高校预算绩效管理问题及对策探究

岳丹琪

摘要：高校财务预算管理是其管理活动的重要组成部分，为提升单位资金使用效率，优化事业不断发展，高校应当建立起符合其发展的绩效管理体系。从预算管理精细化着手，形成预算绩效的精细化管理，进而有效控制财务收支，发挥预算绩效管理的管控作用。文章基于高校财务预算管理情况，对预算绩效管理的有效方法进行尝试和分析，从而能够提出有效建议，帮助高校有效将相关管理方式和制度进行完善和提升，能够对财政性资金进行更有效的配置使用，最大程度发挥其作用，助力高校高水平、高质量发展。

关键词：高校；预算绩效管理

一、引言

2003年是我国预算绩效管理改革的开局之年，中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求。政府部门为了解决财政资金分配不均、资金浪费严重等问题，经历十余年的探索与实践，逐步制定、实施了绩效考核、预算绩效目标评价等重大改革工作。党的十九大提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的工作内容，旨在深化改革政府部门的财政管理以及财政治理效能。高校作为财政预算收支管理的重要领域之一，高校预算管理改革必须要关注和重点探討合理利用财政资金的方法。因此，高校需要通过精细化的预算绩效管理来提高财政预算资金的有效性，做到花多少钱实现多少预期效果变得尤为重要。

当前我国的教育普及度日渐增强，这很大程度上得益于“科教兴国”政策的推动。进入新时期阶段，高校仍需以内涵式发展与外延式发展相结合的发展理念为目标，在发展中不断发现和修正存在的教学资源分配不合理、基础设施不完善、教育教学质量有待提升等问题。面对这些亟待解决的问题，财政部门给予了充分的财政支持，经费投入逐渐增加，使得高校教育教学无后顾之忧。但是，高校在使用财政资金时，仍存在诸多问题。这些问题的产生主要是由于高校在预算编制时管控不到位，使得资金在项目开始的源头就出现浪费的现象，暴露出预算项目绩效目标不明确、“粗放式”编制预算、预算执行率低、预算项目监督评价反馈不及时等问题。

二、高校预算绩效管理的重要意义

（一）理论意义

在我国，围绕预算管理及预算绩效管理的研究多数都是关注的企业和行政事业单位的相关应用。而高等院校也可以算作行政事业单位，属于特殊形式，高校可以对行政事业单位的预算管理相关的研究进行参考，但是需要注意必须要进行一定的针对性调整，不能完全照搬，那样并不适用。预算绩效管理永远是指向结果的，以实现年初预算绩效目标为目的的经济活动事项，对总体的责任进行明确和强调。预算管理和预算绩效管理必须要明确清晰、科学合理，做到“花钱必问效，无效必问责”，从而实现提升预算的经济、社会效益的管理活动。

（二）实践意义

为增强预算管理的科学性，不断提升高校预算资金的使用效率，对高校预算绩效管理予以研究，从而使其更加符合实际，对于现实更加具有参考和借鉴意义。通过推动预算绩效管理水平的提升，对高校预算管理现阶段存在的问题进行发掘和分析，分析方面包括预算编制、预算执行、预算绩效评价等，发现问题，从而针对性解决问题，更加高效合理地利用预算资金，同时也更加高水平地管理预算。预算管理和预算绩效管理二者是相辅相成、互相促进的作用，预算绩效考核结果是一个重要参考资料，帮助了解预算管理水平高低，也为预算编制及优化提供重要指导，提升预算编制水平，完善高校内部控制，规范高校财务管理。

三、高校预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理水平整体较低

预算绩效管理为高校财务管理工作带来巨大变革，不仅要求在管理模式上的变化，还要求管理人员要转变管理理念。但是，由于高校管理人员在创新方面欠缺主动性和思维意识，导致相关创新工作难以推动，许多管理人员对预算绩效管理仍以一种“观众”的态度观望，认为这项工作与自己关联性不强，为财务预算管理的改革发展制造了诸多障碍。高校财务管理变革不到位，将影响高校事业健康发展，不利于预算绩效管理的实施。另由于高校其特定的预算编制方式，通常以上年度财政预算批复数为依据，根据高校实际发展需求增加预算项目，是增量预算的编制方法。采取增基预算方法容易使得无效项目不能及时剔除，对于高校预算资金的有效配置产生不利影响。财务精细化预算编制不到位将影响高校的发展，造成财务预算编制和高校发展情况相分离，财务编制的预算项目无法满足高校发展。

（二）预算绩效目标设定不科学

首先，预算绩效目标值设定逻辑性不强。在设定预算绩效指标值时存在逻辑关系不强的情况。一方面，预算项目与预算绩效指标值不匹配，预算项目为专项业务费类，预算绩效指标值填报的却是购置设备的台件数，资金使用方向与预算绩效目标不匹配，不符合预算绩效管理要求；另一方面，预算资金规模与绩效目标的工作量适配程度较低，在一定预算资金规模下，出现预算绩效目标工作量过低或者过高的情况。其次，预算绩效目标可行性不佳。在设定预算绩效目标时，许多高校对预算项目的使用方向不了解、不明确，事前资金使用论证不完善等情况。此时容易出现预算绩效目标与实际支出不符，执行时造成预算绩效目标可行性不佳或无法执行的情况。最后，预算绩效目标精细化程度不足。除了预算绩效目标逻辑性和可行性不科学以外，预算绩效目标在设定时还存在绩效目标精细化程度不足的情况。对于预算项目设定的预期目标值没有按照财政部门设定的一级指标（产出指标、效益指标、满意度指标）、二级指标（数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、可持续影响指标）等进行逐条逐项细化绩效目标内容。

（三）预算绩效评价指标体系不完善

高校在编制预算过程中缺乏中长期规划，由于对事业发展的预期规划不足，未能建立预算项目库管理思想，项目储备匮乏。财政部门下达预算资金后再准备项目，容易造成项目的短期行为，设立的项目无法明确完成目标、完成期限以及工作任务，预算资金没有发挥其应有作用和效益，实际上存在浪费。

经过多年的发展和积累，高校财务人员应该已经比较熟悉和了解预算绩效管理的重要性。财政部门和教育部门共同推动之下，各级财政部门均针对预算绩效管理出台了一些政策文件，但是当前多数高校在此方面并未建设完善，没有全面建设相关体系；对上级财政部门下发的预算绩效管理文件理解存在偏差，没有严格落实文件；预算绩效评价指标体系不健全、不规范、不统一，在一些重要指标上存在漏洞；也没有对指标进行合理的权重配置，没有建立预算绩效指标库等问题。另外，全面预算绩效管理的覆盖范围理解存在偏差，从预算资金管理的角度，预算绩效管理的范围不仅是财政性资金，还应该包含高校自己筹集的资金。但是实际管理当中，由于理解不到位或存在问题，一个普遍存在的现象就是没有在绩效管理范围当中加入高校自筹资金。

（四）预算绩效监控和自评价不到位

高校在完成预算绩效目标设定后，在预算执行过程中以及预算执行完成后涉及预算绩效的监控和自评价工作。绩效监控是全过程预算绩效管理的重要环节，同时也是确保预算目标实现的重要措施。根据财政部的要求，在每年的8月财政部门对1-7月的预算执行情况和绩效目标实现程度开展绩效监控，并对年度预算绩效目标完成情况进行预估。由于高校开展教育教学工作的特点，通常在上半年统筹实施工作，下半年集中進行资金支付。在8月开展绩效监控时，预算资金支出与实际绩效目标情况不符，即绩效目标已经实现，但预算资金却没有支出。在填报预算绩效目标监控时，容易出现预算支出与绩效目标实现的逻辑矛盾以及对年度预算绩效目标完成情况预估不准确、不到位。预算绩效监控的结果不能有效起到指导年度预算执行的作用。

年度预算执行后，高校应当及时对预算资金的使用情况、产出和效果进行及时的绩效评价，关注绩效目标的资金成效。绩效评价分为单位自评价、部门评价和财政评价。高校在绩效评价方面主要关注单位自评价，由资金使用部门按照“谁支出、谁自评”的原则，完成绩效自评价工作。高校在实施预算绩效自评价时，仍存在许多问题。首先，自评价工作多数是由财务部门完成，资金使用部门普遍认为实现资金支付即完成任务，仅关注资金的支出情况，对资金支出的效果、是否达到资金使用效力不甚关注。其次，自评价赋值评分不科学，由于自评价工作是有财务部门完成的，因此对各三级指标赋值评分时没有按照其指标重要程度赋值，随意性较大，不能很好地评价项目实施效果。最后，高校对于自评价的结果并不重视，项目自评价的结果未能起到完善政策、改进管理的目的，仅将预算绩效自评价作为预算绩效管理工作的终点而没有从中发现高校管理中的不足。

（五）预算绩效管理信息化水平不足

高校信息化建设飞速发展，信息技术水平为满足业务需求产生重大影响。大部分高校的职能部门只关注部门本身的业务，而缺乏与外部的连接与沟通，各职能部门之间的信息是割裂的，各自独立存在，无法共享。高校财务部门信息化建设日趋成熟，逐渐形成了涵盖智能报账平台、预算填报平台、网上收费平台等信息化系统，预算绩效管理系统的开发建设并没有完善，预算绩效的填报多数仍是线下填报，填报的规范程度不高。建立预算绩效管理系统的高校也未能实现与财务系统及其他各部门的互联互通，信息的共建共享，不利于预算绩效管理工作的推进，系统的实用性及融合性均需加强。因此，预算绩效管理信息化平台的建设已经迫在眉睫，信息化平台的建设将从根本上提升预算绩效管理效率，优化高校资源配置水平。

四、高校预算绩效管理解决对策

（一）明确高校发展目标，加强财务预算管理

为了保证相关管理实施的顺利，首要工作是明确高校事业发展目标，根据其发展目标的要求，对财务管理的各项内容和细则进行明确和细化，从而能够将整个体系制度搭建起来并且不断完善，从内部控制角度规范预算管理、预算绩效管理的水平。财务部门依职权对预算管理工作制定管理内容和考核体系，在各个资金使用部门进行预算绩效管理工作的具体分配。具体实施过程中，一方面，要完善高校预算管理制度，综合利用上级财政部门及职能部门发布的政策，保障部门预算的权威性；另一方面，对预算绩效管理的作用进行宣传，各职能部门及工作人员是具体推动落实的负责人，需要主动承担起责任，需要其充分重视与配合。在实施预算绩效管理过程中，不断发现管理中的不足，针对这些不足和工作管理中面临的困难，要以积极的态度予以解决。预算管理绩效的前提和基础就是财务预算编制的精准完成，结合高校发展的实际情况，形成符合高校发展水平的财务预算，确保高校教职工可以充分利用财政资金，不断提升高校教育发展水平。做好教育资金的监管与反馈工作，严格控制各部门的预算执行情况，避免教育资源的浪费。

（二）提升预算绩效目标设定的准确性

提升预算绩效目标设定的准确性，首先，增强预算绩效目标的逻辑性、相关性，绩效目标值的设定必须与预算项目设定的年度目标相匹配，在确定年度预算绩效目标的基础上，将预算绩效目标进行细化、量化，形成可量化评价的单项指标。其次，需要科学合理地制订预算绩效目标，不能过于夸大也不能过于保守，需要做到工作量与资金量相匹配，“做多少事，申请多少钱”，强调项目的产出和效果，使得资金最大程度发挥作用。最后，让预算绩效的目标更加切实可行。职能部门需要依托高校发展状况，组织院内专家对申报项目进行充分论证和合理测算，确保设定的预算绩效目标切实可行并综合考虑项目的预期成本效益水平，最大程度发挥资金使用效力。

（三）构建科学完善的绩效指标体系

战略目标是最高层面的引导和指示，把握了高校发展及所有工作的总体方向，同时结合实际情况及工作需要，完善预算绩效管理体系，建立一套完善的指标。一方面，应该从中长期对项目进行规划设计。2015年国务院颁布了《关于实行中期财政规划管理的意见》，其中提到三年滚动的方法来进行中期财政规划的编制，并且需要结合具体各个短期时间点的具体目标、各项工作制定具体标准及依据。高校开展具体规划工作时，可以结合学校的实际情况、发展需要等，按照优先性对项目进行排序，排在前面的优先获得资金。另一方面，需要完善相关指标体系。财政部2019年编制的相关文件当中划分了两个重要组成部分，共同沟通绩效指标体系，分别是共性项目绩效指标体系、分行业分领域绩效指标和标准体系。基于这一指导文件，需要对预算绩效指标库进行建立，并且划分为三个级别，对指标进行细化和明确。三级指标的设定需满足高校未来3～5年的发展需求，尽量做到指标库的标准化，指标评分标准的统一化，为后续的预算绩效自评价评分打下基础。

（四）强化结果导向的预算绩效监控和自评价

在实施预算绩效监控和自评价时，高校需要强调项目的结果导向作用。从预算绩效监控方面看，高校財务需要针对性地分析预算绩效目标执行情况，如果发现有些项目与预算绩效目标存在较大偏差，高校要及时采取措施予以纠正；对于无法完成的预算绩效目标，及时调整年度财务预算并重新调整预算绩效目标，避免造成重大风险的可能。从预算绩效自评价方面看，本着“谁支出、谁自评”的原则，强调预算绩效自评价的重要性，从预算绩效自评价的结果中，发现高校在管理中的管理不足。在预算绩效自评价赋值方面，根据预算项目内容，原则上涉及大型修缮、基本建设、设备购置的项目需设置成本指标，一级指标权重按照预算执行10%，成本指标20%，产出指标40%，效益指标20%，服务对象满意度指标10%赋分三级指标并予以自评；其他专项业务类可不涉及成本指标，按照预算执行10%，产出指标50%，效益指标30%，服务对象满意度指标10%设置，预算绩效指标设定时强调产出指标和效益指标的重要作用及具体指标的代表性。高校在实施预算绩效监控和自评价时，应当突出结果导向，加强对自评结果的审核与应用，对于资金使用效率不高的、实施效果不好的项目，积极落实项目整改意见，不断加强预算支出管理，合理配置预算资金，提高预算绩效管理水平。

（五）积极推进预算绩效信息化建设

信息化平台建设为提升办公效率、增强办公标准化、规范化提供助力。在进行具体的预算绩效管理时，需要注意根据工作特点，从预算绩效管理中的目标设定、预算执行监控、预算绩效自评等维度建立信息化平台，对高校预算绩效管理进行规范管理，使得绩效管理更加标准有序。同时需要对绩效管理系统进行完善，在其中加入事前评估、填报系统、管理目标、审核监督、执行落实、动态监控、自评价等，实现全方位、全流程监管。充分利用信息技术，实现业务系统的全方位对接，能够保证各职能部门及时发挥绩效管理作用，实现信息的及时互通和共享。建立共享数据库后，在各项网络技术和信息技术的支持下，实现高速运转和高效处理，并且更加智能化、自动化，减少人工导致的误差和风险，真正精细化动态监管，使得财务预算管理成本进一步得到控制，预算管理更加科学有效，整体管理水平得到提升。

预算绩效管理信息化平台搭建后，平台维护、系统升级对高校财务人员提出了更高的要求，财务人才队伍建设是财务信息化建设的有效保障。不仅要求财务人员懂得预算绩效管理的相关政策要求，还需要具备计算机技术应用能力，条件允许的情况下设置专门岗位并由专业具有财务、计算机技术的人员进行操作。加强财务人员素质培养，每年开展预算绩效管理方面的培训，提升财务人员的实操水平和知识储备，定期进行岗位轮转，不断培养和选拔综合素质较强的财务管理人员。

五、结语

综上所述，预算绩效管理是国家的一项重大战略部署，也是一项系统工程。经历十多年的改革发展，实施财务预算绩效管理已成为必然。预算绩效管理体系逐步制度化、系统化，为推动高校财务管理起到重要作用。推动预算绩效指标体系的完善和健全，更加准确全面地设定预算目标，使其更加合理，推进预算绩效信息化平台建设等多项措施，构建高校预算管理的规范化模式并形成预算绩效管理的动态监控和自评价机制，为提升预算资金使用效益、支持高校高水平高质量发展提供助力。

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（作者单位：齐齐哈尔医学院）