民办高校校院两级管理动因、现状及对策

罗莹

摘  要：校院两级管理是民办高校体制优化和改革的重要方面，有助于突破民办高校发展瓶颈，提升民办高校教育和办学的活力。民办高校管理存在职能部门认识有偏差、校院两级责权划分模糊、监督管理机制不够完善、校内学院划分不合理和管理水平较低等问题。应统一校院两级管理理念，明确校院权责，完善管理监督机制，切实提高民办高校管理水平。

关键词：软法治理；民办高校；校院两级管理

中图分类号：G648.7    文献标识码：A     文章编号：2096-3769（2023）03-031-05

随着经济社会的不断发展，国家要求高等教育向高水平、高质量方向发展，提高人才培养质量、促进人才全面发展成为高等院校发展的核心任务。民办高校是高等教育的重要组成部分，在高等教育中发挥着重要作用。无论是从高等教育自身出发，还是国家发布的相关政策来看，民办高校一直处于挑战与机遇并存的环境中。软法原则上是不具备法律约束效力的，但其具有实际行为约束效力。民办高校是公益性事业组织，但普遍建校时间较短，其行政主体具备的权限和性质并未被明确地展示在法律中，处于法律体系的空白地带，需要软法规则发挥约束作用。因此，为进一步提升民办高校的办学水平和实力，许多民办高校将校院两级管理应用于高等教育教学工作中，形成学院与学校资源互补的管理模式[1]。现阶段，国内外并没有成熟的校院两级管理经验可以借鉴，且各高校具体情况存在较大差异，需要民办高校不断摸索，积累经验，逐步完善两级管理制度，促进民办高校走上有序、平稳的内涵式发展道路。

一、民办高校校院两级管理的内涵与价值

随着民办高校规模的扩大，其结构与大学越来越接近，需要及时调和内部因素，构建校院两级管理体系。民辦高校根据软法规则制定和完善配套政策、规范和章程，不仅要体现出二级学院的能动性，而且要提高高校整体办事效率，规范高校日常管理工作，促进高校持续稳定发展。

1.民办高校校院两级管理模式

对于当前的民办高校来说，从教育配套制度与相关政策的规范供给，到其在教育中的实施和运用，甚至整个教育管理制度体系的设计、实施与完善，最终都指向法治。软法指不需要强制实施、不具备完整性，但可以有效约束行为的规章制度，其与硬法的基本功能存在差异，且能够有效弥补硬法的不足，促进法律结构和制度的均衡发展。软法通过协商推动社会构建公共治理模式，凭借其实效性增强法律制度的权威性，促进社会向法治化发展。软法具有多元性、开放性和协商性，需要全体成员共同参与、协商制定并认可相应的规章制度，实现自我约束、权威约束、利益驱动和社会舆论等，促进民办高校管理规范化[2]。在社会发展和民办高校教育改革进程中，基于软法治理设计、实施和完善民办高校校院两级管理体系，根据不断积累的经验重新分配高校和院系的资源和权力，明确院校双方的权责关系。简言之，软法治理背景下，以具有实效性的规章制度将学校权力与责任逐渐转移和分配到二级学院，通过下移管理中心和权力分散的形式促进校院两级管理体系的运行。民办高校校院两级管理主要以学院为管理中心，优化和整合高校的资源，解决分权和集权问题，以增强高校办学动力，提升办学效率。

民办高校内部存在多个主体，是一个综合系统，其权力关系主要包括学术权力、政治领导权力、民主管理权力与行政权力。构建校院两级管理机制，高校需要将科研管理、教学管理、学生管理、人事管理、财务管理及学科建设等逐步下放到学院管理体系，在软法的约束下，提高管理的时效性与实效性。校院两级管理机制的设计与实施属于系统性工程，具体包括高校内部职能部门功能的转变、高校内部治理机制的优化、监督机制的构建和学院管理机制的构建等。民办高校必须根据自身规模、管理现状等不断摸索，形成与自身发展相匹配的管理改革模式。

2.民办高校校院两级管理的价值

民办高校实施校院两级管理是指将高校职能部门管理重心逐步转移到二级学院。高校可采取制定教育发展目标、总体规划，合理配置教育资源、任免干部、完善监督管理制度等形式为校院两级管理提供保障，增强高校办学活力，提高学院管理水平，提高民办高校的地位和声誉。第一，软法治理背景下民办高校校院两级管理有助于提升民办高校的内涵。民办高校发展历史相对较短，知名度较低。只有充分发挥高校的特色学科优势、改善办学机制、优化师资队伍、构建完善的人才培养模式，才能提升民办高校的内涵，引导民办高校找准教育发展的方向，通过实践不断积累经验，践行具有高校特色的校院两级管理机制，科学配置高校教育资源。第二，现阶段，在国家政策支持下，民办高校的规模不断扩大，校内学科专业院系普遍增加，学生与教师人数迅速膨胀，传统的高校管理模式已经难以适应民办高校教育需求。软法治理背景下，民办高校实施校院两级管理机制，可以进一步明确校院两级的权责关系，合理分配教育资源，形成具有鲜明特色的、与高校自身发展密切相关的两级管理模式，形成以各个学院为管理中心的体制，充分发挥二级学院对高校办学水平和办学效益的促进作用[3]。

二、民办高校校院两级管理的动因

随着民办高校规模的扩大，高校校院两级管理和内部管理体制改革已经成为影响高校教育水平提升的关键要素。为迅速适应人们对教育的需求，解决民办高校规模扩张带来的系列管理问题，使得民办高校人才培养符合社会发展需求，优化教育教学氛围，民办高校必须以软法治理为基础，结合高校管理现状和发展需求，构建校院两级管理体制，合理分配高校教育资源。

1.高校教育规模扩张的产物

现阶段，人们对教育的需求逐渐增加，民办高校的办学规模和招生规模扩大，校内专业设置逐步趋于完善，传统高校职能部门管理力度和执行力弊端暴露，对教育教学的监控能力显著降低，制约了民办高校的发展[4]。构建校院两级管理体系，可以调整民办高校内部不同管理层级的管理范围，将管理中心下移至学院、系部，合理分配教育决策权，构建更加完善的软法治理规章制度，规范院系的管理行为。构建和实施校院两级管理模式能够逐步提升学院的办学自主权，重新调整民办高校职能部门的管理内容、职能和权责范围，合理、科学地划分校院权限，帮助高校从繁琐的日常管理事务中脱离出来，将精力集中在高校整体发展方向、教育政策方针、宏观把控教育资源和高效推进公共事务管理等方面。

2.高校教育氛围优化的需求

与普通高校相比，民办高校在教育管理、人才培养、学生管理等方面与普通高校存在明显差异。其招生具有一定的社会性，招生范围较广，遵循宽进严出的招生和人才培养原则。在软法治理背景下构建校院两级管理体系，能够强化民办高校教育氛围，将许多教育管理问题真正落实到学院，如教育办学理念的渗透、专业人才培养方案的设计、学院专业的合理性、市场对复合型人才的需求等，均可以通过学院管理体系得到迅速回应和反馈。此外，学院拥有教育管理自主权后，可以有目的、有规划地构建学术研究团队，营造民主的教育管理氛围，激发教职工开展科研工作的主动性和积极性。

3.办学与管理转型的需要

民办高校并不是一个操作单一、目标一致的教育机构，其包含多个利益主体，具有利益多元和利益冲突的特征，其法律关系、办学结构、权利与义务、权力行使等较为复杂。在民办高校发展过程中，高校内部管理矛盾会对其办学水平和办学效益等产生影响。从教育结构来看，民办高校主要为科层级管理结构，学术方面主要为松散结合的管理结构。校级管理主要以理论性为主，需要具有统一的目标定向，表现出明显的程序化、形式化特征，依据软法规章制度形成管理逻辑。从高校资源配置情况来看，民办高校存在资源配置不合理和重复建设问题，主要原因为部分校级管理者并未将学院列入资源配置的主体范围，学院没有自主权，导致学院追求教育资源时注重全面性，出现了重复建设和教育资源分配不足的问题。分析校院两级管理现状可知，民办高校管理权主要集中于高校职能部门和校级管理部门，学院仅有部分学术权力，高校对学院的行政干预过多，出现了权力垄断现象，阻碍了高校的持续健康发展。因此，亟须对民办高校办学与教育管理进行转型，以完善软法规章制度，规范教育管理工作流程[5]。

4.校部與职能部门的诉求

民办高校校院两级管理体系中，每个学院都有推进两级管理或深层、或潜在、或表面的诉求。其一，不同学院需要能够独立或相对独立地面对教育市场，需要有充足的教育资源为其发展提供保障。其二，校院两级管理体系下学院开展教育管理工作或履行其相应的职责时应当具备一定的自主权，如对教育资金的支配权、用人自主权、对于专业知识和技能职务等考聘的自主权等。民办高校建立的各个学院其设立的专业、学科门类各不相同，学院规模不同，对教育资源的需求存在较大差异，学院领导和教职工追求不同。因此，从校院结构、规模、办学效益和各自职权分配等角度出发构建校院两级管理体系，是民办高校各职能部门和学院的诉求。无论出于哪种因素考量，民办高校推进校院两级管理都有助于民办高校高质量发展，从根本上提升民办高校的办学水平。

三、民办高校校院两级管理现状

目前，国内外高校校院两级管理体系的推行和实施效果并不明显，且国内外公办或私立高校采用的管理体系并不完全适用于我国民办高校，民办高校仅能通过研究自身实际发展状况进行不断摸索。受到理念、职权划分、监督、学科划分等因素的影响，部分民办高校依旧没有实现内涵式发展，校院两级管理制度仍需继续创新和完善。

1.职能部门认识存在偏差

通过构建校院两级管理体系，将原属于校级职能部门的部分权力与责任下放到学院，以增强学院教育管理的自主权，是校院两级管理改革和发展的目标。但在权力下移过程中，受到民办教育自身和现实制约，一些学院并不能得到实质性权力。例如，学院教育资金来源渠道单一，长此以往，学院承担法律责任、规避法律风险的能力有限，对高校的依赖性增强，形成按部就班、听从指挥的思想观念，学院教育管理缺乏创新[6]。一些校级职能部门习惯于向学院直接发号施令，采取的考核指标存在不合理之处。

2.校院两级责权划分模糊

改革和优化校院两级管理体系涉及范围较广，情况复杂，困难程度较高。实施校院两级管理模式的核心在于高校与学院两级权责的划分，如果民办高校校院两级权责划分模糊，则会阻碍该管理体系的持续推进。从宏观方面分析，部分民办高校将事权下移至学院，而教育资源配置和财产管理权力依旧属于高校，学院具备理财的权力和自主管理的能力，教育管理的重心在高校，学院办学的创造性和积极性受到影响。从权责分配情况来看，学院一般仅具有建议或参谋的权利，而教育制度的审批权和决策权主要集中在高校职能部门，形成了权力垄断现象，难免存在资源分配不合理、制度不适配等问题，限制了民办高校的发展[7]。

3.校院两级监督管理机制不够完善

民办高校实施校院两级管理体系，其中高校主要负责组织协调、宏观规划、下级指导和监督管理等，学院主要负责专业学科建设、人才培养、师资队伍建设、科学研究、对外学习交流、学生管理和社会服务等。这一模式下，高校对二级学院具有监督管理和激励考核的权力，以调动学院发展的积极性。目前，已经有部分高校围绕目标管理开展了学院管理工作考核与评估，以进一步规范学院管理相关的权力。但实际管理过程中，高校考核评估结果对学院的影响较小，且不具备完善的奖惩机制，难以发挥高校对学院管理的监督作用。

4.校内学院划分不合理，管理水平不高

民办高校开设的专业具有一定的职业性和应用性。当前，多数民办高校为提高办学效益，增加了学科专业的数量，这些学院规模相对较大，内部学科设置趋于分散，部分学科容量较小，专业设置不集中[8]。例如，部分民办高校设置学院多则40个，少则20个，教育分散，功能被弱化，限制了学科的发展。有的高校学院规模非常小，教师与学生数量少，甚至难以选拔出合适的院长，更不具备建设学科和科研团队的能力。学院的规模和管理水平等是影响高校放权力度大小的重要因素，如果校内学院划分不合理，规模、结构、管理主体模糊，会阻碍校院两级管理的改革与推进。

四、民办高校校院两级管理对策

推进民办高校校院两级管理体系改革会出现各类问题，影响管理效果。这些问题既与高校自身有关，也与高等教育的相关制度相关，甚至受到国家政策的影响。因此，积极探究民办高校校院两级管理现状，对原有的管理制度进行改革，完善软法治理规章制度，能够促进民办高校提升教育水平，提高社会公众的认可度。

1.統一校院两级管理观念

软法治理背景下，想要推动民办高校校院两级管理，首先需要统一校院两级管理者的思想，转变传统的管理观念。校级层面转变管理思想观念，是推进校院两级管理体系的关键。可以通过开展主题交流会、校领导管理会议等，研究两级管理模式下人权、财权下移方式、下移程度、具体改革措施等，达成统一共识，从宏观上坚定教育管理改革的信心和决心。对于高校职能部门而言，权力下移会对其利益造成一定影响，这就需要高校积极宣传，组织各部门交流讨论，转变职能部门工作者的思想观念，认识到学院在民办高校发展中的重要性，逐步转变管理思想、方式和职能，学会为二级学院服务。学院领导及教职工需要树立自我发展、自我管理、为学院负责的思想，形成大局观，提高办学的自主性和自我约束力。

2.科学划分校院两级管理职责权限

校院两级管理体系改革的主要内容是高校人权、财权、事权的合理分配和重新规划。改革过程中需要明确高校和学院肩负的责任，根据各自的责任赋予二者相应的权力，并制定合理的规章制度，形成高校和学院内部遵循、具有实效性的软法。软法治理背景下，高校需要将自身精力集中于具有战略性、方向性、全局性，会对高校整体教育和办学水平产生影响的重大事项，逐步提升学院的自主权，发挥高校对学院的引导、考核和监督作用，提升学院管理工作的规范性。具体职责权限划分时，民办高校需要根据实际经营情况等，制定改革管理制度，分时期衡量两级管理效果，不断积累和总结经验，在尊重学院创造性的基础上，逐步将权力下移到学院，包括教职工考核、职工招聘、教育经费管理、学科建设等，形成动态调整的权力下移模式。

3.建立健全校院两级管理监督机制

各学院的权力均是由高校下移和授权的，学院需要对高校负责。民办高校应当构建完善的问责体系，如果没有人负责，管理会变得混乱，影响高校的发展。建立健全校院两级管理监督机制，是促进学院权力规范行使、高效运行的有效途径。随着学院主体地位的提升，民办高校逐渐将权力下移到学院，学院能够根据自身需求科学分配教育资源和管理资产，增强了学院的自主权，进一步激发了学院的活力。因此，校院两级管理既要避免学术权力被行政干预或侵蚀，也要注意防止下移的行政治权力被学院架空。高校要在软法规则的监督和控制下，防范拥有学术权力的职工偏袒和庇护部分学科、专业。学院承担了高校下移的权力，就必须对自身行为负责，加强权力行使过程中的风险监控，不断完善相应制度体系，以适应两级管理体系。

4.优化学院配置，提升自主办学能力

民办高校校院两级管理体系改革和推进需要优化高校学院配置，以提升学院的自主办学能力。民办高校可以选择学院具有优势的学科作为龙头，根据学科特点、发展规律及其内在逻辑，有计划地分配教育资源，提升学科容量和基础，以带动学院整体发展。校院两级管理模式下，高校将权力下移到学院，学院能够自主分配人权、资源配置权和事权，具有更高的能动性。例如，某民办高校校院两级管理改革中，将每个学院教职工人数设置为100～150人，每个学院包括4～5个专业，每个专业必须配置4位及以上教授，且每个学院需要设置1个科研中心，以提升学院的师资力量和硬件配置，调动二级学院办学的积极性。

参考文献：

[1]王红梅.从“管制”走向“善治”：校院两级管理体制改革的实践与思考[J].国家教育行政学院学报，2022（05）：31-37+71.

[2]何晨玥，张新平.软法治理视角下的大学校院两级管理：整体图景与实践机理[J].高等教育研究，2021，42（09）：34-42.

[3]杨艳玲.推进校院两级管理改革的前提、基础和保障[J].中国高等教育，2020（10）：56-57.

[4]张海成.深化校院两级管理改革的关键问题和路径探讨[J].国家教育行政学院学报，2022（04）：18-23+42.

[5]佛朝晖.高职校院两级管理动因、模式与改进策略——基于110所高职院校的调研[J].国家教育行政学院学报，2019（05）：79-88.

[6]蔡蕾，鲁世林.“院为实体”校院两级管理体制改革的三个方向——基于中美研究型大学的比较研究[J].高教探索，2017（11）：83-88.

[7]何晨玥，张新平.校院关系的多维分析及启示——基于Y大学软法治理样态的实证研究[J].江苏高教，2021（12）：7-15.

[8]卢旺，张继明.内涵式发展语境下高校校院两级管理的困境与突破[J].理论月刊，2018（12）：183-188.

Motivation， Present Situation and Countermeasures of

Two-level Management in Private Colleges and Universities

LUO Ying

（Guangzhou College of Technology and Business， Guangzhou 5210800， China）

Abstract： The two-level management of private colleges and universities is an important aspect of the system optimization and reform for private colleges and universities， which is helpful to break through the bottleneck of the development of private colleges and universities and enhance the vitality of private colleges and universities. There are some problems in the management of private colleges and universities， such as the misunderstanding of functional departments， the vague division of responsibilities and rights between colleges and universities， the imperfect supervision and management mechanism， and the low level of division and management of colleges. The author believes it is necessary to unify the concept of two-level management， clarify the rights and responsibilities of colleges and universities， improve the management and supervision mechanism， and effectively improve the management level of private colleges and universities.

Key words： Soft Law Governance； Private Colleges and Universities； Two-level Management