数字化创新与数字化转型： 技术赋能城市治理的路径

张丙宣 罗 琳

一、问题的提出

数字时代，数字技术被寄予厚望，为克服城市治理问题、推动城市繁荣和高质量发展带来了前所未有的机遇，并为其提供了新思路新工具。党的十九届四中全会强调，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。党的十九届五中全会提出，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平。党的二十大报告提出，“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”，进一步明确了智慧城市建设的方向。近年来，智慧城市建设的领域不断拓展和深化，从能源、交通、城市管理等领域不断向环保、旅游、医疗等领域拓展，其中，以城市运行管理“一网统管”“城市大脑”“数字孪生城市”等为代表的数字技术赋能城市治理的探索与实践，为思考数字技术如何推动我国制度优势转化为治理效能提供了契机。那么，数字技术是如何推动制度优势转化为治理效能的？该问题的关键在于厘清数字技术与体制机制之间的关系，以及在数字时代，城市如何运用数字技术实现治理现代化。

在数字技术与治理体制关系上，既有研究主要分为两种倾向，一种倾向把智慧城市视为技术性解决方案，认为数字技术在城市治理中具有决定性作用，以信息通讯技术（ICTs）、物联网和人工智能为代表的新一代数字技术，通过实现供需关系的精准匹配，提高了城市资源的使用效率和治理效能。〔1〕另一种倾向把智慧城市视为体制机制性解决方案，认为把复杂的城市治理问题简化为技术问题，将更新、更快、更精细的技术作为改善城市的唯一途径是危险的，它阻碍了更为系统改革的可能〔2〕。为此，体制机制性解决方案强调，城市治理的核心是制度，经济社会就是技术的表达，并随着技术的进步而进化〔3〕，数字技术推动了传统的科层组织标准化、数字化〔4〕，重构了整个创新过程和知识管理的规则，推动组织结构、治理结构和治理体制的调整，影响整个组织生态系统〔5〕，强化了国家对城市空间的掌控能力〔6〕。因此，破解复杂的城市社会问题的关键在于长期的体制机制性改革〔7〕。

两种倾向均强调数字技术的重要性，并指出数字技术与体制之间存在复杂的关系，这为本研究奠定了基础。然而，不管是技术性方案还是体制机制性方案，都没有完全处理好技术与体制的关系。实际上，一项技术能否被采用，不仅直接受到技术的类型（比如替代性技术或者是使能技术）的影响〔8〕，而且受到特定时期社会观念、文化与制度的约束〔9〕。与两种方案不同，本文认为技术与体制之间的组合方式是多样的、连续的，除了技术性方案和体制机制性方案外，在城市治理的情境中还有诸多介于二者之间的技术与体制机制的不同组合，比如形式多样的数字化创新，这些创新深刻影响着城市治理，推动着制度变迁。为此，本文认为技术与体制之间的关系离不开特定的制度环境和数字化创新实践。尤其是在城市治理的情境中，数字技术赋能城市治理的方式往往通过数字化创新来实现，数字化创新的叠加组合推动着城市治理的数字化转型。基于此，本研究从制度的视角，从技术表达体制和技术改造体制层面，构建数字化创新和数字化转型的框架，分析数字技术赋能城市治理的路径。

二、数字化创新与数字化转型：一个分析框架

良好的城市由一个个有机联系的街区组成。能否有效地平衡秩序与活力是城市治理成败的关键。雅各布斯认为，街区之间是具体的、社会意义上和经济意义上的连续体。成功的街区不是一些不相关的孤岛，而是依赖于各个街区间的互相交错与重合，以及互相帮助共渡难关；在面对来自外部问题时，孤立无援的街区往往陷入无助的困境中。〔10〕在我国，以人民为中心是我国城市治理的价值目标。街区正在从城市治理的“末梢”转变为“前哨”。数字技术通过表达和改造城市治理体制，来保持城市秩序与活力的动态平衡。

表达制度和改造制度，是数字技术影响治理体制的两个层面。〔11〕一方面，任何技术都不是中立的，都带有明显的社会性，表达用户和设计者的价值与意图。一项技术能否被使用、如何使用以及使用产生何种结果，往往是社会和政治过程的结果〔12〕，是制度和体制选择的结果〔13〕。因此，技术具有巩固制度的倾向。另一方面，在表达制度的基础上，技术潜在地改变组织和制度的结构、模式与规则，以应对内外环境的变化。技术对制度的表达和改造，往往以表达为基础，然而，如果技术仅仅停留在表达制度的层面，那么，技术可能被用于巩固制度，造成制度的僵化；如果在表达的基础上技术还能够改造制度，那么，制度可能会得以更新和完善。

技术以数字化创新的方式来表达制度。数字化创新（digital innovation）是数字技术与制度的组合，也是技术表达、改造制度的中介机制。数字化创新是数字产品和服务的创建和实施过程，是运用标准化的软件语言，将行为者、关系、场景等转化为可延展性、同质性、可移植的数字形式，从而限制或推动个体行为的改变。〔14〕数字化创新往往产生于特定的组织和制度背景中，与组织和制度相结合，并嵌入到社会预期和适当行为的制度背景中，成为社会和文化系统的组成部分。〔15〕

数字技术对制度和体制机制的改造是一个长期的过程，这个过程被称为数字化转型。数字化转型是“多种数字化创新形式的叠加组合产生了由新角色、结构、实践、价值观和信念等构成的综合效应，这种效应会改变、威胁、取代或者补充现有组织、制度、行业或领域内的游戏规则”。〔16〕实质上，数字化转型是制度变迁的过程，以一种新的组织和制度形式出现，并推动组织和制度部分或全部从一种实践、结构和价值转向另一种实践、结构和价值。〔17〕当然，不同地区的政府或部门对数字化创新和转型过程有不同的反应，呈现出抵制、适应或者主动推动等不同角色。分析框架见图1。

图1 数字化创新与数字化改造的分析框架

以5G、物联网、人工智能等为代表的新一代信息技术的广泛应用，正在推动新一轮数字化创新，丰富城市政府应对治理难题的工具箱。同时，数字化创新加速推动传统城市治理体制的数字化转型。为此，本文将从数字化创新和数字化转型两个层面，分析数字技术赋能城市治理的机制，最后，讨论数字时代的城市治理现代化的挑战与应对。

三、技术表达制度：城市治理中数字化创新

在我国城市治理中，数字化创新的形式不断翻新。根据数字技术与治理体制从松散到紧密的结合程度，可以把数字化创新分为数字化的组织形式、数字制度的模块和数字制度的基础设施三种类型。它们分别从不同的层面、围绕特定的治理问题，表达城市治理的制度，推动城市治理的制度优势转化为治理效能。

（一）数据系统和数字平台：数字化的组织形式

数字化的组织形式是数字化创新的形式之一。其中，数据系统和数字平台是数字化组织形式的典型代表。数字技术的进步推动数字化组织形态的变化，城市的数字化组织方式主要经历了三次变迁：即20 世纪90 年代中后期，以国家各部委建立并垂直延伸到街区的数据库为代表的纵向信息系统；21 世纪初，以政府门户网站和OA办公系统为代表的横向信息系统；近年来以APP、微信公众号以及综合性数字信息平台为代表的移动数字平台。然而，不管是信息报送系统还是数字平台，数字化的组织形式的功能基本一致，即收集、记录组织行为的信息，履行城市管理和公共服务的职能。

在结构上，数据系统和数字平台表达城市的治理体制。虽然数字平台力求实现治理主体、对象、功能与任务的全覆盖，形成扁平化结构，然而，实践中的数字平台往往呈现出分层分部门的结构。调研发现，城市治理的数字平台包括市级、市属职能部门及区（县、市）、区级部门及街道级、街道部门及社区四个层级，城市的所有行政部门在数字平台上都有其位置和权限，每个层级、部门和人员访问、使用和支配信息的权限由各自的职责决定。城市治理的数字平台是多样的，一个部门可能要同时使用多个数字平台，或者多个部门共用一个数字平台，但是，数字平台并没有打乱他们各自的权责边界，而是通过代码、参数、脚本等计算机语言将各自的职责模拟和表达出来。

在运行和实践中，数据系统和数字平台模拟城市治理中每个层级、部门的行为和行政过程。数据系统和数字平台实现计划、组织、决策、执行、指挥、协调、沟通等管理过程，推动跨层级跨领域跨部门合作，开展分布式的整体协调的行动，将特定类型的社会问题与治理主体、应对措施精准匹配。沟通协调的方式除了传统的线下会议、公文，线上的视频会议也越来越普遍，尤其是疫情期间，腾讯会议、钉钉视频会议成为行政沟通的重要方式。虽然，最重要的沟通和决策依然是线下召开的党委会，然而，越来越多常规任务已经能够在数字平台上得到较好的完成。

需要指出的是，作为数字化组织形式，数据系统和数字平台模拟和表达了城市治理的行政结构和行政过程，行政组织之外的街区环境尚未被纳入。

（二）应用场景：数字制度模块

数字制度模块是数字化创新的第二类形态，它运用普遍被人们接受的现成的或可定制的数字技术，创建一个具有特定价值目标的集成模块〔18〕，用于解决特定的社会问题。其中，应用场景（application scenario）是城市治理中典型的数字制度模块，比如杭州市上城区湖滨街道的数字驾驶舱。应用场景以政府部门为主要服务对象，基于城市产生的数据资源，运用算法感知、呈现和监测城市的运行状态，成为城市管理者的日常工作平台。与数据系统和数字平台的展示功能不同，应用场景侧重于多部门多领域数据的交互与集成，集决策、任务派单、智能预警、应急指挥等功能于一体，解决诸如城市交通拥堵等问题。

应用场景主要用于履行政府的监管和服务两类功能。近年来，为破解城市道路拥堵等问题，各地纷纷搭建应用场景。杭州市上城区湖滨街道，整合分散于各部门各层级业务条线的数据资源，打破数据孤岛，通过数字的交互、碰撞，实时感知、全程跟踪、全局分析，为管理者、决策者开展全周期管理提供数字化、智能化、科学化的管理工具。比如打通市、区两级政府的交通、公安、城管等多部门以及街道自建的道路视频数据，实时监管街区道路通勤和拥堵情况。街道办事处将辖区内各类场库、医院、小区的停车泊位统计出来，将这些资源放到街区治理应用场景，实时监测泊位使用情况。

服务与监管相互依存。城市治理除了监管，还有服务，通过应用场景掌握的监管数据，成为城市精细服务的重要基础。杭州上城区的“街区治理”应用场景，协同城管、交警、卫健等部门，建立了“停车指数”和“泊位指数”两个指标，在医院周边道路及医院门口安装了智能导视牌，实时显示剩余泊位数量，引导车辆根据最优行驶路线快速驶入周边停车场库，为车主智能规划通行路线，有效盘活医院周边车位，消除车辆排队拥堵、减少交通事故的发生。

需要指出的是，与数字化组织形式相比，以场景应用为代表的数字制度模块，突出了街区横向的统筹作用，把城市政府、社会以及市场的资源纳入进来，通过数字技术与部门业务的深度融合，从更大范围寻找破解城市治理问题的方案。

（三）城市大脑：数字制度的基础设施

数字制度的基础设施是制定标准的数字技术，它的开发者和创造者试图将其规范、价值或制度逻辑注入其中，〔19〕旨在建立数字治理体系，再造数字时代的社会秩序，限制和协调众多参与者的行为与活动，实现价值的创造和重新分配。〔20〕杭州的城市大脑是数字制度基础设施的典型代表。在技术层面上，杭州城市大脑是数据交换的中枢协议，以及由“中枢系统+部门（区、县、市）平台+数字驾驶舱+应用场景”构成的核心架构，实现城市数据的跨层级跨部门跨业务跨地区的协同，打通融合交警、城管、医疗、应急、环保、消防、卫健等11 个领域多部门数据，在交通治理、环境保护、城市精细化管理、区域经济管理等领域建立了48 个应用场景，〔21〕有效地推动了城市治理。

数字制度基础设施扮演着“政府”的角色，为城市治理现代化提供了系统的技术性解决方案。城市大脑具有三个主要功能。一是为县（市、区）平台、部门和镇街开发个性化应用提供基本架构、云资源配置和算力支撑。二是为数据共享和应用提供合法性支撑。城市大脑中枢本质上是治理机制，将部门数据连接到城市大脑，城市大脑为市、县（市、区）、镇街及其部门以及社区利用相关数据提供技术和合法性保障。三是实施监管和提供服务。城市大脑借助遍布城市的各类传感器，持续“扫描”、无感监管整座城市，确保城市秩序与安全，杭州城市大脑每两分钟扫描一次城市，为整座城市服务提供算力支持。

城市大脑让数据流动起来，数据赋能城市治理。作为新型生产要素，数据成为继土地、劳动力、资本和技术之后的第五要素。城市运行的数据是城市大脑的血液，但是城市大脑并非把数据储存起来，而是让数据流动起来，通过对城市数据的全方位实时分析，向县（市、区）平台、部门和镇街数字驾驶舱以及应用场景赋能，为各领域的数字化创新提供了标准和工具箱，有效调配城市公共资源，提高资源使用效率。城市大脑不仅是科技创新，也是机制创新，加速了从数据封闭到数据开放的观念转变，通过打通城市的神经网络，对整个城市进行即时分析和研判，让数据帮助城市思考、决策和运营。〔22〕

需要指出的是，与数字化组织方式和数字制度模块相比，数字制度基础设施超越了特定的创新和组织，它为整个城市提供新的治理和监管的架构，将不同数字化组织方式、数字制度模块以及行为者联系起来，并赋予行动合法性，〔23〕推动各领域的数字化转型。

简言之，数字化创新的三种形式，虽然各有侧重，但是都表达了我国城市治理中以人民为中心的价值理念、多层级多部门的城市治理架构，并尝试构建数字制度模块和基础设施，为城市治理建立新的社会秩序。

四、技术推动治理体制的改革：城市治理的数字化转型

数字化创新不仅表达制度，而且长期的数字化创新实践推动城市治理的数字化转型，潜在地推动城市治理理念、运作过程、治理结构和治理规则的变化，推动城市治理体制机制的变迁。

（一）构建以人民为中心的“整体智治”现代城市

数字化创新带来的综合效应之一是城市治理理念的转变，即从以部门为中心转向以人民为中心，打造“整体智治”的现代城市，以数字化转型引领经济社会的高质量发展。

一是以民众的需求为导向的城市治理。以城市大脑为代表的数字基础设施的投入使用，成为落实“以人民为中心”理念的重要手段，也改变了城市服务的理念，即城市治理最需要解决什么、群众最盼什么，就谋划、推出什么，让群众没有难办的事。为破解基层痛点和切实满足民众需求，杭州在城市大脑上搭建便民惠企、民生直达的应用场景和数据驾驶舱，上线高龄津贴、企退人员节日慰问费等12 项直达政策，做到兑付资金秒达百姓，让惠民政策直达群众，实现“一天都不会差”“一次都不用跑”“一个都不会少”。

二是让民众找部门变为找政府。为更好服务民众，让民众到政府办事像“网购”一样方便，在城市大脑等数字化创新取得积极效果的基础上，浙江省提出打造“整体智治”现代政府的目标，以“整体智治”理念推进政府数字化改革，围绕群众和企业的“关键小事”，深化便民利企“一件事”改革，实现跨层级跨部门多业务协同，实现从碎片化治理到整体治理转变。

三是建设智慧城市。数字化创新实践有效地配置了城市稀缺资源，破解了城市治理中的一系列问题，为政府提出打造新型智慧城市提供了信心。2020 年6 月杭州出台《关于做强做优城市大脑打造全国新型智慧城市建设“重要窗口”的决定》，从坚持数字赋能城市治理、健全城市大脑平台架构等方面，打造新型智慧城市，推动城市治理体系和治理能力现代化。随后，杭州市上城区开始打造“会思考的街区”。

（二）专班运作和部门协同

数字化创新是数字技术与城市治理体制协同增效的过程，并推动城市运作模式从部门本位向专班运作与部门协同的转变。〔24〕数字化创新在表达治理体制机制的基础上，还为部门协同和流程优化提供了可行的技术手段。

一是专班运作。近年来，在解决城市特定问题上，数字化创新与专班运作同步出现，成为数字时代城市治理的一个显著特征。专班是临时性机构，聚焦问题，打破层级壁垒条块壁垒，从与任务相关的部门抽调业务骨干，集中攻关，任务完成以后，专班自动解散，抽调的人员重新回到各自部门。专班成员虽然来自各部门，但是并不代表任何一个部门，而是从整体政府的角度，统筹谋划，系统设计办事流程、政策方案或者开发特定的应用场景。譬如，为了解决医院周边车辆拥堵的难题，杭州市上城区抽调区交警、城管、卫健等部门人员，成立工作专班。

二是多部门协同。数字化创新促进跨部门、跨区域、跨层级间的业务协同。为解决车辆拥堵问题，城市大脑为各层级、各部门协同打通多个场景。卫健部门整合医院挂号平台多的问题，提前推送最优方案的提醒短信；交警部门实时发布医院周边的交通拥堵指数，并与高德地图合作开设医院周边交通应用场景；城管部门切实做好医院周边停车场库数据校准，提高已有车位泊车率；公交集团根据赋能数据合理规划公交路线，增加就医专车。城市大脑推动部门协同，使居民畅快出行、便捷泊车、舒心就医等多个场景实现有机衔接。

（三）治理结构的平台化

数字化创新表达而不是取代城市的多层级多部门的治理体制，然而，数字基础设施和数字制度模块，的确在推动治理结构的改变，其中，城市治理的重心下沉到街区，街区从城市治理的“末梢”变为“前哨”，数据和部门力量自上而下地向街区汇集，推动以街区为中心的平台治理结构逐步形成。

一是街区成为城市治理的重心。数字化转型推动街区从被动执行政策的“末梢”变为主动牵头抓落实的“前哨”。城市大脑直接赋能街区，实现部门数据在街区融合，为街区精细精准治理提供数据和算力支撑。街区发挥牵头抓落实的作用，把市级、区级的部门协调统筹下沉到街道，街道与市属、区属职能部门直接互动，街道排查辖区内的医院、商场、小区等各类停车泊位的分布，统筹变为医院的配套；区属职能部门力量下沉到街道，譬如在街区组建集公安、城管、应急、镇（街）综合信息指挥室等多部门的综合治理大队，实现“一支队伍管巡防”。

二是以街区为中心的平台治理。数字时代，改革的中心从条线的部门转向街区。平台是数字技术与治理体制机制协同增效的实现形式，通过创建模块把多部门多层级多领域的治理主体、资源整合进来，使部门的职能和权力被重组到街区治理的应用模块中〔25〕，通过设计激励机制和协同规则，产生积极反馈效用，推动协作的扩散〔26〕。例如，围绕治理浙江大学医学院附属第一医院和第二医院医院周边道路拥堵问题，杭州市上城区小营街道成立专班，统筹跨区道路通行路线的设计，将原下城区的长庆、潮鸣等街道的场库泊位资源数据交给小营街道统一调度。以街区为中心的平台治理已成为整合跨行政区域、跨部门职能和权力的重要方式，街区成为城市治理的基本单元。将部门的职能和权力重组到不同的应用模块中，推动功能模块内部的协同创新。

（四）治理规则：合作共赢和城市治理共同体

良性的治理应当是开放、有活力、可持续、社会力量广泛参与的治理。对城市而言，建立新的治理规则和社会秩序是数字化转型的深层内容。城市政府仍将是数字化创新的引导者、倡导者、主导者，同时，街区通过数字赋能，优化治理规则，自我减负，并倡导合作共赢，建立城市治理的共同体等。

一是自下而上优化治理规则。例如，针对上级要求街区重复上报信息的问题，杭州市湖滨街道在街道数字驾驶舱上开发了多表合一的应用，这个应用包括了所有常规性信息报表的字段，社工能够上门一次采集、更新多个部门的数据，根据部门需要，选出字段，生成新的报表，这一治理规则的优化极大减轻了社工的工作压力。另外，街道还统一了各部门的地址库，对辖区的所有房屋、人口精准赋码，部门数据在街区碰撞，有助于精准发现问题精准治理。

二是合作共赢构建城市治理共同体。数字制度基础设施推动了城市的共建共治共享。通过城市大脑和数据驾驶舱，数据能上能下，实时更新，让部门执行政策精准高效，赢得了部门的支持。由于互利共赢，企业愿意把诸如车位等稀缺资源纳入到街区公共平台，为企业带来更多的收入，增加了企业的收益，赢得了企业的支持，激活了市场机制。打造街区治理应用场景，为市民提供有温度的个性化服务，提高了市民的获得感。因此，互利共赢的城市共同体营造了良性的城市治理和城市创新生态。

简言之，在表达城市治理制度的基础上，数字化创新实践从治理理念、运作过程、治理结构以及治理规则等多个层面推动城市治理的数字化转型。

五、讨论：数字技术与城市治理的现代化

数字技术在表达城市治理制度的基础上，不断改造城市治理体制，推动城市治理制度不断转化为治理优势。然而，推进城市治理现代化，依然需要思考数字化创新和数字化转型的合法性、平台治理绩效以及人文关怀等问题。

（一）数字化创新的合法性问题

有效性与合法性是任何制度都面临的共性问题。数字技术赋能城市治理是通过数字化创新推动数字化转型的方式来实现，然而，数字化创新和转型依然绕不开合法性问题，即它是如何被人们和政府认同和接受的？既有研究强调从外部获得支持，并通过内部实践和身份认同获得行政组织内部支持。〔27〕上文分析发现，与既有研究相似，我国城市治理的数字化创新和数字化转型主要通过提升治理绩效，从外部获得合法性；另外，我国城市数字化创新和数字化转型还通过以城市大脑为代表的数字制度基础设施自上而下地加速创新，获得合法性。

数字化创新显著地提高了城市治理效能，无疑为它获得合法性奠定了基础。20 世纪90 年代以来，数字化组织形式已经成为提高政府治理效能的有效工具，备受部门青睐。近年来，随着信息通讯技术的进步，数字化创新加速迭代升级，给人们带来巨大冲击，加剧了人们对数字化创新合法性的分歧，一部分人和部门认同并支持数字化创新和数字化转型，另一部分则指出应该警惕数字化带来的风险。

近年来，数字化创新的合法性正在从每个创新单独自下而上获得合法性，逐步转向通过数字制度基础设施自上而下地获得合法性。其中，以城市大脑为代表的数字制度基础设施加速了数字化创新的合法性。城市的数字化创新只要在扮演着“政府”角色的城市大脑上上线，就自动获得合法性，这无疑加速了数字化创新的速度，减少了街区和城市数字化转型的阻力。

（二）平台治理：新旧制度的互补与互斥

制度变迁是个长期的过程，制度变迁的过程往往呈现为新旧制度并存，很少表现为新制度直接代替旧制度。平台和平台治理的出现与应用是城市主动调整组织方式，优化政府组织模式，以回应外部冲击与挑战。这种尝试旨在实现新技术与既有制度的互补，克服制度与新技术不兼容的问题。

平台治理是技术与制度互补的形式之一。平台治理巧妙地在数字技术与官僚体制之间找到了结合点，在保持官僚体制相对稳定的条件下，又能够克服多层级多部门治理体制的外部性问题。在街区，平台治理始于上级的推动和街区克服自身面临难题的尝试，是顶层设计与基层探索的良性互动的结果。上级政府建设数字制度基础设施，街区在这个设施和架构上开发个性化应用。上下级政府均从数字化创新中受益，这无疑加速了数字化转型。

同时，平台治理也是数字技术与官僚体制互斥和妥协的过程。虽然平台治理能够克服部门的外部性问题，然而，部门的独立性、可自由裁量的时间和空间被大大压缩了，数字平台上的部门更加透明了，其行为受到其他部门的约束与监督。部门以数据保密为由，垄断数据，让数据和数字技术沦为部门巩固权力的工具，抵制数字化转型，保持部门传统的权力。因此，如果数字化创新无法推动数字化转型，那么，数字技术可能会造成治理体制的僵化。

（三）数字化创新、治理能力与城市的繁荣

创新推动城市的繁荣。数据正在成为数字时代的核心资产，数据驱动的数字经济和数字化创新推动金融资本主义转向数据资本主义〔28〕，有学者指出数字创新的红利被头部平台企业垄断，数字经济越来越呈现平台资本主义的特征〔29〕。这些担忧是必要的，互联网头部企业垄断数据，带来的巨额财富及日趋增强的监控能力，已经威胁到城市社会的公平正义〔30〕，破坏城市创新生态。

但是，数字化创新和城市的数字化转型，是一种不可阻挡的发展趋势。城市并不会因为出现了数据垄断和平台垄断，就停止数字化创新和数字化转型。重要的是，数字化创新改变了激励结构，为城市带来新的活力。不可否认，数据以及数字技术能够带来绩效，然而，这种绩效具有明显的短期性，城市的持续创新和长期繁荣，还需要优化平台治理规则、激励结构和治理生态〔31〕，推动城市治理体制和治理结构的优化。

（四）科技、人文与城市社会的韧性

城市治理现代化不仅依靠科技创新带来的活力，还需要考虑城市的人文、社会机制和治理生态。在某种意义上，科技创新来自于城市的人文、社会机制、创新生态以及有活力有韧性的街区，是“智能”与“人工”的恰当结合〔32〕，这是一个健康城市的主要特征。它们是城市创新和内生发展的“原汤”。正是对城市人文与社会韧性的坚守，让人们对数字化创新保持警惕，担心他们认同的生活方式被缺乏人文关怀的数字化转型所取代。

数字化转型应该走科技向善之路。坚持推动数字技术与人文关怀的深度融合，搭建便民惠企、民生直达的应用场景，让改革带着温度落地。应该高度警惕并有效防范数字技术替代市场和社会机制，化解数据垄断和数据霸权带来的风险。数据取之于民用之于民，积极向用户和市场主体有序开放，激活市场和社会机制，构建有韧性有活力的社会。因势利导修复社会机制，运用数字技术，开展“微治理”，引导市民有序参与公共事务的治理，不断增强社会活力。

六、结论

数字时代，技术为我们重新认识和理解城市治理，探索城市治理提供了新思路新工具。在既有研究的基础上，本研究从制度的视角构建数字化创新和数字化转型的分析框架，分析数字技术赋能城市治理的路径。基于近年来我国智慧城市治理的典型案例，研究发现，数字技术赋能城市治理是数字化创新和数字化转型两个相互依存的过程；城市治理中的数字化创新表达了以人民为中心的理念和治理结构，构建了数字治理的功能模块和数字基础设施，重塑了城市治理新秩序；多种数字化创新的叠加组合产生了综合效应，推动了城市治理的理念、运行过程、治理结构与治理规则等的系统性变革，推动城市治理的数字化转型。然而，城市治理中数字化创新的合法性和平台治理的有效性依然面临新的挑战，为促进城市的持久繁荣，应该坚持科技创新与以人为本、人民中心观念的深度融合，激活城市的内生活力，增强城市韧性。