社区治理和服务缘何“嵌套” 创新——基于职能转移、政策试验与目标执行的分析

张树吉 颜德如

一、问题的提出和文献回顾

基层治理创新是推动基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。从全球的基层治理创新实践来看，其共同点是引导社区参与到治理过程和结果之中〔1〕。在我国，依托社区撬动基层治理创新集中表现为“社区治理创新”和“社区服务创新”。在政府开展的基层政策试点工作中，这两种创新形式逐渐成为支撑基层治理创新运行的载体。近年来，民政部陆续组织申报了多批全国社区治理和服务创新实验区。在取得预期成效的同时，诸多创新实践也反映出了某些长期被忽略的创新形式，即社区治理创新和社区服务创新相互嵌入（下文简称社区治理和服务“嵌套”创新）。因具有了“社区治理中嵌入社区服务”“社区服务中嵌入社区治理”的特征〔2〕，这种创新形式日益模糊了社区治理创新和社区服务创新（下文简称社区治理和服务创新）的界限，并呈现了“社区治理创新愈发趋同社区服务创新”及“社区服务创新愈发趋同社区治理创新”的现象。这引发了学界的关注和研究。概括来看，学界围绕社区治理和服务创新研究，形成了三种观点：

一是创新扩散说。这种观点侧重创新要素带动行为者与社会技术应用创新。论者认为，社区治理创新将公众参与的内容从政治转向政策，公众参与的方式从普遍行为转向网络行为〔3〕；在社区主导环境治理体系创新方面，社区组织成员形成了积极共识，提高了创新扩散的范围〔4〕；在社区共同住房模式优化公共开放共享服务方面，技术创新扩散至联合住户的治理资源再生领域中〔5〕。

二是政绩安全说。此种观点偏重公共物品生产与供给创新所带来的政绩产出。论者指出，我国社区治理创新的主体以区（县）级政府组织为主〔6〕，政府通过行政资金资助的形式吸纳社会力量提供公共服务〔7〕；在此过程中，政府向社会及社区提供公共物品实现了社会福利的增量改革，表现出了天然低风险的特征〔8〕；同时借助社区治理和服务实践，消除了政绩风险，维系了政绩生产〔9〕。

三是重心下移说。该观点着重于探索创新要素与居民需求衔接的供给机制。研究者认为，在社区治理和服务中，只有社区居民最为清楚自身的社会服务需求及利益诉求〔10〕；在无限靠近居民需求的过程中，政府注意力转向了社会治理和公共服务，搭建了“市区—街道—社区”三个功能平台服务圈〔11〕，从而推进与社区治理相关的主体、制度、资源与技术共同嵌入〔12〕。

因过多关注社区治理和服务创新的外部成效，已有研究没有揭示社区治理和服务创新的内部结构关系。社区治理和服务创新不仅受社区内在地自发创新的影响，还要受到政府外在地推动其创新的影响，也就是实现双向创新。在此过程中，社区通过双重属性自我赋权，实现资源整合与服务能力建制性增长〔13〕。遗憾的是，已有研究并未结合社区的自主性对社区治理和服务创新相互嵌入的创新形式，也就是本文所谓的“嵌套”创新，做出清晰有效的界定。

社区治理和服务“嵌套”创新指的是政府为优化基层社会治理，下沉多种创新要素，通过社区治理创新或社区服务创新，进而塑造社区治理创新或社区服务创新的过程。“嵌套”创新源自于构建二者相互嵌入的可能性和维系二者相互嵌入的可行性。依据“嵌入性理论”的有关观点来看，社区治理和服务“嵌套”创新成为可能。卡尔·波兰尼通过考察市场控制经济体系对整个社会组织的影响，提出了“嵌入”概念〔14〕。马克·格兰诺维特则发展出了具体的社会关系形态的分析方法，指出在具体的关系及关系结构中能够产生人际互动意义上的信任〔15〕。更有研究拓展了嵌入对象的分析范围，指出理性、结构（关系）、人均可成为嵌入者，而被嵌入者包括了经济、社会、文化、结构〔16〕〔17〕。

正是通过“嵌入”，奠定了“嵌套”创新的要素范围，及要素所属事物共同充当了嵌入者和被嵌入者。从社区发展的多种条件来看，社区治理和服务“嵌套”创新是确实可行的。在基层治理创新的制度安排方面：党和政府偏好选择“寓管理于服务之中，以服务促进管理”的治理策略〔18〕；同时，在社区探索形成的社区工作法中，将社区治理和服务创新融合起来。在社区治理和服务的概念内涵相互交叉方面：“社区化与主体（包括多样主体、主体互动与主体增多）”奠定了二者的重合之处〔19〕〔20〕；与此同时，内容、目标与行动网络存在交叉〔21〕〔22〕；更深层次的是技术方式和策略互通〔23〕。在社区治理和服务创新彼此互为工具、相互依赖方面：因社区空间规模小，公共服务空间可达性和均等化程度高的特质〔24〕，在资源、服务、治理下沉社区过程中，基层政府引导社会力量吸纳诸多要素，通过提供社区服务来参与社区治理〔25〕；同时，基层政府通过优化治理结构与机制，以项目制协同社会力量，在有效治理中创新社区服务〔26〕。那么，到底是哪些因素、又经由什么样的作用机制促使社区治理和服务“嵌套”创新得以生成？结合本土化的实践情境，本文将以“政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”为解释框架，对这些问题进行剖析。

二、社区治理和服务“嵌套”创新的解释框架

受困于“资源有限，任务无限”的窠臼，社区凭借上级政府赋权因地制宜发挥自主性。正是鉴于本土化的实践情境，政府职能转移推动“社会治理”和“公共服务”相互影响，契合了社区治理和服务“嵌套”创新中的治理活动和服务活动之间的相互联系。政策试验延伸到社区层面的试点建设，关联了社区治理和服务“嵌套”创新中优化政策内容和政策工具的协调关系。政策目标执行考验着社区的执行能力，适用于阐释社区治理和服务“嵌套”创新优化执行过程的变通策略。

（一）政府职能转移

政府职能转移塑造了社区治理和服务“嵌套”创新的制度成因。受“放管服”改革的影响，从地方政府到基层政府逐步优化政府职能体系，各级政府有意识地向外转移社会治理和公共服务职能（此处不讨论政府职能向内转移的情况）。在具体转移过程中，政府采取了行政服务社会化运营的方式，将“管不好、不该管”的事务向外转移给社会力量，形成了两种转移方式：一是转移到社会中，由社会组织承接与提供社会服务；二是转移到社区中，由社会组织承接与提供社区服务。其衔接之处在于，政府委托的社会组织要下沉基层，即面向社区提供社会服务与社区服务。

为了强化资金支持、监督管理和考核评估等控制权，政府对社会组织采取“支持与控制”的调控策略。其微妙之处在于，政府职能转移所形成的政社关系，多处于“无条件支持”与“绝对性控制”的协同关系之中。这表现在从分类控制，到策略性控制，再到策略性吸纳的调整过程。步入新发展阶段，社会治理重心下移带动资源、服务、治理下沉，需要社区对接与融合。为此，政府倾向放宽管制与加大支持，引导社会组织下沉社区。如何均衡政府与社会组织间的协同关系，进而维持控制权，再次成为社会组织下沉社区后政府调控政社关系的难题。关键之处在于，过度的规范治理会削弱社会组织的参与能力，而过度的培育发展会增强社会组织的干预能力。协调二者均衡发展所实施的制度安排，奠定了社区治理和服务“嵌套”创新的制度成因。

（二）政策试验下沉

政策试验下沉赋予了社区治理和服务“嵌套”创新的过程成因。政策试验指的是政府选择若干局部地区的单位、部门先试先行，总结重大公共政策的执行经验，形成指导整体工作的政策经验，从而进行全面推广〔27〕。其本质是一种预览政策执行过程中试点先试先行的创新行为。在研究中国政策试验的央地互动过程中，韩博天提出了“分级制政策试验”，强调基层干部为主动解决本辖区的棘手问题而率先开启了政策试验的创新现象〔28〕。这突出了基层政府及社区在推动政策试验中的重要地位。无论是自上而下筛选的“基层入选”政策试验，抑或自下而上自发的“基层首创”政策试验，其共同点是打造试点社区。这里的试点社区指的是依据中央政府、地方政府开展政策试验的政策内容，基层政府在本辖区内选择某一个或多个，用于试验此项政策内容，以形成向地方政府及中央政府推荐或推广创新经验的社区。试点社区成为政策试验下沉基层，进而形成社区治理和服务“嵌套”创新的衔接载体。

从政策要素来看，试点社区“试”的对象是“政策内容”和“政策工具”〔29〕。基层政府依托试点社区，探索与总结了政策内容和政策工具融入本辖区民生服务保障的工作机制。预期提炼出的工作机制在多大程度上可复制、可推广、可操作，得益于社区发挥自主性，能否将既有的社区民情与政策内容和政策工具融合起来，强化这种工作机制的持续性、高效性。这会受到两方面因素的影响：一是这种工作机制是否在社区自主实施的可控范围内；二是该工作机制又是否在凭借已有的工作基础，兼容政策内容和政策工作的支撑范围内。实践经验印证，两点限度的共同指向是社区的资源配置能力。如何提高这种能力，奠定了社区治理和服务“嵌套”创新的过程成因。

（三）政策目标执行

政策目标执行激发了社区治理和服务“嵌套”创新的权变成因。政策目标在社区执行中凸显了“多重”与“组合”的特征。“多重”指的是政策目标是多样的。从政策制定主体来看，同级政府不同职能部门，不同层级政府不同职能部门制定了各自的公共政策，有的学者称之为“政策层级性”与“政策多属性”的特征〔30〕。从政策分布领域来看，国家社会发展覆盖了诸多领域，集中在保障和改善民生的基本目标，撬动社会、政治与经济方面的国家治理体系与治理能力现代化建设〔31〕。“组合”指的是两个及以上的政策目标在执行过程中相互叠加。政策目标组合，既可能是不同职能部门的各种政策目标叠加在一起〔32〕，又可能是不同层级政府的目标叠加在一起。这奠定了我国基层政府政策执行的显著特征，即“多重政策目标组合执行”。

不同层级政府制定的政策目标，及其所设置的考核压力、政绩要求、配套资金和项目周期等指标各不相同。各级政府会通过制定配套政策文件及实施方案，一方面表现出本级政府的重视态度，另一方面则将行政任务发包指标化、条目化。这无形中造成了多重政策目标组合执行过程中的“层层加码”现象。为此，县（区）、乡镇（街道）及村（社区）共同回应，变通政策执行。在执行过程中，县（区）政府会进一步强化乡镇（街道）、村（社区）等主体一线工作的地位，引导乡镇（街道）、村（社区）发挥自主性。调动行动者自主性的过程，奠定了社区治理和服务“嵌套”创新的权变成因。

不难发现，“政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”构成的解释框架具有较好的解释力。之所以如此，是因为社区治理和服务“嵌套”创新是由行为者能动地调试“制度—过程—策略”的互动过程所生成的。其解释力也就体现在三者促成“嵌套”创新的作用指向。其一，在开展何种试验和采取什么策略的互动过程中，解释框架在制度层面限定了预期实施的职能边界；其二，在哪些职能定位和采取什么策略的互动过程中，解释框架在过程层面探寻了可操作的试验机制；其三，在哪些职能定位和开展何种试验的互动过程中，解释框架在策略层面提炼了常态化的执行策略。在此基础上，解释框架之间的内部关系也就得到了清晰的呈现：政府职能转移确定了三者互动过程中具体的职能定位；政策试验下沉聚焦了三者互动过程中创新要素之间的融合机理；政策目标执行则生发出三者互动过程中可操作的常态秩序。

三、社区治理和服务“嵌套”创新的成因

“政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”这一解释框架，契合了社区治理和服务“嵌套”创新的实践缘由和发生情境。依据此框架，下文将深入探究社区治理和服务“嵌套”创新背后的成因及其作用机制，如图1 所示。

图1 社区治理和服务“嵌套”创新的成因

（一）制度成因：“社会治理”和“公共服务”双驱动

政府与社会组织开展合作，是以社会组织遵守社区权力秩序为前提条件的。其实质是政府职能转移将社区带入政社关系之中，即依托社区调和政社关系。在政府职能转移之前，政府负责规范治理社会组织。在此状态下，社区无需参与政府规范治理社会组织的过程，集中承接社会组织供给服务。在政府职能转移之后，政府通过放宽约束力度吸纳社会组织参与社区治理和服务。相伴而来的，政府将规范治理社会组织的部分事务嵌入到社会组织供给社区服务需求的过程中，一同下沉社区。此时，社区除了承接社会组织供给服务外，还要参与规范治理社会组织的过程。社区承担了这种职责，却不具备相应的权力。

为了破解此困境，政府在“社会治理”和“公共服务”驱动过程中实施权威引导，实施以强制管控为保障收拢控制权与以资源供给为杠杆撬动社会资源的政策〔33〕。其核心在于，社区凭借社区治理和服务“嵌套”创新调节社会组织参与。这表现在两个方面：一是在社区服务创新“培育发展”社会组织的过程中，社区治理创新要规避其弱化“规范治理”力度所形成的风险；二是在社区治理创新“规范治理”社会组织的过程中，社区服务创新要补偿其削弱“培育发展”力度所缺失的资源。

为了规避权威控制不足的风险，社区治理创新要在社区服务创新过程中实现自身发展。结合部分政策要点（见表1）可知，在社区服务创新提高“培育发展”的扶持力度中，社区治理创新强化了“规范治理”的规制力度。2006 年印发的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中有关“培育发展”的部分政策要点表明，为了大力扶持社会组织发展，党和政府引入了多种政策工具；而在“规范治理”方面则要求，创新政府与社区居委会的指导、监督社会组织的方式。2016 年，民政部、中央组织部、中央综治办等《关于印发〈城乡社区服务体系建设规划（2016 -2020 年）〉的通知》中有关“培育发展”的部分政策要点表明，党和政府创新了社会组织参与政府购买城乡社区服务的制度设计；而在“规范治理”方面，则要求配套制定了社会组织参与购买社区服务的监管要求。2020 年，《民政部办公厅关于印发〈培育发展社区社会组织专项行动方案（2021 -2023 年）〉的通知》中有关“培育发展”的部分政策要点表明，党和政府继续加大政策帮扶的扶持力度；而在“规范治理”方面，则继续深化综合管理的规制力度。

为了弥补激励不足的短板，社区服务创新要在社区治理创新中促进自身发展。通过部分政策要点可发现（见表2），在社区治理创新强化“规范治理”的规制过程中，社区服务创新相应地提高了“培育发展”的扶持力度。2016 年，《民政部、国家发展改革委员会关于印发〈民政事业发展第十三个五年规划〉的通知》中有关“规范治理”的部分政策要点表明，党和政府不断通过直接登记加强社会组织监管；而在“培育发展”方面，则拓展了政府购买的范围和规模及优先购买权。2017 年印发的《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》中有关“规范治理”的部分政策要点表明，党和政府持续推进直接登记管理社区社会组织；而在“培育发展”方面，则加大资金保障、扩大购买范围和规模与承接项目。上述分析可知，社区治理和服务“嵌套”创新的制度成因背后的作用机制，是由“社会治理”和“公共服务”驱动社会组织遵从政府的制度安排塑造而成。

表2 在社区治理创新过程中促进社区服务创新发展

（二）过程成因：“政策内容”和“政策工具”双试验

在政策试验下沉社区的过程中，接受试验的政策内容和政策工具在数量上的不唯一性塑造了四种配置形式：一是单项政策内容配置单项政策工具；二是单项政策内容配置多项政策工具；三是多项政策内容配置单项政策工具；四是多项政策内容配置多项政策工具。据我们不完全统计的历年试点社区建设情况（见表3）来看，2015 年低碳社区试点建设与2016 年居家和社区养老服务改革试点工作（持续五年，连续发文17 份）证实，多项政策内容配置多项政策工具是政策试验下沉社区的典型特征。在政策内容方面，低碳社区试点建设工作是以低碳社区建设为主。在具体过程中，其又嵌入了“智慧城市、社会主义新农村建设、棚户区改造”等附加政策内容，并行推进试验；政策工具则配置了“财政补贴、以奖代补、贷款贴息”等多样工具。

表3 历年来社区试点建设工作

自2016 年申报工作开始以来，在居家和社区养老服务改革的核心政策内容基础上，居家和社区养老服务改革试点建设工作拓展了以“鼓励社会力量管理运营居家和社区养老服务设施”为主的多方面政策内容；而政策工具则配置了“购买服务、公建民营、民办公助、股权合作”等多种工具。进一步来看，2016 年强化了中央财政支持试点工作、2017 年强化了试点补助资金管理、2017 年强化了财政分批资助、2018 年强化了试点工作绩效考核与2019 年强化了分批试点申报等一系列配套政策，反映出谱系化政策内容与多层次工具的试验特点。可见，政策内容和政策工具的配置关系是相互叠加的。这增加了试点社区的任务压力和行政负担。为此，社区层级的政策执行主体要撬动更多资源，支撑政策试验内容顺利落地。在此意义上，社区治理和服务“嵌套”创新要进行资源整合与转化。

多项政策内容配置多项政策工具的组合形式，是政府在社区获取预期试验成效的制度安排。由于我国政策试验实施项目资金配套的预算机制，试点社区建设需要各层级政府予以专项资金拨款支持。条目清晰、规范严格的专项资金，无法补偿试点社区建设工作中的“人财物”不匹配的资金支付额度。在此基础上，“配额”财政支持的运行逻辑，旨在撬动下级政府形成同等比例的“配额”资金，补偿资金支付缺口。在实践过程中，“配额”资金不限于政府财政资金，也包括了撬动社会、市场等主体的公益资金。正是如此，社区治理创新开展组织化动员，吸纳辖区企事业单位、社会组织、个体商户与热心居民，整合多方资源。

在具体撬动过程中，社区会转化多项政策工具的支撑作用，使其资源整合行为具备合法性支持。社区服务创新优化了服务供需与政策试验内容的融合关系：一是要将多项政策内容落地，与社区居民服务需求进行衔接，使居民意识到政策内容与居民利益紧密相关；二是将多项政策内容融入到社区居民服务供给过程中，通过服务供给分工，实现精准的服务回应。可见，社区治理和服务“嵌套”创新的过程成因的作用机制，是由“政策内容”和“政策工具”撬动资源整合与转化塑造而成的。

（三）权变成因：“自由裁量”和“排序优先”双均衡

社区会激发社区治理和服务创新中积累的过往经验与应对技术，利用非正式制度制定有效的应对策略。其集中表现为“自由裁量”和“排序优先”，以缓解层层政府向下施加的压力。

“自由裁量”指的是基层政府及社区一线工作人员，围绕政策目标如何执行、何以执行进行共同选择的过程。“自由裁量”源自于发挥中央和地方两个积极性的传统，旨在赋权省级及以下机构更多自主权，进而扩大省市县地方的执行力〔34〕。经层级放权，省市县三级政府的权责利关系更突出“上收发展权”和强化县（区）的治理自主权。在进一步推进县（区）内部县（区）、乡镇（街道）、村（社区）及村（社区）以下四层级的权责利关系的过程中，形成了包括执法权、自治权在内的治理自主权〔35〕。

“排序优先”指的是在多重政策目标组合执行过程中，基层政府与社区共同应对，结合不同政策目标的执行周期进行理性评估后，做出符合自身执行情况的优先级排序进行回应。“优先”突出了基层政府及社区一线工作者，理性选择与判断多重政策目标中常规工作和专项工作尽快执行的过程。“排序优先”指向了基层政府与社区一线工作者的共谋策略，在应对多重政策目标形成的政策任务时，识别常规任务与专项任务。

统一“自由裁量”和“排序优先”的关系，需要以社区治理和服务“嵌套”创新为基础，持续发挥非正式制度的作用。作为因地制宜的地方性知识，非正式制度将社会结构、社会心理、社会网络和社会文化联系起来〔36〕。在正式制度的规范约束下，非正式制度为基层政府及社区一线工作人员提供了变通执行的弹性空间。在利普斯基看来，基层一线工作人员在其工作结构施加的限制下，会发展出一些挽救公共服务和决策制定价值的技巧〔37〕。如何维系非正式制度形成的诸多支持至关重要。社区治理和服务“嵌套”创新作为一种纽带，其具体作用如下：

其一，维系了从既定的基层社会结构中建立的非正式联盟。其核心要义为在非正式联盟中确立广泛认同的公共议题。社区治理创新运用了新的技术手段、组织形式、动员策略与协商对话等方式，优化了公共议题的集体行动效率。社区服务创新则要将社区居民的社会需求和政府的政治需求，依托服务供给融入公共议题之中。

其二，强化了辖区内社会群体的社会资本。其核心要义为密切辖区内社会群体间的协作关系，提高信任感与认同感。社区治理创新打造了社区治理共同体，强化辖区企事业单位、社区组织和居民等多方主体间的信任关系，提高归属感。社区服务创新则优化了服务供给塑造协作关系的氛围，传递温暖与关怀，强化服务供给过程中的心理交流与情感联络。

其三，支撑着同行同辈、跨行业精英间的关系网络。其核心要义为创新互惠互利的激励反馈过程。社区治理创新利用正式制度约束下的剩余激励空间，优化信息共享、资源共用、平台共驻，强化关系支持。社区服务创新则借助物质和精神双激励，优化了行业精英的激励方式。

其四，增强社区文化所孕育的凝聚力。其核心要义为创新社区文化服务，激发公共精神，创造公共价值。社区治理创新要优化培育和发展社区文化的氛围，拓展文化活动项目开展形式。社区服务创新应在供给文化类公共物品过程中，嵌入辖区文化符号、历史典故、家风家教、地域标识等德育元素，丰富精神滋养。维系非正式制度的持续成效，需要社区治理和服务“嵌套”创新。基于此，社区治理和服务“嵌套”创新的权变成因的作用机制，是由“自由裁量”和“排序优先”双均衡依赖的非正式制度所塑造而成的。

四、结论与进一步思考

长期以来，实务界的创新实践探索，已然开启了社区支撑基层治理创新的新篇章。这其中，支撑社区作为一个层级自主运行的社区治理和服务，履行了至关重要的非正式职能。通过相互嵌入的影响，社区治理和服务创新呈现出了“嵌套”创新的形式。本文尝试从“政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”三个维度去诠释此种创新的成因及其作用机制。然而，与“嵌套”创新相关的问题尚需追问。

（一）从“嵌套”创新催生嵌套创新

探究“嵌套”创新，目的在于尽可能揭示作为一个具象化形式背后的本土化叙事。“嵌套”创新既是基层治理创新的一种具体形式，又是基层治理创新的一种类型表达。长期以来，“资源少、任务多”的治理困境倒逼着基层政府及社区持续整合与转化资源。怎么整合？又以何转化？其实践成果可谓是百花齐放，各有千秋，其关键在于将多项创新议题联系起来。为此，“嵌套”创新不仅指的是社区治理和服务创新的相互嵌入关系，而且能够解释诸如社区协商议事、社区居民自治、社区环境治理等多项创新议题之间的相互嵌入关系。也就是说，“嵌套”创新催生了嵌套创新，使基层治理创新呈现为嵌入者和被嵌入者的融合关系。

（二）社区治理和服务的多属性趋向

本文关注社区治理和社区服务，源自于二者在国家治理体系和基层治理体系之间的独特地位。一方面，从国家治理延伸至基层治理过程中，社区治理和服务作为单项议题被创新。另一方面，从基层治理上升到国家治理过程中，社区治理和服务作为撬动多项议题的捆绑议题被创新。由此，社区治理和服务各自呈现出制度、过程、工具等多重属性。考察和追问组织行为意义上的社区治理和服务创新，需要充分把握社区层级的特殊性、复杂性。