单元层面城市更新体检评估方法实践探索——以无锡市老东门为例

吴 波，华之欣

引言

2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确将城市更新行动列入国家战略。2020年11月中央经济工作会议提出：“坚持扩大内需这个战略基点，实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造。”《2021年国务院政府工作报告》明确：“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系。”一系列国家政策文件的出台，表明了我国大部分城市已经或即将进入城市更新时代。面对国际形势的不稳定、不确定，“双循环”发展格局应运而生，城市更新更是被赋予了扩大内需、刺激消费、推动高质量发展的重要使命[1]。在此背景下，无锡市在2020年底开始系统谋划城市更新规划工作，并制定了《无锡市城市更新规划编制指南》（简称《指南》）。根据《指南》要求，单元层次城市更新规划应首先开展城市更新体检评估工作。

老东门单元是无锡首批试点的城市更新单元之一。2021年，老东门单元城市更新工作确定由无锡市属国资平台城建集团和梁溪区政府平台公司合作成立的城建梁溪公司负责具体实施。老东门单元所在区域为市中心核心圈层，紧邻无锡火车站，不少建筑建设年代久远，公共设施缺失或破败，综合体等商业办公失去活力，属于典型的老城有机更新区域。此外，该区域存在梁溪区与新吴区的“夹花地”，不动产权属复杂，城市更新工作难度大。根据《指南》要求，考虑地区更新的复杂性，更新统筹主体城建梁溪公司组织相关单位分别开展城市设计与城市更新规划的研究。其中，笔者所在单位负责该单元的城市更新规划研究，重点进行城市更新体检评估与规划建议。通过实践检验，两项规划同步开展，相互校核，取得了较好的效果。特别是城市更新体检评估提出的结论被很好地吸收运用到了后续的规划与更新实施具体工作中，得到了甲方及行业主管部门的认可。

此次体检评估，是在单元层面城市更新体检评估无明确技术标准背景下的一次有益尝试，希望能对全国单元层面城市更新体检评估提供一定借鉴。

1 城市体检评估回顾

城市更新体检评估源于城乡规划领域的规划实施评估。2008年，国家颁布实施《城乡规划法》，在该法律条文中提到：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”事实上在之后的城乡规划实践中，很多城市在城乡规划修编之前都进行了类似工作。但这项工作主要针对规划实施评估，评估对象更多针对的是规划本身，与城市更新中的体检评估内涵存在较大差异，因此其评估方法不宜直接套用，但其中的一些工作方法与评价指标仍然可以为城市更新体检评估提供参考。

近年来，国内学者和规划工作者基于各地实践，从目的、体系、方法、机制等方面对城市体检评估以及城市更新展开了探讨：城市体检评估是城市规划实施评估的衍生和拓展[2]；从实施可行性角度对城市体检进行考量发现，技术方法并非“越先进越好”，而是追求“技术成熟且相对先进”[3]；城市更新规划的目标是指导城市各类更新改造建设，因此体检评估的技术框架具有其特殊性，在内容、深度、体系、指标等方面与法定规划评估所侧重的内容不尽相同[4]；新型智慧城市的体检评估应具有时空精准、实时监测、定期评估和动态维护等特征[5]；城市体检评估从机制、方法和技术3个维度对空间治理优化提出新响应[6]；在开展城市体检的过程中，从政府、专家、公众等不同视角出发，达成体检的目标共识至关重要[7]；城市体检强调共治、共享，通过公众满意度调查与意见征集，聚焦老百姓关心的问题[8]；从城市体检到动态监测的分析模式，动态的城市体征监测能够更实时、更精准地多角度定量评价城市实时运行状态及各主体时空分布，可以有效支撑专题评估，并通过决策情景模拟等技术，为政府日常管理、运行监测和治理决策优化提供有力的工具支撑[9]；在城市治理结构中，街区单元作为政策落地、民意生根、市场回应的基本载体，实际决定了政府推进“精治、共治、法治”的实施成效[10]；城市更新中过分的开发是“肤浅”，但是过分的保留是“迂腐”，如何能协调与平衡这对冤家是一门“艺术”[11]；城市更新要综合考虑更新的战略价值、民生改善价值、建成后的综合效益、实施难易程度等[12]。

2021年4月，住建部发布《关于开展2021年城市体检工作的通知》，提出城市体检包含生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个方面、65项指标；2021年6月自资部发布《国土空间规划城市体检评估规程》，提出城市体检评估体系包括安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个一级分类，18个二级类别和104项指标。两部门出台的技术规程都非常强调指标体系的构建与评价，比较适合宏观层面规划及相关决策的使用，但对于面向实施的某一特定单元，直接套用这套指标显然并不合适。基于编制体检评估层级不同、目的不同、运用场景不同、母底基础数据精度的不同，单元层面的体检评估应该有其自身的特点。

2 单元层面城市更新体检评估的特点

2.1 用处更广——立足更多场景运用

市级层面的体检评估主要用于为市级国土空间规划的编制提供技术支撑，而单元层面城市更新体检评估的应用场景更广。就无锡近期做的单元层面城市更新体检评估来看，在体检评估工作开展的时候，往往实施主体已经确定，甚至一些首期启动的城市更新项目设计方案也同步在编。从成果运用的场景看，既需要为后续规划提供支撑，也需要为实施主体提供实施层面的建议，比如先启动哪些改造项目、先拆哪些地方、优先解决什么问题、对于正在做的老旧小区改造设计方案提供什么前置条件、设计方案应重点考虑什么因素等。基于这些服务场景的需求，体检评估成果要求更加精细，不仅需要到每一个地块，甚至到建筑的颗粒度。同样，基于实施的需求，在内容的广度方面，需要增加实施层面居民意愿、企业需求、难易程度和利益平衡方面的分析。

2.2 关注“留改”——弥补常规规划“不足”

城市更新体检评估是城市更新规划的前置条件，城市更新规划突出“更新”二字，重点在于对现状已有空间“留改拆”中“留改”区域的处理，解决“留改”地块的需求，而以往常规规划的重点通常是在增量空间上的建设引导。常规规划和城市更新规划虽然在工作框架上都是用地、交通、配套、景观等内容，但是工作的重心却不同，城市更新规划较之常规规划更加关注实际问题的解决。在老东门单元实践中，城市更新规划与城市设计两项规划同步编制，相互校核，城市设计根据规划目标的设定对是留还是拆进行反推，更新规划根据更新区域的实际需求进一步优化规划目标，实现了城市更新规划与城市设计“1+1>2”的效果。

2.3 紧贴需求——作为体检评估第一要务

城市更新体检评估应该以人为本，以满足人的需求为根本出发点。在国家推进城市建设工作的总体要求之下，新时代实施城市更新行动本质上是推进以人为核心的新型城镇化[13]。城市更新应该坚持以人民为中心的价值取向，在各环节都把人民需求放在优先位置[14]。城市更新地区不是一片空地，里面有各类利益相关主体，需求复杂多样。只有找准了需求，解决了需要，城市更新的主要目标才有可能实现。因此，单元层面的体检评估第一要务是寻找需求，这里的需求应该是多方面的，既包括住地居民的需求、就业人员的需求、企业发展的需求、社区管理与物业服务的需求，也包括市、区各级政府经济社会发展与管理的需求。这些主体之间的需求有可能重叠，也有可能矛盾，体检评估的另一项作用就是要在找出这些需求的基础上，进行系统分类、区分主次、总结归纳，并对需求的合理性、合规性以及可能性进行判断，形成最大公约数的需求清单。

2.4 共谋共享——最大限度激活公众参与

从老东门单元城市更新体检评估实践来看，体检评估的过程就是公众参与的过程。通过体检评估，可以让公众参与变得更加“脚踏实地”，还能反过来增加体检评估结论的价值。从出发点讲，城市体检评估的目的主要是问诊，找出问题，辅助城市治理。问诊的过程实际就是与相关利益主体沟通的过程，这就为相关主体表达发展意愿提供了很好的渠道。事实上，在常规的规划编制过程中，虽然也经常组织公众参与，但从实际操作效果看，因为编制规划的精力更多放在规划创意上，实际很难有时间与公众进行足够的互动。所以，单独编制单元层面的城市更新体检评估就提供了不一样的机会。

3 单元层面城市更新体检评估实践探索——无锡市老东门

无锡市老东门单元位于城市中心圈层，北临无锡火车站，西临龟背老城。评估范围东至兴源路、南至学前东路、西至解放路、北至工运路及古运河，涉及3个街道3个社区。街道包括梁溪区的清名桥街道、北大街街道和新吴区的江溪街道，社区包括长庆路、风光里、槐古桥3个社区，总面积约1 km2。

该区域是无锡城市的发源地，有着悠久的历史，无锡很多重要的历史事件发生在此，很多历史古迹留存于此。比如近在咫尺的古运河，早年建设的靖海门，1895年开无锡民族工商业之先河的“业勤纱厂”，1905年建设成为无锡近代工商业发展指挥、联络中心的锡金商会，曾经红极一时的第二百货、中国饭店等。

3.1 技术路线

老东门单元城市更新体检评估的技术路径可以总结为“调查研究—规划传导分析—分项体检评估—要素清单—地块导则”5个步骤。通过现状实地调查，对居民、企业、社区及相关部门进行访谈发掘地区更新诉求；通过上位规划分析明确约束条件；通过对居住社区、公共设施、产业与经济、历史文化、开放空间、街道风貌、综合交通及市政基础设施分项体检评估明晰片区存在的问题以及规划实施的可能；最后基于问题与需求分析提出建设任务，然后综合提炼形成约束清单、问题清单、资源清单和任务清单。对于特别重要或问题集中地区以地块导则的形式进行深化表达。

在整个技术路线与工作计划安排过程中，需要注意以下几点：第一是要合理安排工作节奏，老东门单元在时间与精力的分配上调查研究阶段用时接近2个月，分项评估与要素清单形成用时约40天，重点地块导则用时约20天，几个阶段中调查研究占用大概一半时间。需要补充说明一点，老东门单元面积是1 km2，项目组共10个人分批踏勘访谈才得以完成。因此，基于工作的特点，为保证成果质量，城市更新体检评估需要有足够的时间进行现场调研，特别是访谈沟通过程，如果时间过分压缩，信息获取就会非常有限。城市更新的问题不能只是简单的数据收集，更需要规划编制人员通过现场调查与面对面沟通，才能更加精准掌握问题。第二是关于要素清单与地块导则的目的。要素清单即指资源清单、约束清单、问题清单和任务清单，形成清单的目的是为了条目化、清晰化表达，为后期规划提供基础支撑。关于重点地块导则，其出发点是为了应对单元范围内很多项目的个性化更新需求，同时服务于同阶段部分项目正在进行的方案设计，在不同的需求场景下这项工作实际可以根据需求进行相应的增减（图1）。

图1 城市更新体检评估技术路线

3.2 调查要点

调查对象主要涉及管理者、使用者、相关利益人3个方面，包括区级政府、街道、社居委、企事业单位、物业管理公司以及不同年龄的居民代表等。老东门单元实际访谈中以集中座谈的形式进行了26次，包括10次社区座谈、4次街道座谈、7次物业座谈、5次相关企事业单位座谈，涉及3个街道和3个社区。另外，项目组还分批次进行了7次现场踏勘、实地复核，并随机开展居民访谈，现场填写问卷300余份。

整个调查过程，有以下几个特点：特点一，工作方法主要采用实地查勘、面对面交流的方式进行调查，而非网络问卷，其中300份纸质问卷均是现场随机访谈并填写。之所以采用这样的方法，一是因为每个小区以及对应居民的需求个性化，不宜采用统一的问卷模式调查。二是因为这个片区老龄人口比重大，这些人对网络问卷的接受度相对较低。特点二，调查访谈的时间主要留给了最基层的社区以及物业公司，直接获取信息。除了面对面交流，项目组与社区书记、物业公司人员建立了微信群交流平台，后期大量的数据信息获取都是通过这个平台获得。因为信息大多来自最基层，所以调查获得的信息非常细致、真实，比如哪栋楼的瓷砖脱落、管线有问题、缺多少个停车位等。特点三，工作方法上，对调查对象有所侧重，并非全面撒网，从而提升工作效率。比如各级政府已经明确并列入近期拆迁计划的地块，项目组就只是现场踏勘了解并没有安排访谈，而一些重点企事业单位，比如学校、有发展潜力的企业，项目组专门进行了一对一的访谈，深入细致地了解这些企事业单位的发展诉求。特点四，调查过程没有请主管部门及街道陪同，既减少了基层服务的负担，又让访谈过程更加顺畅，信息反馈更加全面。

3.3 分项体检评估

3.3.1 框架：指标体系——与国土空间规划相衔接

当前，我国针对城市体检评估的研究与实践体系庞杂、内容丰富，强调以人为本的评估导向，面向城市治理、绩效评估与城市监测，其对更完善的数据、更全面的视角、更有针对性指导的追求推进了学界对城市问题的全面探索。但当前的城市体检评估指标体系与空间规划的衔接较弱、层次不清晰、重点不突出，大而全的工作模式对城市精细化管理水平的提升缺乏针对性的指导[15]。基于此，为了更好地实现与国土空间规划的有效衔接，老东门单元在指标体系上采用了“居住小区、公共设施、产业经济、街道景观、开放空间、历史文化、综合交通、市政基础设施”8个方面3个层级指标体系进行评估，不是简单直接套用住建部和自资部的指标体系，而是在两部指标体系的基础上进行更加详细的规划分类。比如两部都提到的安全指标，项目组将建筑安全放进了居住社区，把消防、防洪、易涝等安全隐患放入了市政基础设施。值得一提的是，在居住社区这些指标中增加了安保安防的评价，开敞空间增加了使用率与管养水平的评价，突出了软服务方面的评价因子，公共服务设施增加了需求与使用效能的评价。除此之外，特别关注产业经济，重点突出了对税收、租金水平、出租率等方面的评估（图2）。

图2 分项体检评估指标体系

3.3.2 内容：突出重点——关注问题以及问题背后的原因

城市更新体检评估的首要任务是发现问题、找出需求，为后续规划提供基础支撑。除此之外，更要关注问题产生的原因。举个例子，老东门区域内有个商业综合体闲置超过了5年，最初项目组分析是因为区域内业态雷同、商业过量的原因，于是规划初期建议内部空间改造及业态调整，后来再仔细分析发现经营不善的深层次原因是产权过于分散，内部商铺被分割成上百个小商铺，产生了过多的分散产权主体。因为业主太多，所以在经营管理模式、价格水平认知方面意见太多，难以统一，最终导致该商业综合体被迫关门，更新措施就要解决产权分散或者经营权分散的问题。因此，城市更新规划需要有诊断的思维，更加关注“内因”的分析。

3.3.3 深度：硬软结合——关注“硬件”更要关注“软件”

上文提到的产权分散导致商业综合体走向了衰落或破产，给了规划编制人员另一个启示，即更新规划不能只关注物质空间“硬件”水平，还要关心“软件”情况。这些“软件”可能包括社区管理水平、物业管理水平、是否有业主委员会/物管会、社区是否有长效的资金支持、学校是民办还是公办、设施是否对外开放等。物质空间的配给只是解决了有无的问题，有了之后能不能用，用得好还是不好实际上跟软件的配套息息相关。比如老东门片区的小区，有业主委员会/物管会的小区普遍比没有的小区管养得好。社区有集体资产如商铺、厂房等，或者在企业里面有股份的，这些社区有长期资金收益，普遍比纯粹靠上级拨款的社区财力雄厚，日常的管理与组织能力就相对更强。关于一些设施的共享管理，有些地方缺体育健身场地，但是学校将运动场地对外开放后，就能得到较大的缓解等。

3.3.4 方法：双向校核——关注数据分析更要关注实际感受

体检评估应该兼顾数据分析与实际感受双向校核。市、区两级体检评估应该更加关注数据整合分析，关注城市整体运营，单元层面城市更新体检评估，应该侧重具体需求与实际感受。因为更新的目的是解决既有问题与需求，而问题与需求实际就是居民、企业的实际感受。假如我们在某一项评估中发现实际建设的指标已经达到了规范的要求，但当地居民实际感受却很差，显然没有解决这些问题，不能简单地认为达到规范要求就没问题。城市更新必须是有温度、面向人的需求的更新，而不是简单的指标比对。

4 单元层面城市更新体检建议

4.1 规模不宜过大

从实践经验来看，要把单元范围内相关利益主体诉求摸清，将地块或者设施的问题弄明，评估单元的面积不宜过大。中心老城区建议1 km2左右的面积比较合适，最大不宜超过3 km2，超过3 km2的体检评估工作精度难以保障。以无锡市中心老城区为例，一个社区的面积约0.3 km2，3 km2也就意味着要调研10个左右的社区，实践中一般一个社区会去3次左右（一次纯社区沟通、一次社区组织物业或业主沟通、一次社区组织企事业单位沟通），10个社区也就需要30次左右，加上对应的街道，市、区级的部门沟通以及现场踏勘，外出作业的次数不会少于50次。即使再紧凑的安排，考虑非工作日以及被预约访谈方时间不凑巧等因素，至少需要2—3个月，时间太长，不利于项目的实际开展。

4.2 重视相关保障

单元层面的城市更新体检评估因为没有法定地位，在行业里目前也没有被明确作为一项单独的规划对待，因此在实际工作中有些方面很难得到保障。有两个方面尤其需要引起重视，予以保障到位。首先要保障的是现场调查访谈的时间，只有经过足够的访谈交流才能摸清相关主体的各种需求，体检评估本身的技术路线并不复杂，关键是要投入精力去做足够的现场工作，如果时间不能得到保障，最后的成果质量也很难保障。其次是经费的保障，单元层面城市更新体检评估如果只是对应控规前面的现状分析，收费标准按此收费，很难覆盖投入的人力成本，因此收费标准建议以实际投入的人力和时间作为测算标准进行反推。

5 结语

开展单元层面城市更新体检评估，是在实现“高质量发展”“中国式现代化”路径上规划方法的一次有益探索。特别是在当下各省市国土空间总体规划即将批复，单元层面详细规划即将全面开展的背景下，推动单元层面体检评估工作的开展，将使详细规划更加接地气，更有利于城市更新地区现状问题的解决。本文通过老东门地区的实践提出从8个方面开展单元层面体检评估的技术路径，并建议将工作重点放在“留改”区域，在工作方式上更加关注公众参与，注重问题背后原因的分析，关注当地居民的实际感受。截止到目前，老东门单元城市更新体检评估工作已经基本结束，其作用与意义在实践中有待进一步验证。由于时间以及项目团队水平有限等多种因素，加之城市更新规划尚处于探索阶段，因此形成的观点也未必完全准确，只能借此抛砖引玉，与同行一起探讨。