农村生态资源价值实现路径及其法治保障研究

邱学永

(广西师范大学法学院,广西桂林 541006)

当今世界正面临着全球资本过剩的大环境,中国在这种全球环境的影响下自觉主动地选择生态文明的发展道路,这是一次符合全国人民切身利益和我国基本国情的历史性转型,也是对中国道路自信的充分展现。在全球生态不断恶化的背景下,生态资源的稀缺性会被逐渐放大,生态资源因其独有的生态价值会不断吸纳过剩的金融增量,并凭借生态资源货币化和资本深化等金融方式实现生态资源的价值化。乡村振兴和农业供给侧改革中所强调的绿色生产方式,就是我国对当前严峻的全球化挑战的制胜法宝[1]。国家明确表示“三农”是国家可持续发展战略的重中之重,而实现农村生态资源的价值化是复兴“三农”的关键。实现农村生态资源的价值化绝非一日之功,这个过程还需要调动社会各方参与进来,要以“两山+两化”思想为指导,通过构建完善的配套法律制度切实维护农民的合法利益,为实现农村生态资源的价值化扫清障碍,助力乡村振兴战略的实施。

1 农村生态资源价值化的理论探析

1.1 农村生态资源价值化内涵农村生态资源价值化的含义就是将农村的具有生态价值的物品由资源变成资产并且使其进一步转化为资本的过程,这个过程也可以被称为农村生态资源的资本化过程[2]。农村生态资源的价值化并不是对农村的财产关系进行根本性的变更,而是在新的发展背景和发展条件下农村生态资源其表现形态和产生价值方式的转变。农村生态资源价值化在这里主要有两方面的含义,第一个含义是把农村生态资源从以往作为实物的形态抽象为以“使用价值”为内涵的虚拟价值形态进行表达;第二个含义是指最终将农村生态资源的立体多维度价值转化为经济价值并实现其产生经济效益的目的。

1.2 从生态资源到生态资本目前的一些研究成果从资源、资本的角度对农村的生态资源、生态资产、生态资本的概念进行了探讨和界定,并从三者之间的联系出发进而寻求一条合适的农村生态资源价值实现路径。许多资源在直接产生经济价值的同时还有间接服务于人类的生态价值,农村生态资源就是这样一种具有双重价值的资源。农村生态资产在包括自然资源和生态系统所提供的服务的同时还应当具有一定的盈利能力并产生相应的公共福利。生态资产是具有一定稀缺性的自然资源,这部分自然资源首先要产权明确而且还要在一定条件下可以为投资者创造效益[3]。生态资本是一种“存量”,能够在未来产生收入流的生态资产,其显著特征是具有“增值性”。

通常情况下,当资源变得具有一定的稀缺性并且通过一定方式将其产权进行明确后即可成为资产,这就是资源的资产化过程。资产用来创造收入时即具有了资本的特征,这一个过程就是资产的资本化。农村想要得到可持续发展,那么“农村生态资源—农村生态资产—农村生态资本”是其必由之路。农村的生态资源具有明晰的产权以后在进入市场的条件下才能成为生态资本进行流通,生态资产变为生态资本就是农村生态价值体现的最终目的。

1.3 生态资本的增值农村生态资源转化为资产,因为其具有增值性所以其预期收益是可以被预测的,并且其收益率是会高于其他一般金融市场吸纳社会投资的资本产品。应该有条件地利用各地的产权交易所开设生态资源产权场外柜台交易系统,也应当在农村资源性生态资产通过内部交易形成相应价格后,引入抵押担保功能,及时推出期货交易。还要通过多种金融工具来组织构建组合投资的交易条件。

生态资产的资本化运营是借助市场经济的手段对农村生态资源进行保护和对农村生态环境质量进行改善,并且直接或间接地创造利润的生态性的经济运作模式。这种经济运作模式与中国生态文明制度建设和环境友好型社会目标具有高度的一致性。农村生态资产的资本化离不开相应的运营平台,运营平台的关键在于生态市场的构建,生态市场是生态资产资本化运营的关键。农村生态资产的资本化运营过程中势必会促进生态市场的产生与发展,生态市场主要由生态投资市场、生态技术市场以及生态消费市场3部分构成,与这3部分相对应的分别是资本的积累、投放与扩张[4]。生态市场上的生态资产交易使其有了成为生态资本并实现价值增值的可能。

2 农村生态资源价值化的三级市场模式设想

怎样将农村生态资源开发中的交易成本降至最低,并采用何种方式将其资本化所产生的收益予以提高并实现合理的分配,是推进农村生态资源价值化过程中需要进行思考的重中之重。结合现代中国农村发展历程来看,对农村加强组织建设是最大程度降低交易成本的有效策略,不仅要借助政府反哺农村的各种政策,更要积极发挥农村集体经济组织的自身优势,以实现农村生态资源的价值化。对此,以往对于农村资源的粗放型招商引资开发模式应当被放弃,可以参考成熟的资本市场制度探寻一条适合农村的发展模式。

2.1 以村集体为基础的一级市场中国农村资源的产权一直以来都是以村社和地缘作为边界,而不是以农民个体为其产权的边界。在农业三产化背景下首先要做的就是对整个村社内部的资源进行勘查,对资源认定的标准不应该再依据村内村民的标准开展,而是根据村社外部的投资者和消费者的需求来予以评价[5]。在三产化的背景下,可能会出现在以往的环境和条件下不能予以定价的资源产生相当高溢价的情况。

农村生态资源的一级市场交易应当在村集体内部开展,在对具有经济效益的生态资源进行定价后依法由集体所有,进而按照相应政策转化为股份分配到各户。村集体内部的社会关系较为稳定,有利于将一级交易中可能出现的风险在村集体内部化解掉。对于定价后的生态资源应当统一由村集体所有,再根据相应政策以股份的形式分配到各户。这样可以更大程度地促进农村生态资源一级市场交易的规范发展,也有利于提高农村集体经济组织与外界交易主体的谈判地位,又能够提高农民的财产性收入。

2.2 多元主体进入的二级市场在生态资源完成“一级市场”内部初次定价之后,通过村集体经济组织来提高农民的对外谈判地位,吸纳外部投资人进入“二级市场”来实现乡村要素再定价[6]。村集体内部可以依托完成定价的生态资源为基础搭建各类合作社,进而根据相关的法律以及政策吸引外来的主体和资本流入,形成类似于PPP的开发模式,最后实现资源的多样性和组合性开发。

农村的生态资产的首要对接对象应该是具有官方经济背景的外部经济主体,这样做的目的是借助外部经济主体的力量对集体资产进行扩充[7]。在此过程中地方政府可以要求地方金融机构针对农村的生态资源性资产设置相应的信用额度,在此信用额度内对相关项目的审批给予一定的优惠政策。政府的资金注入可以为农村生态资产增加信用,也能起到杠杆作用撬动集体资源变化为经济资产。如此农村资源就会通过价值化的渠道被纳入现代市场经济中,避免被稀缺的资本所控制。这样不仅降低了外部主体的交易成本,还会大幅度改善农村集体经济组织在市场中的弱势地位,保障农村集体公平地参与市场竞争。

2.3 创新融资模式的三级市场三级市场是在二级市场的基础上对直接融资方式的进一步创新,对进入乡村的各种经营主体新型社会化包装,利用创新区块链等技术手段对生态和文化资源的可回溯信用进行再包装和定价[8],形成针对农村优质生态资产租赁经营为载体、市民绿色消费参与为内容的社会信用区块,进而与国外金融资本相对接。在此基础上,为了尽可能地发挥金融市场对乡村经济的杠杆作用,可以建立以区县为单位的生态产品产权交易市场,借助股票、期货等金融手段让在地化的农村生态资源变成具有可拆分性、可连续交易性的产品,增强对外部投资的吸引力。

设立一个对农村生态产品进行回购的“回购商”是通过资本市场活化在地资源的重要条件。基于农村生态资源的在地性、不宜交割性等特殊属性,集体经济组织是最合适的“回购商”,在交易终止后进行托底性的回购[9]。如果是由多个村社所共同占有的生态资产,可以由乡镇一级与外部投资人对接进行回购,再将产权权益交给集体经济,集体经济组织再按原定价格折算给投资商[10]。

3 实现农村生态资源价值化的法律制度保障

实现农村生态资源价值化是一个相当复杂的进程,而且每个环节都需要具备一定的条件才能得到实现。从实际来看,实现农村生态资源的价值化单纯依靠内生性动力和相关市场平台是远远不够的,需要有与之相配套的法律制度为其提供强有力的保障。农村生态资源的价值化实现绝不可能是自发产生与推进的,需要有完善的资源产权制度、科学的资源管理系统、发育良好的市场环境等条件,还离不开法治的保障。在农村生态资源价值化实现过程中,不仅要尊重市场经济的客观规律,也要重视法律的保障和促进作用,只有建立与农村生态资源价值化相配套的法律制度,才能最终实现农村生态资源的价值化。

3.1 完善农村生态资源产权法律制度

3.1.1建立产权明晰的农村生态资源产权制度。所有权是农村生态资源所有权利的根本,是其使用权和经营权等权利的源头,落实农村生态资源的所有权是实现农村生态资源价值化的必要前提。首先要落实农村生态资源所有权的主体。根据我国法律规定,农村生态资源的所有权可能为全民所有,也可能为集体所有,这种法律规定实际上是对农村生态资源所有权主体的一种虚置。要进一步利用法律将农村生态资源的所有权主体落实到位,可以通过制定《自然资源法》将农村生态资源的所有权具体化,同时还要保障其所有权的完整性。要对农村生态资源所有权实现形式进行创新,探索相应的代理制度,通过法律明确其所有权主体和代理权主体的权利与义务,维护代理主体的应得利益的同时也要监督其按照相应规划利用农村生态资源,严格保证其存量和质量维持在一定水平[11]。

其次是完善农村生态资源的使用权有偿使用制度。通过制定相应的经济政策将市场竞争引入使用权的获得,实行使用者支付制度。以农村生态资源的有偿使用作为杠杆进而建立农村生态资源的补偿机制,资源所有者利用这部分补偿保障自己收益的同时展开利用这部分补偿资金推动技术创新、生态保护等活动[12]。通过法律将这种有偿使用制度予以确认和管理,实现农村生态资源有偿使用的信息和服务公开化,切实保障农村生态资源使用者的权益。

最后是完善农村生态资源经营权资本化流转的相关制度。要通过法律赋予经营权更多的权能,明确经营权主体在一定流转期限内享有占有、使用和相应收益的权利,逐步完善经营权的抵押、入股、证券等相关权能。要扩大农村生态资源经营权流转的范围,从本集体经济组织范围扩大到县级区域。创新农村生态资源经营权的流转形式,并以法律予以确认和鼓励,吸引私人资本、社会资本和外国资本参与到农村生态资源价值化过程中,探索土地银行、资源证券等高级资本流转方式。

3.1.2建立农村生态资源的产权保护和监管法律制度。农村生态资源所有权的保护要建立一套以《宪法》为基础,包括法律法规、规章制度、行政命令为的强制保护法律制度,切实保障农村生态资源归全民或集体所有。采用“委托-代理”的模式逐级委托给各级政府及相关主体。针对农村生态资源的使用权保护和监管要建立配套的法律制度,规范使用权的交易流程,保障使用权交易市场的效率,严厉处罚违法投机行为,鼓励符合生态文明发展理念的参与方式。对农村生态资源经营权的保护应当通过法律制定相关的优惠税收政策减轻经营者的经营支出,通过法律建立相关农村生态补偿制度并保障其实施,对农村生态资源的提供方予以一定补偿,减轻农民因农村生态资源价值化运营而受到的影响。

3.2 完善农村生态资源价值化过程中的资产管理法律制度农村生态资产能否成功转变为生态资本,最核心的部分在于能否形成科学的价格体系。农村生态资产只有拥有了一定价格形式才能顺利地参与资本化过程,其资本的增值才能得到量化,农村生态资源价值化才能够得以实现。农村生态资产需要科学的评估方法进而形成合理的资产价格机制,需要《资产评估法》等法律为其保驾护航。农村生态资产的价值并不是单一要素组成的,其除存在经济价值外还有相应的劳动价值、生态补偿价值等,如果不能全面地考虑必然会导致农村生态资产价值构成存在缺陷。对于农村生态资产价值的构成需要官方出台统一的法律文件予以确认,只有农村生态资产的价值明确以后才会以价值规律为基础进行调节。目前对农村生态资产的评估方法存在诸多不足之处,大部分评估方法很少考虑资产的预期收益,这种评估方法并不适合农村生态资产。目前与农村生态资产评估有关的《资产评估法》并没有详细的评估办法,需要制定相关的法律法规进行细化并确立一种符合农村生态资产特性的评估方法,既要实现农村生态资产的经济价值也要兼顾其生态服务的价值,保障农村生态资产价值得到完整的体现。对于农村生态资产价格形成机制既需要以市场为导向,也离不开政府的宏观调控。关于农村生态资产价格形成机制的相关法律规则目前还处于一种不完善的状态,要通过完善相关法律规则进而保障农村生态资本市场交易主体的平等地位,通过法律建立一个以节约资源优化配置、促进农村可持续发展为核心的市场定价机制。政府不仅要通过法律对农村生态资产价格形成机制进行有效监管,还要依法承担起弥补市场定价不足的责任。

3.3 完善农村生态资源价值化的资本市场配套法律制度农村生态资源的资本化运营需要构建一个统一、开放且健全的资本市场,而农村生态资源资本市场的构建离不开法律的促进和监管。构建农村生态资源资本运营的资本市场首先是要培育与之相适应的新型资本市场主体,这类主体可以对农村生态资产进行专业化的生产经营与管理,对实现农村生态资源资本化运营具有诸多的优势。要通过制定相关促进型法律优化这类主体的投资融资环境,比如政府金融机构对这类市场主体的投资融资手续予以简化,积极创新投资融资的方式,为这类主体拓宽融资渠道。加大对此类资本运营主体的财政补贴力度,积极创建相应的基金制度予以扶持。其次是提升农村生态资源资本运营的市场服务功能。产权交易是农村生态资源资本化运营的关键,要通过制定相关法律来增强资本市场的交易功能,确保产权交易不受阻,保障其权能的有效实现,同时对产权交易主体的交易行为予以规范。要通过法律制度的完善加强资本市场平台的建设,引导市场主体根据价值规律参与资本化运营。最后是建立与农村生态资源价值化的网格化资本市场体系相配套的法律体系,将零散的法律规则整合为一个整体[13]。发挥相关法律和政策的引导作用建立横向连接与纵向贯通的农村生态资本市场网络,注重对各级市场的监管与保障,比如生态资源证券市场、生态资源基金市场以及农村生态资源租赁市场。对于农村生态资源资本市场的系统性法律完善必将促进其资本市场的结构优化,最终达到其为农村生态资源价值化服务的目的。