我国多省市义务教育学区制政策的比较与分析

■张丽

随着我国经济和社会的稳步前行，教育作为国家的根基，正处于一个深刻的改革交汇点。我国的教育愿景逐渐聚焦于更加均衡和高质量的发展。在这样的大背景之下，学区制政策不仅应运而生，而且在义务教育改革中扮演了至关重要的角色。从2012 年到2019 年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于深化教育体制机制改革的意见》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》等文件先后发布，我国在学区制政策方面的探索与实践逐步深化，从最初提出到后来的落地实施，都体现了我国对于教育公平和均衡的不懈追求。这一系列的政策不仅展现了我国教育改革的大环境，也凸显了学区制政策在其中的核心地位及其重要性。在全国范围内，不同的省市因其自身的地理、经济、文化和历史背景而具有独特的教育实践和政策。对于学区制政策而言，虽然有统一的国家指导意见和方针，但在具体的实施过程中，各地都有其独特的实践和经验。为了进一步探索学区制政策在不同地区的实践情况和影响，本研究收集了西安市、海南省、山东省、广西壮族自治区、成都市、天津市、北京市、四川省、上海市的学区制政策文件。本研究旨在通过深入的对比分析，揭示政策差异性与一致性、地方特色与创新、政策执行的挑战与策略、未来趋势与建议，为我国学区制的推进和完善提供有益的参考，同时也为其他地区在学区制政策研究和推进中提供借鉴。

一、政策概况

为确保研究的可靠性和准确性，本研究通过搜索地方人民政府或教育行政部门官方网站公开的学区制政策文件，共收集到2010 年后9 个地区的义务教育学区制政策文件，具体见表1。这些政策文件涵盖了各省市学区制的指导思想、原则、目标、任务、总体要求和保障措施等方面的内容，为本研究提供了丰富而详尽的文本支撑。对上述政策文件进行内容分析，提取关键词和主题，了解各地在学区制政策中所关注的焦点和重点。同时将各省市的政策内容进行横向对比，识别各地在学区制政策理念、内容、实施策略等方面的异同，从而为进一步的策略优化提供参考。

表2 各地学区划分依据与模式

通过对多地义务教育学区制政策文本的关键词进行分析，各地实施学区制旨在进一步推动教育均衡发展，体现出了坚持公平与公正原则、优质均衡的发展理念、共同发展与协同推进、资源共享与统筹协调、激发办学活力与尊重学校创新、推动家长参与与教育共治、强化绩效评估与反馈机制等先进教育理念。为了实现资源的高效配置和师资的均衡流动，许多地方还推动了教工编制的改革和教师流动机制的建立。特别值得一提的是收入分配制度的深化改革，这将有助于调动教师的积极性和主动性。同时，校际交流、资源辐射和高水平均衡也被列为核心目标。为保障学区制管理的实施，政策还突出了全面深化改革的方向，包括制度建设、管理机制的完善以及绩效评估等方面的内容。总的来说，这些改革措施旨在构建一个兼顾公平与质量的教育体系，通过优质资源的共享和合理的教育资源调配，确保每个学生都能享受到高质量的教育资源。

二、政策比较分析要点

（一）学区构建：兼顾多种因素，搭建多元模式

多个省市在学区划分的方面都表现出了相似的思路和方法，这主要源于对教育资源的整体考虑和均衡配置的普遍追求。他们共同重视行政区划、地理位置和适龄人口的数据，以确保学区的合理性和科学性；他们都强调，优质的教育资源应该公平分布，确保每一个学生都能获得优质的教育；学区划分应该具有稳定性，防止学区的频繁调整给学生和家长带来困扰；此外，他们也都看到了优质学校对薄弱学校的带动作用，希望通过这种方式提升整体的教育水平。

尽管存在许多共同点，但针对各自地区的特色和实际需求，各地的学区划分依然存在明显的差异性。例如，在中心学校的设置上，四川省认为每个学区应该有至少两所不同学段的学校作为中心，而广西壮族自治区和西安市的看法是以一所优质学校作为学区的领头。在学区的构建方式上，西安市提出了“大学区”的构想，上海市考虑到了学区与集团的结合，而成都市则根据实际情况设计了多种形式的学区。山东省和广西壮族自治区在学区的划分方法上也有所不同： 山东省以初中的招生范围为基础，考虑到地理位置的因素；广西壮族自治区则更注重初中和小学的分别设置，力求科学地将其划分为多个学区。此外，四川省对于地理环境特殊、人口分布不均的地区提供了灵活的学区划分方案。而在学区的主题和目标上，成都市尝试结合地区的特色，设定了特定的学区主题，这在其他地方尚未明确提及。

（二）学区治理：建立体系，完善管理

各个地区在推行学区化管理和治理方面，均展示了一个核心共识：通过学区化来促进教育资源的均衡分布，进一步提高教育的整体质量，并确保各个学区内的学校得到均衡、有力的支持与发展。然而，由于各地的具体环境、资源和传统差异，实际操作中，他们采纳了各自适应的策略和方法。相似性主要体现在以下几个方面：学区化管理的推行均强调了学区化管理的重要性，着重强调了资源整合、优质教学质量的提升以及地区间学校的均衡发展；多方协同合作，学区的建设和治理需要各方的参与，这包括但不限于学校、家长、当地社区以及其他社会机构；资源共享与互补，高质量学校应当发挥其示范作用，在学区内分享其资源、教育方法和管理经验，从而促进所有学校的整体提升；完善的管理体系，各地均提及了对学区管理体系的完善，这涉及明确的管理机制、协调沟通机制以及决策程序等。同时，各地政策文本也存在一些细微差异，如对于学区管理的组织形式，北京市提到了建立学区管委会和理事会，而成都市提到的是学区管理委员会，海南省则提出建立学区校长联席会议制度以及建立学区教学研究与管理中心、德育研究与管理中心、后勤管理与服务中心。海南省和西安市提到了“捆绑式发展”的学区管理的特定策略。此外，西安市特别提及了学区长的负责制，明确了学区长在整个学区的重要管理地位，这与其他地区的描述存在差异。

（三）资源共享：互补互助，提高质量

各地的学区制政策普遍强调的是学区内资源的整合和共享，这涵盖了从教育设备、教材、课程到教研的各个方面。这些政策倡导的核心在于实现资源的最优利用，提高教育质量，并促进平衡发展。但各地的具体策略和重点都体现了其独特的地域特色和教育现状。这表明在制定政策时，各地都在努力兼顾全局与局部，确保政策的适应性和针对性。北京市、成都市和上海市的政策更倾向于构建一个统一、集成的资源共享平台，以提高资源利用效率，尤其强调信息技术的应用。此外，它们都鼓励学校间的合作与交流，从而提高整个学区的办学水平。天津市的政策重视跨校的教学研究与合作，尤其强调课程资源的共享和信息技术在课程中的应用。西安市的特色在于提出城乡教育的互助与合作，这在一定程度上反映了其地区特有的城乡教育差异问题。山东省的政策则全方位地强调了从课程建设、教学研究到家长资源的统筹与整合。广西壮族自治区则更注重基础设施的建设和改善，与此同时，也强调学区内各类资源的共建与共享。

（四）教师流动：解决痛点，激发动力

从教师流动的角度来看，各地政策虽然在细节和措施上有所不同，但都强调了教师的合理流动和均衡配置。成都市的策略是深化教师流动，推进“县管校聘”的人事制度改革，明确地以学区为单位，鼓励教师跨校竞聘。这其中的显著特点是促进学区内的优秀和骨干教师之间的交流，尤其针对音体美等紧缺学科的师资，保障资源的合理配置。四川省则更多地注重顶层设计和整体规划，强调县级政府进行“县管校聘”的制度改革。这种设计使得机构编制部门能够统筹核定教职工的编制数量，并根据学区内的实际需求和条件进行细化配置，确保资源与需求匹配。上海市对于教师流动的政策更为明确和细致，不仅规定了优质学区和学区内流动的骨干教师的比例，还进一步界定了流动的时长。更为值得注意的是，针对流入教育水平相对薄弱的学校的教师，上海市提供了更加详尽的指导和要求，确保教育资源在各学校之间的均衡发展。天津市的策略主要集中在骨干教师的流动上，希望通过这些在教育教学上具有示范效应的教师，驱动学区的整体教育质量提升。而西安市则注重于授权，强调区县应根据学区的实际需求进行教职工编制管理。在教师流动方面，它更加侧重于赋予学区长更大的自主决策权，允许其根据学区的具体情况进行教师资源的调配。山东省和广西壮族自治区的策略在于强调教师资源的整合和共享。这一策略旨在通过联合培养、共建教学团队等方式，加强学区内的教师之间的交流与合作。同时，考虑到乡村地区教育资源的特殊性和薄弱性，这两地特别为乡村教师提供了更多的政策支持和待遇，旨在推进乡村教育的健康发展。

（五）质量评价：整体考评，以评促建

各地在学区评价上都强调了教育质量、教师和学生的发展，以及家长的满意度，但具体策略和重点则各有侧重，以满足各自地区的特色和需求。上海市注重对学区和集团的整体考评，设定了明确的标准，如校长考核中学区、集团建设占比达到50%以上。此外，也考核学生学业水平、优质资源变化、学生和家长满意度等细化指标。特别的是，上海市对示范性学区设定了非常具体的绩效指标，如相关科目学生学业水平达标率、校际差异率、家长满意度等。成都市则强调对学区建设工作的专家指导与评估，鼓励与高校、科研机构合作，聚焦于学区内校际差距、学生进步、教师成长等核心指标。四川省将学区制治理纳入政府职责评价中，作为学校考核的重要内容，并强调政策宣传与解读，确保社会各界对学区政策有清晰的认知。海南省着眼于改革学校考核评估方式，旨在建立与学区制管理相适应的考核体系，加强实验学校教职工的责任感。西安市实施的“大学区”考核制度，由区县教育部门组织，重视发展增量、共同发展、均衡发展等方面的工作目标达成度。同时，学区长和副学区长的考核既受学区内评价，也受区县教育局的评价。广西壮族自治区则强调统一的学区质量评价，重视教学质量监测与学生综合素质评价，强调发展性评价的重要性，确保学生、教师的全面发展。

（六）推进策略：多重保障，侧重不同

学区制作为我国教育均衡化的重要策略，各省市的推进策略具有明显的地域特色。通过对比分析代表性省市的学区制政策实施策略发现，北京市强调了党的领导，重视党组织在学区建设中的指导作用。在政策和经费保障上，强调规范化管理和预算管理。上海市其实施策略注重机制创新与多方合作。通过多级联动、评估机制以及宣传展示，形成了较为完整的保障体系。四川省注重了学区制的治理和优质均衡发展，将其作为重点任务，并强调了政府的履职评价内容。海南省将学区管理试点作为教育均衡发展策略，并对已评估的县市区提出加强要求，同时注重教育工作的交流与培训。天津市对学区化办学的支持程度较高，鼓励高校参与研究，并强调各种媒体的宣传作用。山东省强调统筹学区设立工作，提出开展试点并逐步推广的策略，显示其务实的推进态度。广西壮族自治区强调完善领导与决策机制，注重学区制管理的考核评价，并强调师生和家长的参与。总体看，各地均注重了组织保障、政策保障、经费保障等基本要素，但因地域、经济、文化等差异，具体策略有所侧重。北京市和上海市更强调机制创新和多方协同合作，四川省和海南省注重学区制的治理与发展，天津市和山东省注重实地试验与推广，广西壮族自治区则强调民族地区的特色与师生、家长的参与。这为其他地区提供了多样化的实践参考和策略选择。

三、存在问题与未来趋势

（一）现阶段存在的问题

资源与分配问题。学区制在推行过程中遭遇了明显的资源与分配挑战。尽管学区制的初衷是公平分配教育资源，但在实际操作中，学校资源分享受到限制，尤其在核心课程、人力和经费方面。而城乡、公私立学校间存在的资源分配不均更使问题复杂化，进一步导致了学校间的资源同质化。

组织结构与治理问题。学区的治理参与度不足是其运作中的一大难题。这种参与度的缺乏可能导致各方面的利益冲突更加尖锐。加之资源配置的问题、人员配备的不足以及学区管理团队的工作态度等问题，使得学区制在组织与治理方面面临诸多挑战。

政策与实践脱节。学区制的实施过程明显受制于政策与实践之间的脱节。许多学区在政策的推动下建立，导致它们对外部资源产生过度依赖，缺乏真正的自主性和长期稳定性。此外，实际的学区运作模式与最初政策设计存在明显的差距，导致制度设计与实践之间的断裂。

教育公平与机会挑战。面对“就近入学”的政策，实际操作中仍然未能完全实现预期的教育公平。尤其是在既得利益群体的影响下，导致教育机会的不平等现象依然存在。这种现象使得部分学生无法享有相同的优质教育资源，从而形成了新的教育差距。

评价与监督短板。当前，学区制面临的另一个重要问题是评价与监督的短板。学区在透明度、评价方式及监督机制上都存在明显的不足。这导致了学区的运行效果难以评估。

（二）未来发展趋势

学区制作为一项关键的教育改革政策，旨在进一步推进教育公平和提高质量。尽管当前它面临着诸多挑战，但在持续的学区制政策研究中，通过对已有政策的反馈、评估和修正，新的策略和方向正逐渐浮现。未来的学区制更将深度关注细分领域的资源均衡分配，尤其是满足农村、偏远地区和流动人口等边缘化群体的特定教育需求。为了让政策制定与实际执行相协同，学区制的治理框架和管理策略将进一步优化，具体涉及确立更为客观和真实的教育评估体系，与学校、家长以及社区构筑更加紧密的伙伴关系，并考虑到目前的教师短缺问题，采取相应的师资培养和人才引进策略。与此同时，科技进步带来的数字化发展趋势将在学区制中发挥日益重要的角色作用，例如在线教育资源的普及和各种教育资源的共享。总的来说，学区制的未来充满了机遇，但也不乏挑战，这要求政府、学校、家长以及整个社会共同努力，确保其在推动教育均衡化的大方向上持续稳健前进。