾向采用短期促进手段推动数字政府建设，并建立完善网络与信息安全机制，为数字政府建设营造良好的发展环境。法规管制占比18.32%，反映地方政府在数字化建设中重视法律管制，借助法律法规、部门规章等强化对数字政府建设的各项管理监督。同时法规管制具有强约束性和效率力，能减少政策推行障碍，提升政策执行力度。目标规划占比21.37%，表明当前地方政府重视宏观层面的目标规划，以此引领数字政府在组织架构、制度体系和技术层面的宏观布局建设。

图3 不同政策工具占比图

从政策工具均衡化角度看，需求型政策工具应用过少。现有政策工具主要侧重供给型与环境型政策工具的使用，两者高达92.52%。此工具中绩效监管与评价占比最大，占需求型政策工具的65.12%，资源共享与政企合作使用相对较少，分别为25.58%和9.3%。绩效监管与评价作为数字政府建设过程中必要的监督评估手段，对数字政府建设的质量与满意度具有重要影响。另外，资源共享是数字化时代的一个重要特征，数字政府建设离不开信息数据资源的共用，地方政府大力整合地方行政体系，有效利用基层组织中独立分散的行政资源，大大提升了公共服务效能，推动数字政府的良性发展。此外，政企合作（3%）相关政策处于缺失的局面，数字政府建设需要依靠公众与市场两方力量支持，未来地方数字政府的建设可考虑采用服务外包和价格补贴的手段，不仅可以吸引第三方企业、社会组织参与数字化建设，还能有效减少因技术问题或管理上的阻碍，形成政府、企业和公民三方合力推动数字化建设的局面。

2. X—Y维度：地方政府职能数字化与政策工具交叉分析

如表4所示，三种政策工具在地方政府职能数字化上都有相应的使用，但政策工具的应用主要集中于政府运行数字化和公共服务数字化层面，经济调节、社会治理、市场监管和生态治理上占比较低，地方政府职能数字化建设不均衡。

数据表明，供给型政策和环境型政策主要集中于公共服务数字化和政府运行数字化建设，政府运行数字化与公共服务数字化占了绝对比重。当前地方政府的数字化建设主要集中在政府的基础设施运行与公共服务数字化，大量的政策指向基建与服务治理方面。而数字政府职能中社会治理、市场监管、经济调节和生态治理数字化的应用则处于薄弱的局面，政策集群效应弱，不利于数字政府的全面建设。同时，需求型政策工具应用不足，在地方政府职能数字化应用上几乎处于缺失状态。

四、研究总结与政策建议

地方政府数字化建设是实现国家治理现代化的重要途径，也是贯彻落实数字中国战略的必然要求。随着云计算、区块链及物联网等新一代技术不断成为我国数字政府建设的“新动力”，标志着我国数字治理进入了新的时期。在这一宏观背景下，数字时代治理理论为数字政府建设提供了重要的思想引领和理论指导。本文从数字时代治理的角度出发，依据数字治理理论分析框架，为地方数字政府建设寻求行之有效的策略。

（一）研究总结

政策工具的选择总体覆盖全面，政策工具在地方数字政府建设的过程中发挥了重要的作用，但当前地方政府政策工具的选择还存在一些不足：首先，在政策工具的应用上，外部结构和内部组合存在比重失衡的问题。外部结构上供给型政策工具所占比重69.57%，环境型政策工具运用不足，占比22.78%，需求型政策工具仅占比7.65%；内部组合上也存在比例失衡问题，如供给型政策工具中基础建设占比超过40%，而资金投入与人才培养激励均低于5%。其次，政策工具视角下地方政府职能数字化建设不均衡，主要集中于政府运行与公共服务数字化上，二者占比超过80%，而其他职能数字化的应用较为薄弱，不利于地方政府职能数字化的全面发展。最后，政策工具与地方政府职能数字化建设之间存在衔接空隙，各项职能数字化建设更偏爱供给型政策工具的运用，而对环境型、需求型政策工具的匹配不佳，制约了地方数字政府数字化转型的全面发展。

（二）政策建议

基于政策工具视角并结合数字时代治理理论，为进一步完善我国地方数字政府建设提出参考建议。

1. 政策导向：积极优化政策工具配置，紧跟中央顶层战略

首先，合理优化供给型政策工具的使用比例。摒弃粗放式的基础设施建设模式，构建统一的基础设施架构，有序推动基础设施的智能升级。同时，提高对人才培养与资金投入的关注度，提升地方公务员数字素养，加大地方企业与社会组织的科研创新与数字人才培养的财政扶持。其次，提升需求型政策工具的应用。进一步完善绩效监管机制，建立详细的考核标准和科学的考核体系，强化不同主体间资源共享，促进政务数据持续开放。再次，重视政企合作，为地方政府数字化建设拓宽渠道，可学习广东省“管运分离”创新治理模式[11]。最后，加大环境型政策工具的应用力度。重视法规管制和安全保障在数字化建设的调节与控制作用，着重对接中央顶层设计，做好基于数字政府建设全局的目标规划，营造良好的数字化建设氛围，促进地方数字政府建设。

2. 职能优化：合理布局地方政府职能数字化建设，创新政府管理模式

首先，协调地方政府与市场发展间的关系，顺应市场经济发展规律，综合利用大数据、云计算等建立经济运行数字化管理体系，强化财政管理、审计监督及税务精细管理等重点领域的数字化应用，提高经济调节的有效性和科学性。同时，强化市场监管力度，建立由政府主导多元社会主体参与的“互联网+市场监管”“智慧市场监管”等现代化体系和平台，重点关注工商监管、产品质量、安全生产、信用平台等领域，增强数字市场化监管能力。其次，重新整合机制，打造协同合作的社会管理体系。最后，明确政府职能数字化建设以公众需求服务的导向，将以人为本、服务为民的数字化政府治理理念落实到实际工作中，从根本上形成以人民满意为核心的价值内核。

3. 促进政策工具与地方政府职能数字化建设的融通

首先，依托技术赋能促进地方政府数字化变革，发掘需求型与环境型政策工具应用潜力。其次，提升政策工具可操作性，加大对数字化建设工作的监督力度，建立“政务服务好差评”等制度，全面及时准确了解公众与企业对政务服务的感受与诉求，将政务公开工作纳入政府绩效考核体系中，以提升政策的实际执行力度。最后，从以“人民需求”为中心的服务型政府目标出发，推动公民、企业和社会群体等多元主体参与，凝聚众智提升政策的普适性。

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Policy Tool Selection in Local Digital Government Construction: An Analysis Based on 42 Policy Texts from 7 Provinces and Municipalities

GAO Lihong TANG An

Local digital government is an essential component of the Digital China framework, and as a systematic and complex project, its successful implementation relies on the effective utilization of policy tools. Using NVivo12 qualitative analysis software, this quantitative study examines the policy tool selection and the digitization of governmental functions in the “first-tier” provinces and municipalities of digital government construction in China, analyzing 42 policy texts. The study findings reveal an imbalance in the application structure of policy tools, uneven development of digitization in local government functions, and a gap in the alignment between policy tools and the digitization of governmental functions. These gaps hinder the progress of local digital government construction and the strategic layout of Digital China. Therefore, it is imperative to optimize the overall structure of internal and external policy tools, strategically plan the digitization of local government functions, enhance the integration between policy tools and the digitization of governmental functions, and promote holistic and comprehensive development of local digital government, facilitating the self-transformation and capacity enhancement of local governments in the era of digital governance.

digital government; policy tools; digital governance; content analysis

D630

A

1009-8135（2023）05-0029-10

高丽虹（1981—），女，安徽太和人，副教授，硕士生导师，主要研究行政管理等；唐桉（1997—），男，安徽合肥人，硕士研究生，主要研究行政管理。

安徽省建筑房地产法律研究中心开放课题资助（CLAR2022ZR01）。

（责任编辑：张新玲）