广西船舶检验体制提升转型探讨

韦日利

(广西壮族自治区柳州船舶检验中心,广西 柳州 545001)

0 引言

船舶检验是交通强国建设的重要组成部分,对保障水上交通安全、保护水域环境发挥着重要的基础性作用。广西船舶检验体制目前是自治区港航发展中心管理的公益一类全额拨款事业单位,实行自治区、市、县三级垂直管理,组成以城市为中心的辐射性管理网络,确保了重点检验工作的有效供给,有效履行辖区船舶法定检验工作职责[1]。广西船舶检验体制虽然经过多次改革,但都是“托管式”的单位内部处室改革转型,没有能以政府序列独立机构身份开展工作,决定了船舶检验机构行政级别偏低、业务处室不健全、直属机构数量少、编制人员数量不足等局限,出现了船舶检验履职服务不顺畅、不充分、不及时等问题,限制了船舶检验工作高质量发展。

1 广西船舶检验体制的改革历程和现状

船舶检验是一个古老的国际性职业,最早可以追溯到1760年成立的英国劳埃德船级社。广西船舶检验中心前身最早可追溯至1927年在广西梧州成立的广西航政局,至1987年,水路运输安全监督归口广西壮族自治区航务管理局统一管理,另挂“广西壮族自治区港航监督局”牌子,内设船检科行使船舶检验职能,直属二层机构行政级别为正处级。2000年2月水监体制改革,港航监督职能从原广西航务管理局划分出去,只保留船舶检验职能,成立广西壮族自治区船舶检验局,广西壮族自治区港航管理局、广西壮族自治区船舶检验局实行一个机构、二块牌子,直属二层机构行政级别降为副处级。2015年7月,广西壮族自治区北部湾港口管理局正式挂牌成立,广西壮族自治区港航管理局(广西壮族自治区船舶检验局)成建制并入广西壮族自治区北部湾港口管理局,实行一个机构、三块牌子,直属二层机构行政级别维持副处级。2019年10月,自治区北部湾港口管理局(自治区港航管理局、自治区船舶检验局)更名为广西壮族自治区港航发展中心(广西壮族自治区船舶检验中心),实行一个机构、两块牌子,为广西壮族自治区交通运输厅管理的公益一类全额拨款事业单位;原自治区海洋和渔业厅所属事业单位中华人民共和国广西渔港监督局(中华人民共和国广西渔船检验局)承担的渔船检验相关职责,划归自治区港航发展中心(自治区船舶检验中心),船舶检验机构的行政职能收归交通运输厅,直属二层机构行政级别仍为副处级,机构数量和人员编制维持不变,本次改革“三定方案”落地。

2 广西船舶检验工作的现实困境

广西船检肩负贯彻落实国家海事局船检法规和促进广西造船业、航运业发展的重任,在维护水上交通安全、防止水域环境污染中起到不可替代的基础性作用。广西河流众多,水运资源丰富,是中国河流密度较高的省区之一,共有通航河流53条,航道里程5 873 km,海岸线长1 629 km,拥有船舶修造厂90多家,跨省运输船舶公司200多家,各类营运船舶13 000多艘。随着内河航道建设升级、平陆运河开工,广西必将成为中国大西南的最佳出海省区,将带动船舶制造业、水运业等高速发展,也将带动向海经济相关产业的发展。国家和社会对船舶检验的要求不断提高,随着船舶检验业务以及相关产业的发展,目前广西船检的行政级别、机构设置、编制人数情况,很难完成履职任务,广西船检将面临更大的挑战、履职更加艰难。

2.1 广西船舶检验机构的现实地位有待明晰和完善

根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《船舶检验管理规定》《交通运输部海事局关于广西壮族自治区船舶检验整体业务范围的批复》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区交通运输厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等法规文件精神,船舶检验管理工作归口广西交通运输厅水运管理处,广西船舶检验中心应代表广西交通运输厅履行广西范围船舶法定检验工作及签发船舶检验证书职责,而不是代表厅二层机构广西港航发展中心履行相关职责[2-5]。广西船检由广西港航发展中心(广西船舶检验中心)内设船舶检验管理处履职,不具备独立机构地位,不利于广西船检与广西海事、广西工信等单位对等开展相关工作,很难实现“广西船检走出去”“履行渔船检验、指导工作”等改革目标。

2.2 广西船舶检验机构的履职界限没有明确到位

根据《自治区党委编办关于调整自治区交通运输厅所属事业单位机构编制事项的批复》(桂编办复〔2019〕114号)精神,自治区北部湾港口管理局(自治区港航管理局、自治区船舶检验局)的行政职能划归交通运输厅,原来承担的行政检查、行政处罚、行政强制等执法职能,纳入交通运输综合行政执法改革统筹考虑。综合行政执法改革到位前,上述执法职能继续由原单位承担。本次改革后,广西船舶检验机构不具有行政职能,改为“公益一类事业单位”,更名为广西船舶检验中心,只履行为造船业、航运业等提供技术服务支撑职能[6]。船舶检验的行政审批特性和技术服务支撑特性如何拆分,如何开展“渔船检验工作”的指导(本次改革新增加的机构职能),验船人员怎样做才是履职而不渎职、依规而不违规、行权而不越权,亟须船舶检验管理工作主管部门明确完善船检机构的归属、性质、职责以及工作程序。

2.3 广西船舶检验机构直属二层三层机构少、人员编制数少

广西共有14个地级市,40个市辖区,10个县级市,61个县,而广西船舶检验机构直属的市级机构有6个船舶检验中心(内设县级机构/非法人机构10个分中心)、1个渔船检验处,实行跨地市级、跨县区级执行船舶检验管理模式,显然无法实现社会及时检验发证需求。在2000年自治区水监体制改革前,海事机构与船舶检验机构设置是对等的,有海事机构的地方就有船舶检验机构;现在广西海事直属市级机构有11个海事局(内设县级机构39个海事处),直属船舶检验机构数量大大少于海事机构,人员编制数量更少,船舶检验机构社会影响力和服务能力明显弱化,见表1。

表1 部分涉水单位机构及人员编制数对比表

2.4 直属二层机构行政级别偏低

广西船舶检验机构省级行政级别相当为副厅级,内设机构船舶检验管理处为正处级,直属二层(地市级)机构为副处级;二层船检机构具体实施国家赋予的法定检验职责,既要在检验工作中发现设计公司、建造厂、船舶存在不符合国家船检法规的问题,又要负责这些问题的整改落实,从而确保船检法规的落到实处。广西海事机构省级行政级别为正厅级内设处室为正处级,直属二层(地市级)机构为正处级;地市级人民政府直属各职能局大多为正处级,内设机构为副处级;广西船舶检验机构直属二层(地市级)机构行政级别相对偏低,机构数量少,缺少社会影响力,工作上无法与相关部门对等沟通协调,只能做其他单位的从属,在一些地方的政府工作中,船舶检验工作甚至被边沿化、空洞化。以直属二层(地市级)机构柳州船舶检验中心为例,该中心负责柳州市、河池市和来宾市三个市辖区范围内船舶检验工作,单位机关驻地在柳州市;由于船舶检验机构行政级别底、人员编制少,船舶检验工作无法列入柳州市政府的工作中。柳州市政府把船舶检验归口到市交通运输局内设机构的港航管理(发展)中心管理,致使柳州船舶检验中心的船舶检验工作开展不利。

2.5 广西船舶检验机构直属二层机构资源少

(1)缺少县、乡机构行政资源。直属二层(地市级)机构行政级别低、缺乏三级、四层机构支撑,没有县、乡人民政府重视和支持,很难组织乡镇船舶、短途运输作业船舶的检验工作,检验管理工作一直处于被动状态。

(2)缺少交通工具。广西水网发达,船舶航行、停靠在全区各河流、水库,尤其是乡镇客渡船、工程船舶大多停靠在没有公共交通的边远地区渡口码头,这些地方距离县城有一两百公里,工作面呈点多、面广、线长的状况,没有足够的交通工具,很难前往这些地方执行船舶检验工作。

(3)缺少省级船检机构的支持。广西省级船舶检验机构内设处室不健全、人员编制少,只有一个船舶检验管理处(渔船检验处,现只有5个人),没有内设职能结构,就没有相关业务专职机构、专职人员研究推广现代化检验手段、应用现代化检验工具、搭建现代化检验平台。无论是质量管理体系运行、船舶设计图纸审查、船用产品检验、船舶建造检验,还是船舶营运检验,二层机构依然是通过眼看、耳听、动手等传统的检验模式来判断是否合格,缺乏大数据电脑比对、远程检测等现代化手段。

3 广西船舶检验体制提升转型空间

按照新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》(2021年中华人民共和国主席令第七十九号)确定的管理思路,对船舶检验机构实施许可管理,强调船舶检验机构的技术条件和检验能力,对船舶检验机构的属性没有专门的规定。船舶法定检验在法规中有明确规定,是指船旗国政府或者其认可的船舶检验机构按照法律、行政法规、规章和法定检验技术规范,对船舶、水上设施、船用产品和船运货物集装箱的安全技术状况进行的强制性检验。船舶法定检验区别于一般的政府行政管理,是对船舶技术状况和法律规范的符合性进行检验,具有较强的专业技术属性。船舶法定检验具有行政属性和技术属性并存的特点,根据船舶法定检验的属性,具体检验行为既可以由政府实施,也可以由政府委托的专门机构实施。

3.1 广西船舶检验机构及其直属机构成建制收回自治区交通运输厅直接领导和管理,为广西船舶检验工作高质量发展提升组织保障

船舶检验机构是指实施船舶检验的机构,包括交通运输部和各省、自治区、直辖市人民政府设置的船舶检验机构。广西船舶检验机构的行政职能已收归自治区交通运输厅,技术检验职能则保留在自治区港航发展中心(自治区船舶检验中心),实行“行政职能”和“技术检验”分开。广西的造船业、航运业个体化经营程度比例很高,社会期待水运行业归口管理,方便群众;在长期的检验工作实践中,广西船舶检验机构的履职行为是行政职能与技术检验职能同时实施,在履行船舶设计图纸审查时,既要审查图纸的法律法规的符合性,也要做出审核是否通过的结论;在履行船舶检验时,既要检验船舶的法律法规的符合性,又要做出检验是否合格的结论。广西船舶检验机构履职行为不宜把行政职能与技术检验职能简单分开,应成建制收归自治区交通运输厅,提升行政级别、增加机构数量和人员编制,至少应设置船检法规处、船检图纸管理处、建造船舶管理处、船用产品管理处、营运船舶管理处、渔船管理处、综合管理处等6个处室;按船体、轮机、电气专业配比,每个处室至少是3人。

3.2 广西船舶检验机构及其直属机构成建制划转给国家船级社,引领广西船舶检验工作高质量发展

国家船级社获得国家海事局授权,既开展国内外船舶的入级检验工作,也开展国内船舶的法定检验工作,在国内外的船舶检验工作中具有崇高的地位和声望,完全有条件、有能力做好广西船舶检验工作,引领广西船舶检验工作高质量发展。国家船级社在广西北海市设立了船舶检验办事处,下一步计划在广西梧州市也设立船舶检验办事处,已经为广西的船舶检验工作提供大力支持和帮助;可以参考广东省经验,将广西船舶检验机构及其直属机构成建制划转给国家船级社,成立广西分社,履行广西辖区船舶检验职能。

3.3 广西船舶检验机构实行专业化、企业化管理

广西的船舶修造业、运输业个体经营化程度高,拥有个体经营船舶修造厂90多家、跨省运输船舶公司200多家、各类商业船舶13 000多艘、渔业船舶将近30 000艘,需要船舶检验机构强大的技术条件和检验能力服务支撑。广西现有的船舶检验体制的行政资源很难满足社会对船舶及时检验、及时发证的期望,但可以通过船舶检验工作社会化、公司化、专业化服务转型来实现。广西船舶检验体制改革可以考虑参照车辆检验管理模式,实行证、检分离,将广西船舶检验机构的行政职能与技术检验职能实行机构、人、财、物完全剥离独立,行政职能由自治区交通运输厅或授权各市县交通运输部门执行,技术检验职能委托给自治区船舶检验中心执行,自治区船舶检验中心作为专业机构实行企业法人管理,挂靠在广西交通运输厅管理,实施社会化、企业化、市场化管理,最大限度满足社会对船舶检验工作需求,助力船舶检验高质量发展。

4 结语

国家水监体制改革是一盘大棋,是一个不断提升完善的长期过程。1998年国家水监体制改革后,广西全部水域由交通部直属海事机构管理,船舶检验则分离出来由广西交通主管部门管理。船舶检验发挥着保障水上交通安全、保护水域环境清洁的基础性作用,是造船、航运、渔业和相关制造领域发展的重要支撑,要深入理解新发展阶段、新发展理念、新发展格局的深刻内涵,进一步凝聚发展共识,明确目标方向,为船舶检验高质量发展注入新动能,服务加快建设交通强区,广西船舶检验体制改革仍将是任重而道远。