共同富裕背景下闲置宅基地有偿退出利用机制研究

王 胜

(舟山市乡村振兴发展中心,浙江舟山 316000)

现阶段,农民最基本的生活资料和重要财产是农村宅基地和农房,这也是农村发展的重要资源[1-2]。2018年中央一号文件正式提出探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。2019年9月,农业农村部发文,要求各地积极探索农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的有效途径和政策措施。2021年3月,中央在十四五规划中明确提出要探索闲置和低效利用的宅基地的价值高质量实现形式。2021年6月,党中央、国务院印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》,赋予浙江重要示范改革任务,为全国推动共同富裕提供省域范例,其中“大力实施强村富民集成改革,全省域推进闲置宅基地和闲置农房激活改革”已作为2022年浙江共同富裕示范区创建的重要标志性成果之一。这表明,农村宅基地改革对推进乡村振兴、促进共同富裕具有重大意义。

1 宅基地退出与共同富裕的内在机理

实现共同富裕,是建设中国特色社会主义现代化的基本特征、本质要求,是全体中国人民自强不息、不懈追求的目标,这为宅基地退出指明了发展方向和确定了发展目标。农村宅基地改革是对当前我国宅基地管理制度的重塑,涉及内容包含了宅基地的确权颁证、权利抵押、流转退出等等,其中宅基地的自愿有偿退出尤其受到广大农民群众的高度关注。主要因为宅基地退出事关人民群众的切身利益,涉及农村的产业、生态、治理和增收等各方面,是实现共同富裕的物质前提和必要条件。所以,实现共同富裕和开展宅基地有偿退出,二者辩证统一、互相支持[3]。

1.1 宅基地退出有利于促进乡村产业振兴,为共同富裕夯实发展基础意欲退出的宅基地,大多位于农村偏远地带,交通十分不便利,但往往具有十分优越的自然禀赋。通过宅基地有偿退出,将乡村闲置宅基地、农房、其他土地等资源进行有效整合,可以打造乡村观光农业、文创产品、休闲运动、农家乐等产业,形成“宅基地+”经济圈,促使乡村新型产业和乡村资源良性互动,提振乡村产业兴旺,为共同富裕打下坚实基础。

1.2 宅基地退出有利于促进乡村美丽蝶变,为共同富裕塑造宜居环境“宅基地+”产业的打造,可以加速推动农村基础设施建设和整体环境的提升,进一步完善农村水电、通信、网络等基础设施,使农村人居环境、生态明显改善,农村公共服务体系不断提升,加快推进乡村美丽宜居,使农村成为天蓝、水清、山绿、地净的宜居、宜业、宜游的美丽乡村,为共同富裕创造优美的环境。

1.3 宅基地退出有利于促进乡村有效治理,为共同富裕提供政治保证“宅基地+”产业发展,能够吸引大批各类外来人才涌入,为乡村社会治理现代化的转型提供了重要的机遇。为了更好地推进“宅基地+”产业发展,外来人才必将加入乡村治理工作当中,促使乡村治理体系加速重塑和完善,确保新的治理体系适应“宅基地+”产业发展,为共同富裕提供组织和智力支撑,实现共享自治。

1.4 宅基地退出有利于促进乡村生活富裕,为共同富裕提供物质保障“宅基地+”产业发展,可以使农民摇身一变成为“房东”“股东”,获得一笔出租或分红收益。同时,“宅基地+”产业发展也为农民提供了在家门口就业的岗位和就近销售农产品提供了机会,从而使农民也获得了工资性收入和经营性收入,使农民的收入增长走上了“快车道”,为共同富裕奠定了坚实的物质基础。

2 实践样态

从2015年起,在全国33个地区,国家先后开展农村土地征收、集体经营性建设用地、宅基地制度“三块地”第一批改革试点工作。后又从2020年起,逐步对试点地区进行扩容,在3个地级市和104个县(市、区)开展第二批农村宅基地制度改革试点。各地积极探索农村宅基地“三权分置”有效实现途径,积累实践经验,逐渐形成了一批制度性成果。

2.1 平罗县宅基地退出实践从2011年12月开始,宁夏平罗县开始农村土地经营管理制度改革工作,在对集体土地退出及补偿方面,出台了关于农民宅基地、房屋、承包地等资产自愿永久退出收储与自愿有偿退出、闲置宅基地处置,宅基地有偿使用等方面的管理办法,对农村集体土地退出条件、补偿、保障等方面做出了较为完备的制度性安排,在对集体土地退出的农民保障方面,除了为农民提供城乡居民养老保险和医疗保险之外,还施行“以地养老”政策,为退出集体土地的老人提供养老服务,形成了以“土地收储 + 以地养老”为主要特色的宅基地退出模式[4]。

2.2 余江县宅基地退出实践从2015年3月开始,江西省余江县开展宅基地试点工作,出台了22项关于农村宅基地有偿使用、流转和退出等管理制度和18项村民民主管理宅基地实施办法,对自愿退出宅基地和农房的农户予以货币补偿,对于具有宅基地资格权而未取得宅基地使用权的村民进城居住的,可购买政府提供的优惠商品房或优先租住城市保障房,形成了以“货币补偿 +住房优惠”为主要特色的宅基地退出模式。

2.3 义乌市宅基地退出实践从2014年12月起,浙江省义乌市开展宅基地改革。出台推进农村宅基地制度改革试点工作纲领性文件,同步出台包含了宅基地的自愿退出、取得置换、有偿使用、入市转让等7个方面的配套制度和城乡新社区集聚建设、“集地劵”等9个操作性细则,形成了“1+7+9”的宅基地改革制度体系。对于自愿退出宅基地的农户,可以将宅基地置换为高层公寓、商业性用房和货币等,实现村民向市民、村庄向社区“两个”转变。退回的宅基地或各种复耕为耕地的土地,通过实施“集地券”制度,折算为建设用地指标,通过统一市场进行交易,促进了村集体组织和农民增收[5-6]。

2.4 嵊泗县宅基地退出实践在2020年初,舟山市正式启动了渔农村宅基地“三权分置”改革及闲置农房盘活利用工作,出台了改革指导意见,宅基地使用经营权登记发证、闲置农房盘活利用、闲置农房盘活利用示范区评定标准等“1+4”闲置宅基地和闲置农房盘活利用等政策文件,对闲置农房盘活目标任务、工作推进机制、闲置农房改造建设规程、宅基地经营使用权证登记颁证及抵押贷款流程、示范区创建等作出了明确的规定。2021年,在嵊泗县开展宅基地有偿退出试点工作,72余幢闲置宅基地使用权整体退回给村集体。农户户均获得数十万元左右的补偿款,村集体对退回的宅基地进行重新盘活,开展休闲旅游项目开发,项目建成后,村集体经济收入增长有较大的飞跃。

3 存在的主要问题

平罗县、余江县、义乌市和嵊泗县的改革探索虽然取得了一定的阶段性成果,但是在改革推进过程中,也暴露出一些问题,宅基地退出还是存在较多障碍。

3.1 缺乏统一完善的法律法规指导我国相关法律法规明确规定,在充分尊重农民意愿的前提下,允许进城落户农民有偿退出宅基地,鼓励村集体和农户盘活闲置宅基地及农房。该规定虽然为宅基地退出指明了方向,但表述过于原则,缺乏可操作性。虽然各地在试点探索过程中也出台了一些政策作了进一步细化明确,但是在退出条件、程序、补偿、分配以及政府部门管理主体等方面都规定不一,这导致基层在具体实践中难以适从,不利于合理引导农民对宅基地退出的心理预期,大大增加了推进宅基地退出工作的成本和难度,对退出工作的有序开展产生了一定的负面影响[7]。

3.2 缺乏农民对宅基地退出的支持动力农民作为宅基地退出的主体,本应有权利充分参与到宅基地退出的各个工作环节,政府和村集体组织在利益诉求表达、利益受损依法获得补偿、宅基地退出后参与土地开发利用等方面应当为其提供有效途径。但在实践过程中,很多地方往往忽略了农民的参与,或者参与和权益保障不到位、不充分,致使农民支持宅基地退出动力不足。而且,低收入农户、中等收入农户、高收入农户等不同层次收入农户对宅基地有偿退出存在经济利益、精神文化等不同诉求,在具体操作中,绝大多数地方没有采取不同的退出策略满足不同群体的利益诉求,得不到农民群众的支持,从而导致工作推进迟缓[8]。

3.3 缺乏合理的退出补偿保障机制当前,在宅基地退出补偿方面,许多地区存在着缺乏宅基地及农房价值评估统一标准和符合资质的评估机构、补偿范围规定不一、缺乏补偿资金来源、补偿方式较为单一等问题。在宅基地退出保障方面,很少地方对退出宅基地农户的就业、医疗和教育保障等问题进行通盘考虑,尤其是忽略了部分进城农民在城市无法生存,回农村又无房可居住的城市化失败的风险。宅基地退出在补偿和保障两个方面机制不健全,在很大程度上影响了农民退出宅基地的积极性,也为社会发展稳定带来了一定的风险[9]。

3.4 缺乏高效的退宅后土地利用体系目前,除了有明确发展项目进驻的地区,大多数地方因缺乏具体详细的土地盘活规划或方案,或者未根据本地发展实际采取有效措施进行引导,或者缺乏资金开展进一步利用,导致退出的宅基地尤其是零星退出的宅基地荒芜或者低效利用,无法为村庄建设、产业发展、农民建房等提供强有力的土地要素保障,不但影响了村庄的整体环境,造成了土地的极大浪费,而且很有可能为乡村振兴实施留下一大弊病。

4 高质量推进闲置宅基地退出利用的机制

对于农民来讲,土地是他们的根。而建立在宅基地之上的房屋和所形成的村庄,是他们最重要的物质生活和精神生活家园。所以,推进闲置宅基地退出需要慎之又慎,要切实照顾到各类权益主体的需求和诉求,从根本上破解宅基地退出所面临的各种难题,构建完善闲置宅基地退出机制,助力乡村振兴和共同富裕的推进。

4.1 构建宅基地退出法律机制拥有统一规范完备的宅基地退出法律法规是推进宅基地退出工作的基础。所以,研制关于宅基地退出的统一制度为宅基地改革保驾护航具有重大意义。在国家层面上,建议出台农村宅基地使用管理条例,通过条例对宅基地退出各个环节进行原则性规定,主要包括宅基地退出的原则,退出的主体、权利和义务,退出的基本程序,退出的补偿与保障设定,退出后的土地利用管理,退出工作监督检查等6个方面。在地方层面,各地可以通过地方性法规形式,依据前述管理条例,对宅基地退出的各个环节,因地制宜地制定符合地方特色、与本地经济社会发展相适应的宅基地退出细则,体现地方法规的灵活性和可操作性。简而言之,从国家和地方两个层面做好顶层设计,形成全方位、立体式的政策和法律体系,以宅基地退出为着力点盘活农村闲置资源,提高村集体和农民收入,最终促进共同富裕。

4.2 构建农民利益保护机制尊重农民意愿,确保农民主体地位是顺利推进宅基地退出的根本[10]。因此,构建农民权利行使和利益受损救济制度,保护农民权益显得尤为重要。在宅基地退出实践过程中,各地可以根据需求由宅基地退出工作组、村集体经济组织、村非盈利社会组织等采取走村入户方式听取、收集农户意愿、利益诉求以及相关工作意见建议,并及时将相关信息反馈给基层政府并切实予以解决。针对宅基地退出涉及农民群众重大利益事项,如宅基地退出补偿范围、标准、保障等等,应在合理限度内与村民代表、户代表乃至全体农民进行平等协商,最大限度范围内让农民参与政策制定和实施。建立健全宅基地退出农民权利受损救济制度,畅通矛盾纠纷调解、法律援助、行政复议等救济维权渠道,并降低相应成本,以齐备的权利保护机制保障农民在宅基地退出工作中的主体地位,提高宅基地退出工作的公信力和促进农民的主观能动性。

4.3 构建宅基地退出补偿和保障机制统一合理的宅基地退出补偿和保障机制是推进宅基地退出工作的关键。各地应依据本地经济生活发展水平和村级财务承受能力,依据宅基地、农房及附属构筑物的实际价值,退出土地潜在升值空间和预期收益,周边地区退出宅基地补偿水平、农民退出宅基地后的生活保障等多重因素进行综合考虑制定补偿标准,使退出宅基地的农民觉得公平合理,愿意接受。为了解决退出宅基地的农民的后顾之忧,鼓励各地积极探索,将农民退出宅基地权益与社会保障、养老服务有效挂钩,纳入保障体系;城乡联动为退出宅基地的农民进城或回乡落户提供住房保障,解决居住问题;对退出宅基地的农民,尤其是进城落户农民,加强就业和技能培训,提升其在城市的生存能力。同时建立健全宅基地退出补偿和保障监管、风险研判和化解等制度,保证宅基地退出风险可控、可持续发展。

4.4 构建退出宅基地利用机制节约集约、高效盘活利用退出的宅基地是推进宅基地退出的核心。各地应积极构建“政府引导、市场运作、农民主体”的宅基地退出工作格局。政府应充分发挥规划、政策、资金的引领、支持和监督作用,集中社会资本、村集体和新型农业经营主体的优势力量,引导各类主体通过土地入市出让、合营或入股等方式利用退出的宅基地发展农家民宿、休闲农业、文化创意、科普教育等新兴产业,带动农村经济发展和农民就近就业,为共同富裕的推进夯实产业基石;开展农村基础设施、公共服务和生态环境提升建设,打造生态宜居乡村,为乡村产业发展提供持续保障;发展家庭农场、农民专业合作社和农业企业等新型农业经营方式,推动现代农业发展,从而促进农村土地要素合理配置,分门别类地盘活利用土地,发挥土地最大价值促进共同富裕。

4.5 构建退出宅基地流转机制提高退出宅基地的流动性,对其进行市场化优化配置是提高退出宅基地价值、高效利用退出宅基地,增加农民收入的重要突破口。各地可依托公共资源交易服务中心等产权交易场所,进一步拓展完善退出宅基地流转信息发布、退出宅基地流转价值评估、退出宅基地不动产登记权证注销颁证等流转市场运营服务,促进城乡一体的建设用地市场加快形成。同时,政府部门应在闲置宅基地盘活利用规划和用途管制、集体建设用地入市、产权确权登记等方面发挥职能作用,通过宏观调控、市场监管和公共服务等手段,为农村宅基地退出和流转工作推进保驾护航。

5 工作建议

在乡村振兴实施、共同富裕建设的大背景下,闲置宅基地有偿退出利用关系到广大农民群众的切身利益,受到他们密切的关注。闲置宅基地有偿退出工作的顺利推进,不仅取决于法律法规的健全、农民权益的充分保护、补偿和保障的落实到位和市场流转顺畅等,而且还需要以下3个方面的加强。

5.1 加强农村宅基地集体所有权的落实因农村土地集体所有权长期虚化,村集体对宅基地没有采取有效规范管理,这导致了村集体引导“建新不拆旧”“超占多占”等非法宅基地退出非常困难。为此,在开展宅基地退出工作过程中,同步也要全面落实村集体对宅基地的集体所有权。应强化村集体依法对集体土地享有的所有权,从而使村集体基于所有权对农村宅基地行使占有、使用、收益和处分的权利;保障村集体行使自治权,依法在村庄规划、宅基地管理等方面行使职责。对于宅基地退出,村集体有权按照规定收取一定比例的流转收益,并将其纳入农村集体资产统一管理。

5.2 加强闲置宅基地退出与盘活利用规划编制长期以来,我国大部分农村地区没有有效土地规划约束,导致土地利用乱象丛生,缺乏合法有效管理依据和手段。所在,在开展宅基地退出工作过程中,要强化“多规合一”的村庄规划编制,将闲置宅基地退出利用与国土空间、产业发展、乡村建设等规划相融合。各地要遵循“规划、设计、建设”规范,根据本地宅基地退出利用的主客观条件和产业发展趋势,明确宅基地退出和盘活利用的总体战略定位、发展目标、退出和盘活重点片区及盘活方向等,强化宅基地退出后入市项目落地的引导和管控以及与相关产业的融合,做到宅基地退出和盘活利用做到规范有序。

5.3 加强宅基地管理体制建设自2019年国家行政体制改革以来,宅基地管理工作由原国土资源部门划转至农业农村部门行使。农业农村部门在行使宅基地管理职责过程中,存在着工作力量和能力不足、制度体系不完善、部门间职责边界不明晰、基层执法力量薄弱等问题。因此,需要各地在制度上因地制宜制订农村宅基地审批和建房管理具体办法,使宅基地管理政策更加具有可操作性、便利性和规范性,同时也要加强村级组织对宅基地管理能力建设,切实发挥村集体是宅基地所有权人的作用。加快推进宅基地执法行政执法改革,将宅基地执法力量下沉,强化地方作为宅基地管理和执法主体的属地责任。