国际劳工组织首届亚洲劳工大会在中国的酝酿及其流产

摘 要： 第一次世界大战结束后成立的国际劳工组织为保护劳工权益而生，最初将工作重心放在欧洲，对其他区域关注不足。在亚洲代表的倡议下，召开亚洲劳工大会、解决亚洲劳工特殊问题被提上国际劳工组织的议程。日本和印度较早地主导了亚洲劳工大会的相关议题。南京国民政府成立后，中国方面积极参与其中，但因各国政府态度不一和中日关系紧张，相关议程进展缓慢。第二次世界大战全面爆发后，亚洲秩序发生深刻变革，中国开始谋求主导亚洲劳工会议，为此与印度之间曾发生短暂的举办权之争。作为妥协的结果，1947年印度顺利举办亚洲劳工预备会议，而拟于中国召开的正式会议却因国共内战而流产。亚洲劳工大会的具体筹备过程体现了亚洲劳工大会与劳工权益、亚洲秩序和国共政争的复杂关系，被赋予了超越劳工议题之外的意涵，显示了劳工权益保护背后所牵涉的国际秩序与国内政治角力。

关键词： 亚洲劳工大会；国际劳工组织；南京国民政府；印度；劳工权益

国际劳工组织源于一战后召开的巴黎和会，旨在“改善各国工人生活而求社会正义之实现与世界和平之维持”。①

作为国际联盟的附属机构，从一开始国际劳工组织的工作重心便在欧洲，其所制定的一系列国际劳工公约和建议书也主要以当时西方工业发达国家为对象，对于欧洲以外其他国家的产业状况关注不够，对此国际劳工组织成立之初便有约定：“大会于制定普通适用之建议书或公约草案时，应顾及因气候情形、产业组织发展之不完全、或其他特殊环境，而致产业状况迥异之诸国，并应建议必需之变通办法，以适应此种国家之特别情形。”②在此后多年的运作中，国际劳工组织除召开一年一度的国际劳工大会并制定通用性的劳工公约和建议书外，亚洲、美洲“产业状况迥异诸国”也在酝酿召开区域性劳工大会以求“变通办法”。国际劳工组织曾在1936年、1939年和1946年成功召开了三次美洲区域劳工大会，③而拟在中国举办的首届亚洲劳工大会虽酝酿已久，但最终却未能如愿。此事牵涉二战前后的国际局势、亚洲秩序，以及中国国内政治角力等多重因素。本文依据日内瓦国际劳工组织总部所公开之历届国际劳工大会报告、国际劳工局会议记录与理事会会议记录等材料，国际劳工局中国分局相关出版物，南京、上海和台北等地所藏相关民国时期档案，以及其他近代报刊，详细梳理亚洲劳工大会的由来，并将其置于劳工权益保护、亚洲秩序重构和国共政争等多重因素下，考察中国筹办国际劳工组织首届亚洲劳工大会的历史缘由、详细过程与最终结局，以展现劳工问题背后所牵涉的国际秩序、社会经济与政党政治等复杂面相。（目前关于亚洲劳工大会的研究甚少，仅在国际劳工局出版的亚洲劳工预备会议相关报告和早年中国劳工史著述中留有记载，且其提到的亚洲劳工大会多是印度举行的预备会议，并不是拟于中国举办的正式会议，甚至有人将二者混为一谈。参见“Preparatory Asian Regional Conference of the International Labour Organisation，New Delhi，27 October-8 November 1947，” International Labour Review，Vol.LⅦ，No.5（May 1948）；国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，国际劳工局中国分局1948年版；国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织与中国》，国际劳工局中国分局1948年版；中國劳工运动史编纂委员会：《中国劳工运动史》第4册，中国劳工福利出版社1959年版；Hong Kong Labour Department， The International Labour Organisation and the Application of International Labour Conventions in Hong Kong，Hong Kong：Hong Kong Labour Department，1994.）

一、日本和印度提议召开亚洲劳工大会

中国是国际劳工组织的创始会员国，但在北洋政府时期，中国对于国际劳工组织的参与程度不高，从未派遣“完全代表”（即政府、雇主和劳工三方代表）出席国际劳工大会，在理事院也没有席位，故而早期为亚洲发声的多为日本和印度代表，他们是国际劳工组织八大工业国成员，在理事院拥有政府常任理事席位，（国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织概要及其与中国之关系》，国际劳工局中国分局1934年版，第6页。）在国际劳工组织中拥有一定话语权。1925年5月，在第7届国际劳工大会上，印度代表针对国际劳工组织自成立以来一直将重心放在欧洲的问题，建议国际劳工局调查亚洲国家的劳工状况，被大会通过。（International Labour Office， Report of the Proceedings， International Labour Conference，Seventh Session，Geneva，1925，Geneva： International Labour Office，1925，p.672.）此次会议中尚未有代表正式提出召开亚洲劳工大会之事，不过会议期间日本与印度代表曾非正式地商议联合中国、荷属东印度（印尼）、波斯（伊朗）、菲律宾、暹罗（泰国）和埃及等国组织亚洲劳工会议，并将第一次会议的地点拟定于上海。（《亚洲劳工会议将在沪召集》，《申报》，1925年8月20日，第15版。）此事交由日本代表文治铃木负责筹划，但此后多年一直进展缓慢。1929年2月，曾有传闻称首届亚洲劳工大会将于1929年夏在印度召开，后来这一说法也被证明是子虚乌有。（《亚洲劳工大会本夏在印度召开》，《顺天时报》，1929年2月1日，第3版。）

1930年6月，在第14届国际劳工大会上，印度劳方代表乔希（Joshi）首次正式提出召开亚洲劳工大会，但这一提案在当年未获通过。（International Labour Office， Report of the Proceedings，International Labour Conference，Fourteenth Session，Geneva，1930，Geneva： International Labour Office，1930，pp.468-469.）因为召开亚洲劳工大会并非简单的由亚洲国家拟定亚洲劳工标准、解决亚洲国家的劳工问题，更为重要的是亚洲国家劳工问题牵涉欧美国家在亚洲属地的劳工权益保护，会影响欧美国家的核心利益。1931年，在第15届国际劳工大会上，印度劳方代表巴哈勒（Bakhale）再次向大会提出召开亚洲劳工大会之提案，终获通过，大会在决议案中认为“亚洲国家劳工状况与欧洲不同，为了更具体地了解亚洲国家的劳工状况，让国际劳工组织的标准更适应亚洲，让基于欧洲的劳工公约为亚洲国家更满意地接受”，大会建议“理事院与各国政府协商，选择合适的时机尽快召开让劳资代表都能参加的亚洲劳工大会”。（International Labour Office，Report of the Proceedings，International Labour Conference，Fifteenth Session，Geneva，1931，Geneva： International Labour Office，1931，pp.581-582.）1931年10月16日，国际劳工组织理事院第55次理事会议曾专门就上述议案进行讨论，尽管会上出现了不同声音，理事院仍然通过决议，与亚洲各会员国及在亚洲占有属地诸国协商亚洲劳工大会的具体事宜。（International Labour Office，Minutes of the 55th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1931，Geneva： International Labour Office，1931，pp.604-614.）

随后，国际劳工局致函各国，就会议的时间、地点、议程、会员国和代表团组成等问题征询意见。1932年5月10日，南京国民政府实业部函复国际劳工局：“一、关于开会地点及时间问题，查爪哇地点适中，各国派员赴会较为便利，故在该处开会最为相宜。至开会时间，似以1933年为宜，惟可由理事院酌定之。二、关于该项会议之议事日程，凡亚洲各国之劳工状况以及公约之批准与适用之困难问题等，自应为讨论之范围，俾得建议于大会其余各关系亚洲各国最为重要之普遍问题似亦应列入。三、关于参加此项会议之会员国问题，应以讨论之范围为决定，如讨论之问题牵涉各国者，于亚洲各会员国外，得兼邀其他会员国列席，惟参加之时只有发言权而无表决权。四、关于代表团之组成方法，各国政府代表似以一人为宜，以示与每年所开之国际劳工大会稍有区别，至顾问之派遣，每代表似应以带二人为限。”（《国际劳工局中国分局致函社会部，附抄中国政府对召集亚洲劳工会议意见》（1945年8月4日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）当时中国政府对于亚洲劳工大会的反应中规中矩，并没有表现出将首届大会选在中国召开的愿望。由于当时国际劳工局仅为征询各国意见，且对于实际开会的时间、地点、议题、出席国家、代表组成和费用分担等具体事务都没有明确意向，结果此事又以“时机尚未成熟”为由被搁置下来。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第2页。）

在亚洲劳工大会被搁置后，美洲劳工会议却顺利召开了。1936年1月，国际劳工组织美洲会员国大会在智利首都圣地亚哥召开，（《美洲的国劳会员国之劳工大会》，《国际劳工通讯》第18号，1936年，第10页。）对酝酿区域会议更早但一直未能如愿的亚洲代表产生了刺激作用。在1936年6月召开的第20届国际劳工大会上，日本与印度代表联名向大会提出议案，希望国际劳工局尽快落实关于召开亚洲劳工大会的决议，同时建议在国际劳工局框架内增置常设的亚洲委员会（Asiatic Committee），以筹备计划中每隔一年便在亚洲召开一次的亚洲劳工大会，该提案最终为国际劳工大会通过。（International Labour Office，Report of the Proceedings，International Labour Conference，Twentieth Session，Geneva，1936，Geneva： International Labour Office，1936，p.742.）1937年2月，理事院第78次会议通过决议，就召开亚洲劳工大会和设置亚洲委员会之事向亚洲各国政府征询意见，并附上了大会的议题、出席国和经费预算等初步报告。（International Labour Office，Minutes of the Seventy-eighth Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1937，Geneva： International Labour Office，1937，pp.157-159.）5月4日，理事院中國政府理事李平衡函复国际劳工局称，“中国政府对于召集亚洲国劳会员国大会之提议极表赞同”，并建议下列各点：“一、大会地点可轮流在亚洲各国家中选择；二、此项会议必要费用可由国际劳工组织之预算划拨一部分，余由参加会议各会员国依照其所缴国劳会费之比例分担；三、各国代表团之费用应由该国政府负担。”关于亚洲委员会之设立，“中国政府在原则上表示赞同，并认为此委员会应为政、资、劳三方委员会，由一切亚洲国家之代表组织之”。（《国际劳工局中国分局致函社会部，附抄中国政府对召集亚洲劳工会议意见》（1945年8月4日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

待各国意见汇集后，国际劳工局决定在1937年6月的第23届国际劳工大会上召开一个非正式会议，讨论亚洲劳工大会相关问题。在此期间，国际劳工局曾于6月7日、14日两次召集中国、日本、印度、锡兰（斯里兰卡）、伊拉克、暹罗、阿富汗、美国、英国、法国、荷兰、葡萄牙和苏联等国政劳资三方代表开会。在会议中大会秘书告知代表“各国政府所寄来之答复，不赞成召开亚洲国家会议”，但“赞成设立由亚洲国家代表组成之委员会”。国际劳工局在6月14日的会议上提交了一份备忘录，认为“由于种种反对，在目前筹划一亚洲国家之政资劳三方会议，系属不可能者，但此问题不应因此放弃，而应在更顺适之时机重行提出”。而对于亚洲委员会之设立，“似觉十分需要”。（《亚洲国劳会员国会议与亚洲国家咨询委员会》，《国际劳工通讯》第5卷第2期，1938年，第4页。）非正式会议同意设立亚洲委员会，却以各国政府反对为由拒绝召开亚洲劳工大会。尽管如此，参加劳工大会的中、日、印三国劳工代表还是向大会联合提出“请召开亚洲国家政、资、劳三方咨询会议及设立亚洲委员会案”，最终获得通过。（国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织与中国》，第120页。）不久，日本发动全面侵华战争，召开亚洲劳工大会之事再次被搁置。

从1931年国际劳工大会正式同意召开亚洲劳工会议，到1937年日本侵华战争全面爆发，由国际劳工局主导的亚洲政、劳、资三方大会仍然没有成功举办，但在此期间由日本和印度两国劳工界自行发起并主导的亚洲劳工大会却先后召开了两次。1933年，第17届国际劳工大会在日内瓦举行，日本、印度与中国劳工代表进行非正式会谈，由印度劳工代表提议，日本劳工代表赞成，决定组织亚洲劳工大会。（《亚洲劳工大会》，《国际劳工通讯》第4卷第4期，1937年，第164页。）1934年5月10日，在日、印两国主持之下，亚洲劳工大会正式成立于锡兰（斯里兰卡）的哥伦布城（今科伦坡），在其颁布的大会总章程中提出大会之宗旨为：“一、由发展各会员国工会间之密切关系，以期产生亚洲劳动阶级之统一。二、在国内或在国际间提倡亚洲工会运动之利益及活动。三、实行对亚洲工会有关系之活动。四、废除歧视亚洲工人之态度并求实现工作情形上待遇之平等，无种族国籍或颜色之别。五、废除亚洲各国工人在外人势力下所受之侵略。六、改良亚洲各国工人之生活的及工作的情形，以期废除与社会立法充分进步的国家相比之落后程度并求与此等国家立在同一水平线上。七、促进国际社会立法之发展。八、避免战争，建立国际和平，反抗帝国主义及资本主义。”大会提出“凡承认亚洲劳工大会之目的与方法之亚洲各国总工会皆为大会会员”。（《亚洲劳工大会总章》，《国际劳工通讯》第4号，1935年，第28-33页。）大会常设机构设在印度孟买。

中国方面从一开始就对日、印劳工界主导的亚洲劳工大会兴趣不大，1930年初该大会还在酝酿发起阶段时，日本代表计划访华劝说中国参与，国民政府机关报《中央日报》评论称：“亚细亚劳工会议，系日本印度两国劳工界自为中心而促成者，仅以亚洲劳工团体为单位，与国际劳工总会及太平洋赤色劳动组合会议迥异，其目的在于谋亚洲劳工共同利益，”认为日本代表来华“历访党国要人及劳工界领袖”，意在“劝诱”代表参加会议，（《日印为中心之亚洲劳工会议日代表来华劝我派员参加》，《中央日报》，1930年1月13日，第4版。）言辞间透露出对日、印两国“自为中心”的劳工界亚洲劳工大会的不满。1934年5月劳工界亚洲劳工大会正式成立时，中国仍未有统一的全国总工会，故而没有派代表参加。该大会第二次会议原计划于1936年5月在日本东京召开，后延期至1937年5月召开。为筹备此次会议，日本劳工总会曾于1935年致函亚洲各国工会派遣代表出席东京之会议。1936年2月，国民政府实业部一度有意派代表列席，（《我国参加亚洲劳工大会》，《申报》，1936年2月28日，第7版。）但在中日关系日趋紧张之际，派遣代表出席会议、与日本劳工界握手联合显得不合时宜，因而遭到中国各劳工团体的反对。东京之会议延期后，日方在1936年11月邀请上海市总工会派员出席，上海市总工会以“值此中日关系未调整前，该项会议性质殊值得研究”为由函复日方，提出“敝会对于亚洲劳工大会之召集极表赞同，深愿派员列席，并能加入贵会，为亚洲工人谋幸福，第以贵会组织伊始，环境恶劣，实使敝会等参加无由”。（《总工会复亚洲劳工大会申述》，《申报》，1936年11月14日，第9版。）上海市总工会实际上向日方表达了愿为亚洲工人谋幸福之期望与中日关系交恶之现实间的两难处境，却被报界解读为上海市总工会“行将于明年四月推派代表与日本劳工界举行亚洲劳工会议，实行握手”。12月12日，大公社记者为此特别采访上海市总工会主席朱學范，为朱氏所否认。（《市总工会否认参加亚洲劳工大会》，《申报》，1936年12月12日，第13版。）至1937年5月东京之会议召开时，中国并未派人参加，仅有日本代表12人、印度代表5人参会，（《第二届亚洲劳工大会》，《国际劳工通讯》第4卷第10期，1937年，第37页。）此次亚洲劳工界的劳工大会最终成为日本与印度的双边会谈。

由上可知，亚洲劳工大会是国际劳工组织亚洲会员国在国际劳工组织框架范围内，为解决国际劳工公约和建议书在亚洲的适用性问题，而寻求建立的区域性沟通交流组织。从该会议首次为日本和印度代表非正式提出，到国际劳工大会正式通过召开亚洲劳工大会的决定，均由日、印两国所主导。鉴于当时中国在国际社会和国际劳工组织中的地位，中国对日、印所提方案大多采取跟随策略，不主导也不反对，以完成作为国际劳工组织会员国的义务。因此，在二战爆发前，亚洲政、劳、资三方大会一直没有举办，其责任并不在中国。在战前，对于争取亚洲劳工权益一事，中国并不谋求成为主导者，而是实实在在的追随者，但随着战争所带来的亚洲秩序的调整，中国对于亚洲劳工大会的态度也发生了变化。

二、中国和印度对亚洲劳工大会举办权的争夺

1937年日本全面侵华战争爆发，1941年太平洋战争全面打响，亚洲秩序发生深刻变革。1938年日本退出国际劳工组织，（《日本退出国际劳工组织》，《国际劳工通讯》第5卷第12期，1938年，第35页。）而中国自1934年首次当选为国际劳工组织理事院政府组非常任理事后，于1937年获得连任，并于1944年取代日本，跻身八大工业国之列，当选为政府组常任理事。（国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织与中国》，第114-124页。）二战期间中日两国国际地位的变化及中国在国际劳工组织地位的提升，推动了中国对于亚洲劳工大会举办权的积极关注。

1941年10月，国际劳工组织在美国纽约召开特别大会，印度政府代表揭谛（Shanmukham Chetty）在大会自由发言时重提亚洲劳工大会之事，认为在战后重建中须考虑亚洲各国的需求和条件，（International Labour Office，Report of the Proceedings，Conference of the International Labour Organization，New York and Washington，D.C.，1941，Montreal： International Labour Office，1941，p.32.）该建议得到国际劳工局长斐蓝（Edward J.Phelan）的积极回应：“诚如揭谛爵士所言，国劳在此方面有一真实的工作待于从事，亚洲劳动会议之议已非新颖，时间确已显然将至，组织亚洲劳动会议其贡献不但对中印两国及亚洲其他国家显示重要性，而对世界全体亦莫不皆然也。余深信理事院将对此事予以密切注意，待与关系国家商讨后，自当采取必要步骤，尽速使此会可以组成，并信其有胜利之结果。”（《国际劳工组织大会中国政府代表团报告书》（1942年10月），《经济部工业司档案》，档案号：18-22-01-066-01，“中研院”近代史研究所藏。）1942年4月，国际劳工组织理事院在伦敦召开紧急会议，中印两国代表对亚洲复兴计划各项急切问题曾作重要声明，再次提出亚洲劳工大会之事。（王金标：《国际劳工组织亚洲区域劳工预备会议述要》，《社会建设》第1卷第1期，1948年，第43页。）中印两国旧事重提，并得到国际劳工组织积极响应，显示亚洲劳工大会的主导权已由日本和印度转移至中国与印度，但鉴于当时二战正酣，召开亚洲劳工大会实无可行性，仅为中印两国对于战后复兴计划的设想而已。

1944年4月，国际劳工组织在美国费城召开第26届劳工大会，鉴于当时世界战争形势已逐渐明朗，战后重建问题自然成为会议主题，中印两国利用此机会再次争取亚洲劳工大会尽早落实。当时出席国际劳工大会的中国政、劳、资各方均就此事向大会发表意见，政府代表李平衡说：“多年来不论吾人如何忠实的维护，而国劳之工作则未在大部分之亚洲发生多大影响，此实深为可惜之事，其主要原因之一为亚洲社会经济背景以及其他一切环境未为国劳所深切注意，因此凡就区域个别研究并谋解决其特殊问题，足以充实国劳之世界一体的原则是无疑的，将满足亚洲亿万人民的深切愿望，而提高国劳精神的及实际的价值。”但李平衡认为“现时召开区域会议时机尚未成熟，并在世界战争激烈进行之中，自有未宜也，但作研究事实及解决问题之方法，自属愈早愈佳”。（《中国政府代表团出席第二十六届国际劳工大会报告书》（1945年2月28日），《国际劳工大会报告（五）》，档案号：001060200A016，台北“国史馆”藏。）资方代表李铭在发言中提出：“国劳所提亚洲区域会议一事，余甚赞同。近代中国工业家无不了解劳工效率之重要，而欲求效率之增加，则惟一办法为提高工人生活之水准，亚洲会议之举行，必可促进此目的。”（《中国政府代表团出席第二十六届国际劳工大会报告书》（1945年2月28日），《国际劳工大会报告（五）》，档案号：001060200A016，台北“国史馆”藏。）劳方代表朱学范在发言中也提醒国劳代表注意东方国家的重要性，认为“国劳依赖欧洲集中注意于欧洲之时代早已过去，国劳活动中心已渐移至欧洲以外之国家”。（《中国政府代表团出席第二十六届国际劳工大会报告书》（1945年2月28日），《国际劳工大会报告（五）》，档案号：001060200A016，台北“国史馆”藏。）

出席此次大会的印度代表同样关注亚洲劳工大会，印度政府第一代表伦加诺德（Samuel Runganadhan）在发言时说：“印度政府对于召开区域会议之建议在原则上亦表赞助，深望一俟局势容许时，立即举行亚洲劳工会议。印度政府相信此一会议对于进步程序之配合，经验之交换，以及各种困难问题之互相讨论等，均有贡献。”政府第二代表普拉奥（Henry Carlos Prior）也说：“吾人切望国际劳工组织在亚洲方面之活动应予增强，因此吾人对于俟情势适宜及战局容许时召开亚洲劳工会议之建议表示欢迎。”劳方代表美达（Jamnadas Mehta）认为：“在亚洲与非洲大陆上，国际劳工组织之主要原则尚未开始实施，故国际劳工组织对于印度与中国以及东方与非洲大陆上之许多国家自应予以协助。”资方代表顾问穆勒加（D.G.Mulherkar）也提出：“对于就区域立场以处理亚洲经济与社会问题之建议深表欢迎，过去亚洲各国虽始终竭诚赞助国际劳工组织，但国际劳工组织对于亚洲各国在该组织中应享受之合法权利或其特殊经济需要，从未认为值得加以注意，因此亚洲各国常表失望。”（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第3-4页。）由上可见，印度代表对于亚洲劳工大会的期待丝毫不逊于中国。

中印两国的呼吁再次得到了国际劳工局长斐蓝的积极响应，他在答词中提道：“至于亚洲劳工会议，经中印两国政府代表正式表示及劳资之赞成，现已具体化，只须环境许可，自宜尽速实现，开会之时间及关系国之协助准备极为重要，为此理由理事院前已接获提议一项，拟组织一小委员会，注视亚洲情势之发展，并于适当时间向理事院拟具办法，以便处理亚洲区域会议问题。同时国际劳工局得重庆及新德里劳工分局之协助，自将继续搜集必需之资料，编制研究报告，以为亚洲区域会议讨论之根据。劳工局且极乐意尽其所能与中印两国政府成立更密切之联系，以期在国劳机构中便利亚洲问题之充分讨论。”（《中国政府代表团出席第二十六届国际劳工大会报告书》（1945年2月28日），《国际劳工大会报告（五）》，档案号：001060200A016，台北“国史馆”藏。）

斐蓝的表态意味着亚洲劳工大会已经进入了“具体化”的实操阶段。1944年6月24日，国际劳工局致函中国分局局长程海峰和印度局长毕莱（P.P.Pillai），要求他们就大会的时间、地点、参会国家、议程等与中国、印度、荷兰、法国、英国、锡兰、缅甸和马来亚等相关国家协商。国际劳工局在信中就首次会议的地点提出建议，主张在锡兰或印度召开，第二次会议则在中国召开。国际劳工局还要求中、印两分局着手准备与亚洲劳工大会相关的三份报告，议题分别涉及经济背景、东南亚劳工政策、国际劳工局与东南亚。为便于分局开展工作，国际劳工局特别在信后附上三份报告的大纲以及费城会议时各方发言的内容。（“P.Waelbroeck to Mr Cheng and Mr Pillai，” 24 June，1944，《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

1945年8月4日，国际劳工局中国分局局长程海峰致函社会部，介绍了亚洲劳工大会的性质与来历，并建议：“中国现已列四强之一，对于亚洲会议似应率先领导。”（《国际劳工局中国分局致函社会部》（1945年8月4日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）这是首次有中国人提出亚洲劳工大会领导权问题，大会准备工作进入中印两国争夺举办权的新阶段。8月9日，国民政府社会部福利司余长河批示：“在亚洲召开劳工会议一案原则上我国自应赞成。惟目前苏联对日宣战，战局急转直下，欲于战争结束前举行一节，似不可能。劳工总局意见书中主张在1945年冬举行一节，似有参考余地。同时该意见书中主张首次会议于锡兰或印度举行，此点亦难赞同。以我国为四强之一，后东亚领导地位，此种会议应首先在中国境内举行。”（《社会部批示》（1945年8月9日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）8月16日，社会部长谷正纲正式复函国劳中国分局：“本部在原则上极表赞同，惟关于贵总局原擬之会议时间（1945年冬）及地点（锡兰或印度）各节在当前情势下认为有考虑必要，因对日战争已获胜利，我国地位在亚洲益形重要，故自以在我国举行第一次亚洲劳工会议为宜，至于开会时期，应俟还都南京候再行决定。”（《社会部谷致函国劳中国分局》（1945年8月16日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

至1945年11月6日，国民政府即将还都南京，国劳理事院在巴黎召开了第97次理事会议，会上印度代表提出首届亚洲劳工大会在印度召开，中国方面随之提出应在中国召开，对此理事会议认为需留待下次会议决定，并建议中印之间充分沟通。（International Labour Office，Minutes of the 97th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Paris，1945， Montreal： International Labour Office，1945，p.36.）11月9日，中国理事李平衡将巴黎所发生之中印争夺会议举办权一事告知社会部。（《李平衡巴黎致电社会部》（1945年11月9日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）11月18日，社会部部长谷正纲致函行政院：“我国现列四强之一，并任国际劳工组织理事院常任理事，在亚洲尤居于领导地位，此项会议，似以在我国召开为宜，并拟坚持于1947年春夏举行，以便从容准备。”（《社会部致行政院》（1945年11月18日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

1946年1月14日，利用在伦敦出席联合国理事会议的机会，国劳中国理事包华国与印度驻伦敦高级专员举行非正式会谈，并就亚洲劳工大会举办之事达成共识，即1947年1月首先在印度新德里举行预备会议，然后在中国举办正式会议，正式会议的日期将在预备会议上决定。3月13日，印度驻华专员梅农致函中国外交部，希望中国政府能够接受上述安排，理由如下：1.印度是第一个提出在该国召开会议的国家；2.印度从一开始就在国劳理事院享有常任理事席位。鉴于理事院第98次会议即将召开，梅农希望中国方面尽快答复，以向理事院共同提出上述主张。（“Indian Agency General，Chungking，” 13 March，1946，《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

1946年5月23日至27日，理事院第98次会议在加拿大蒙特利尔召开，会议通过了中印代表所提出的方案，并形成决议：“理事院接受印度政府的邀请，将于1947年1月在该国举行亚洲劳工预备会议，并表达对印度政府承担预备会议一半经费的赞赏。应中国政府邀请，在预备会议之后，将于1948年召开第一届亚洲劳工会议。”理事会议还就预备会议提出四项议程：1.亚洲各国之社会安全问题；2.亚洲各国之一般劳工政策及其实施；3.亚洲各国对于尚未批准或采纳之国际劳工公约与建议书之分年实施计划；4.亚洲各国社会政策之经济背景及工业化问题。（International Labour Office， Minutes of the 98th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Montreal，1946， Montreal： International Labour Office，1946，pp.46-47.）

至此，亚洲劳工大会的举办地已定，中印之间关于举办权的争夺也告一段落。从1941年印方重提亚洲劳工大会之事，到1944年费城会议，中国和印度全面提出召开亚洲劳工大会，并促成国际劳工局采取具体动作，表明中印有意联手解决在战前日印未能解决的国际劳工公约和建议书在亚洲的适用性问题，中国在某种程度上填补了日本在亚洲的角色。抗战胜利后，中国一度以四强自居，对于亚洲事务的领导权志在必得，亚洲劳工大会恰好扮演了试金石的角色。印度在国际劳工局内部根基扎实，自然不甘退居中国之后，于是中印之间发生了一场短暂的举办权之争，最终中印两国通过协商解决此事，印度举办预备会议，中国举办正式会议，一个在前、一个在后，算是双方各自做出的一种妥协。这也显示在战后初期，在西方国家仍主导亚洲秩序的背景下，中印之间没有本质上的利益冲突，中印两国联合起来为亚洲劳工谋福利是正确的选择。

三、“亚洲劳工会议准备委员会”的成立与“亚洲劳工预备会议”的召开

在国际劳工局已经明确在印度、中国召开亚洲劳工预备会议和正式会议的情况下，中国方面的准备工作随即正式展开。1946年5月30日，国际劳工局将理事院98次会议的决定告知中国分局，并由中国分局正式通知社会部。（《国劳中国分局致电社会部》（1946年6月5日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）中国分局及时就此事与社会部沟通，6月5日程海峰向社会部建议设立“亚洲劳工预备会议委员会”。6月11日社会部主持召开会议，具体商讨亚洲劳工大会的相关事宜，程海峰在会议上提出：“中国在亚洲为独立之大国，且现为四强之一，对于亚洲劳工会议，应于事前充分准备，以争取领导地位。”会议决定聘请经济、外交、农林、交通、财政与内政各部，侨务和资源两委，以及卫生署、地政署、善后救济总署、立法院、国际劳工问题研究所、国际劳工局中国分局等政府官员和专家学者，共同组建“亚洲劳工会议准备委员会”，负责筹备中国方面参加亚洲劳工大会的具体工作。（《会商参加亚洲劳工会议记录》（1946年6月11日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

6月15日，社会部公布“亚洲劳工会议准备委员会”规程草案，提出该委员会的任务是：“一、关于我国参加会议基本方针之研究事项；二、关于参考资料之搜集整理编辑事项；三、关于向会议提出报告及建议事项；四、其他有关参加会议之研究及建议事项。”（《社会部批示亚洲劳工会议准备委员会组织规程草案》（1946年6月15日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）委员会设委员15～25人，由来自社会部、经济部、内政部、外交部、農林部、财政部、立法院、善后救济总署、卫生署、地政署、侨务委员会、水利委员会、资源委员会、国际劳工局中国分局和中央大学等机构的25人组成，社会部参事郑若谷任主任委员，国际劳工局中国分局局长程海峰任副主任委员。（《社会部亚洲劳工会议准备委员会委员名单》（1946年6月15日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）由于该委员会主要由政府官员和立法委员组成，学界仅有中央大学孙本文一人，遭到外界批评。《申报》发表评论称：“委员会的组成，在时间上似乎已感嫌迟，所请的委员在专家学者方面也还不够普遍，机关代表因为不是由机关选出，并且有些不是主管的人员参加，恐怕有隔靴搔痒之惑。”（周尚：《亚洲劳工会议的准备》，《申报》，1946年8月18日，第9版。）尽管如此，因时间紧迫，准备委员会还是立即着手开展工作。1946年7月25日，准备委员会在社会部召开第一次会议，通过了准备委员会规程，并就“亚洲劳工预备会议各项资料编送”“亚洲劳工会议中国应采取政策拟订”“亚洲劳工会议被邀请之国家”等议题进行具体的讨论和安排。（《出席社会部亚洲劳工会议准备委员会第一次会议报告》（1946年7月25日），《亚洲劳工会议准备委员会组织规程、会议记录等》，档案号：18-22-01-068-01，“中研院”近代史研究所藏。）

7月19日，国劳理事院中国理事李平衡、包华国致电社会部，告知理事院第98次会议的决议内容，并就大会被邀请国家和经费预算等具体事宜与政府磋商。（《李平衡、包华国致电社会部》（1946年7月19日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）7月30日，社会部致函行政院，以“我国现为国际劳工组织常任理事之一，在我国召开该项正式会议，居于主人及领导地位，且系在我国举行有关国际性之第一届大会，关系重要”（《社会部致行政院》（1946年7月30日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）为由，请行政院就李平衡、包华国电文作出答复。行政院最终予以批准。（《出席社会部亚洲劳工会议准备委员会第三次会议报告》（1946年11月29日），《亚洲劳工会议准备委员会组织规程、会议记录等》，档案号：18-22-01-068-01，“中研院”近代史研究所藏。）

中国政府不仅希望成功举办亚洲劳工大会，而且谋求在亚洲的“领导地位”，这在准备委员会的具体工作中得到体现。7月25日召开的准备委员会第一次会议曾讨论邀请哪些国家出席等事项，根据国际劳工局的原有主张，亚洲劳工会议被邀请国家为中国、印度、泰国、菲律宾等亚洲会员国，以及英、美、法、澳和新西兰等与亚洲有密切关系之国家。准备委员会另外主张邀请朝鲜和苏联参加，因为“朝鲜为亚洲新独立之国家”“苏联系与亚洲有密切关系之国家”，不过亚洲以外的国家只能以观察员之资格列席会议。此外，准备委员会还主张邀请尚未独立之亚洲国家出席并享有表决权，以体现“中国扶植弱小民族，在亚洲处于领导地位，当有积极之主张”。（《出席社会部亚洲劳工会议准备委员会第一次会议报告》（1946年7月25日），《亚洲劳工会议准备委员会组织规程、会议记录等》，档案号：18-22-01-068-01，“中研院”近代史研究所藏。）9月18日召开的第二次会议曾讨论预备会议中国代表团的组织问题，准备委员会提出中国应组织由政、劳、资三方代表及顾问、秘书、专家、机关团体代表在内的40～50人的代表团，理由是“我国现为常任理事国家，国际关系极为重要，在该会议之中我国居于亚洲之领导及主人地位，届时大会及小组委员会依据讨论议程所列各项问题范围甚广，我国均应分别派遣专家及有关机关团体代表会同出席，以便对各该问题有所阐述及提供意见，故所派出席人员应较过去历届国际劳工会议为多”。同时，准备委员会还提出将中文作为预备会议和正式大会的主要应用语言之一，理由是“中国现为国际劳工组织常任理事国家，并以第二次世界大战结束之后列为五强之一”。（《出席社会部亚洲劳工会议准备委员会第二次会议记录》（1946年9月18日），《亚洲劳工会议准备委员会组织规程、会议记录等》，档案号：18-22-01-068-01，“中研院”近代史研究所藏。）1947年7月2日召开的准备委员会第五次会议讨论了中国参加亚洲劳工预备会议的基本方针，准备委员会提出：“一、争取领导地位；二、扶持弱小民族以提高其参加会议之地位；三、促成亚洲各国及属地劳工保护最低标准之制定及实施；四、促成亚洲各国及属地政府采取有效措施以消除种族歧视与侨居劳工以平等待遇。”为了使“领导地位”落到实处，准备委员会提出代表团要将参考资料的搜集整理、提案和演讲词等做充分准备，以体现中国对此次会议的重视程度。为此，准备委员会建议在其下设置5～7人的工作小组，专门准备预备会议的参考资料、提案和演讲词等。（《亚劳准备委员会第五次会议记录》（1947年7月2日），《亚洲劳工会议准备委员会会议记录暨出席代表团联席会议记录》，档案号：18-22-01-068-02，“中研院”近代史研究所藏。）

从1946年7月正式成立，到1947年10月亚洲劳工预备会议在印度召开，中国方面的准备委员会共计开会六次，完成的工作主要有：1.向国际劳工局提供有关资料及意见；2.拟定中国代表团提案；3.编印英文《四大政策纲领》《中国劳工行政概况》《公共卫生概况》三种小册子，供大会宣传；4.根据大会议程，向有关机关团体及专家学者征求意见并汇编成册，供中国代表团参考。（《中国出席国际劳工组织亚洲劳工预备会议代表团报告书》（1948年5月），《亚洲劳工预备会议》，檔案号：18-22-01-068-03，“中研院”近代史研究所藏。）以上可见国民政府为谋求亚洲“领导地位”所做之积极努力。

在准备委员会开展工作期间，国际劳工局方面对于印度预备会议的筹备做出了一些调整。1946年9月，理事院在蒙特利尔召开第99次会议，提出国际劳工局将向亚洲派遣一个访问团，为此需要将原定于1947年1月召开的预备会议延期至10月，该项建议得到印度方面的同意，国际劳工局承诺此项调整绝不会影响原定于1948年在中国召开的正式会议。（International Labour Office，Minutes of the 99th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Montreal，1946， Montreal： International Labour Office，1946，p.103.）1947年1月30日，该访问团在印度成立，由国际劳工局印度分局和中国分局局长分任正副团长，成员包括国际劳工局所派之女工童工组组长薛伯德夫人和工业委员会秘书戴毕复等9人，其中中国成员包含中国分局局长程海峰和社会部工矿检查处副处长张天开，他们二人也都是准备委员会的重要成员。该访问团分为两组，自2月起陆续访问印度、缅甸、暹罗、马来亚、新加坡、菲律宾、越南和锡兰，于3月8日来到中国，访问了上海、南京、无锡和天津等工业中心，与政府官员和劳工界广泛接触。（《国际劳工局代表访问社会部》，《申报》，1947年3月11日，第4版。）

访问团完成对上述亚洲国家的访问后，返回印度进一步准备会议材料。1947年6月20日，第102次理事院会议正式决定将预备会议日期定为1947年10月27日至11月8日。（International Labour Office，Minutes of the 102nd Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1947，Geneva： International Labour Office，1947，p.76.）理事会议后不久，国际劳工局长斐蓝来函邀请中国社会部长谷正纲出席印度会议并发表演说，准备委员会也建议谷正纲出席印度会议，“以示我国政府对该会议之重视”。（《准备委员会工作小组第三次会议记录》（1947年8月30日），《亚洲劳工会议准备委员会会议记录暨出席代表团联席会议记录》，档案号：18-22-01-068-02，“中研院”近代史研究所藏。）10月初，印度驻华大使梅农函转印度劳工部长蓝恩，代表印度政府邀请谷正纲访印，并称：“如因公忙，不能出席全部会议时，至少亦能出席部分会议，使亚洲第一次举行之劳工会议，得因阁下之莅临，增加效果。”（《蓝恩函邀谷部长赴印出席亚劳会》，《申报》，1947年10月7日，第2版。）谷正纲本人也有意出席这次会议，他在致行政院的函件中提道：“职拟趁此时机，访问印度官方，交换意见，以增进两国关系，而裨今后合作。”（《行政院长张群呈国民政府主席蒋中正》（1947年10月15日），《国际劳工大会代表任免（四）》，档案号：001-032137-00010-012，台北“国史馆”藏。）10月18日，国民政府主席蒋介石正式批准了谷正纲的访印计划，但其最终因“国大”代表选举之事而未能成行。（《国民政府文官长吴鼎昌呈国民政府主席蒋中正》（1947年10月18日），《国际劳工大会代表任免（四）》，档案号：001-032137-00010-013，台北“国史馆”藏；《行政院长张群呈国民政府为社会部长谷正纲已中止出席亚洲劳工预备会议请备查》（1947年10月28日），《国际劳工大会代表任免（四）》，档案号：001-032137-00010-016，台北“国史馆”藏。）

1947年10月27日，亚洲劳工预备大会在新德里正式召开，印度总理尼赫鲁致开幕词。出席代表来自印度、中国、缅甸、锡兰、法国联邦（含法国、柬埔寨、交趾支那、法属印度和新喀里多尼亚、老挝）、马来联邦、巴基斯坦、阿富汗、暹罗、新加坡、澳大利亚、新西兰、英国、荷兰（含印尼），除阿富汗、暹罗仅派政府代表出席外，其他均派三方“完全代表”出席，其中印度代表团人数最多，为64人。另有国际劳工局、联合国、世界卫生组织、美国和尼泊尔派出观察团参加。（《中国出席国际劳工组织亚洲劳工预备会议代表团报告书》（1948年5月），《亚洲劳工预备会议》，档案号：18-22-01-068-03，“中研院”近代史研究所藏。）中国原定派出15人，实际到会14人，其中政府代表为包华国、张天开，顾问为方颐积、哈雄文、甘沄、王世颖、王征葵和王金标；雇主代表为吴蕴初，顾问兼副代表为田和卿，顾问为陈文仟；劳工代表为刘松山，顾问兼副代表为梁永章，顾问为眭光禄。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第5页。）

预备会议围绕理事院98次会议所拟之四项议程进行，共计收到各类提案47件，其中印度36件，中国10件，锡兰1件。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第95页。）中国的10件提案包括：（一）政府代表4件。1.请国劳局组织亚洲劳工状况调查团，设立亚洲区域机构，并在缅甸、锡兰、马来亚、菲律宾和暹罗等地设置通讯员，收集资料，以供制定保护亚洲劳工最低标准之参考案；2.工矿检查之实施办法案；3.合作事业之推行办法案；4.改进经济政策以达到国际劳工组织之社会目标案；（二）资方2件。1.确立亚洲工业水准案；2.限制日本工业标准案；（三）劳方4件。1.建立劳工福利实施标准案；2.提高日本劳工生活标准案；3.保护童工女工案；4.限制女工工作及保障其分娩休养假期案。（《中国出席国际劳工组织亚洲劳工预备会议代表团报告书》（1948年5月），《亚洲劳工预备会议》，档案号：18-22-01-068-03，“中研院”近代史研究所藏。）

大会最终通过决议案23件，中国提案大多被接受，其中大会在“关于增强国际劳工组织之亚洲工作决议案”中指出：“于1949年在中国召开国际劳工组织亚洲区域会议，以检讨本会议各项建议实施后之进展状况，及讨论理事院参照本会议之建议而列入议程中之其他问题，并商定于适当期间召开以后各届区域会议”，“授权国际劳工局局长指派一国际劳工局访问团，其性质与咨询有关政府意见后修正本会议报告书之访问团相同，于可能最早期间，赴亚洲各国访问，以为1949年区域会议筹备工作之一部”，“于适当时期，设法连续举行亚洲国家技术专家会议，以便利亚洲各国对于社会问题之合作，并有助于未来亚洲会议之筹备工作”。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第98页。）大会在“关于国际劳工公约与建议书之分年实施计划之决议案”中指出：“本会议请求国际劳工局理事院将劳工检查组织一项列入1949年在中国举行之亚洲劳工会议之议程”，“欲使亚洲各国保有有效之劳工检查机关，以便合理实施劳工立法，其第一步应尽早召开一亚洲区政府劳工检查机关代表之技术会议”，“该会议之结果，将提交1949年在中国举行之亚洲劳工会议”。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第136-137页。）这实际上明确了由中国筹办的正式会议将在1949年举行，并为正式大会的筹备工作指明了方向。

1947年11月8日，预备会议闭幕，中国政府代表包华国在闭幕会上宣读社会部长谷正纲的邀请函，邀请与会代表参加将于1949年在中国举办的首届亚洲劳工会议。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第83页。）亚洲劳工预备大会对于印度来说无疑是一次成功的会议，不仅实现了28年来国际劳工组织为解决亚洲问题而在亚洲国家开会之目标，更是印巴分治以来印度举办的首次国际性会议，有助于塑造印度在国际上的新形象，国际劳工局方面也高度赞扬印度政府为会议所做的准备，认为“凡任何政府所能为者，已无不为之。”（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第19页。）但对中国来说，印度会议只是过渡性质，是为即将召开的中国正式会议预热。尽管在会前，中国的准备委员会曾有谋求亚洲“领导地位”之想法，但从中国参加印度会议的具体表现上看，却很难相称，从代表团组成、出席官员的层次、议案的提出和官方语言上看，均未及准备委员会预期，这也显示中方试图在预备会议中获得亚洲“领导地位”的想法不切实际，正如中国政府第一代表包华国后来所说的那样：“中国为四强之一，在亚洲居于领导地位，但尚未能在事实上取得领导之权。”（包华国：《亚劳会议与中国劳工》，《中央日报周刊》第2卷第1期，1948年1月4日，第3页。）

1947年12月，理事院在日内瓦召开第103次会议，授权国际劳工局将预备会议所通过之各项决议案送交各国政府及有关国际组织办理，提出“接受中国政府之邀请，于1949年在中国举行亚洲劳工会议”“积极着手1949年亚洲劳工会议之筹备”。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第142-143页。）

四、首届亚洲劳工大会在中国未能如期召开

从印度手中接过举办正式大会的接力棒，南京国民政府不会怠慢，“领导亚洲”的雄心仍然存在。1948年3月26日，包华国向社会部递交出席亚洲劳工预备会议的中国政府代表团报告书，并就正式大会的筹备工作提出建议：社会部长“参加明年在中国举行之正式会议”，提案及各种宣传册“尤须及早有充分之准备”，“加强亚劳会议准备委员会”，正式大会“出席代表及顾问尤应多方延揽人才，以期争取領导”。（《包华国致函社会部》（1948年3月26日），《社会部档案》，档案号：11-2-4463，中国第二历史档案馆藏。）4月13日，社会部同意了包华国的建议，并提出修改准备委员会章程，以增加人手。（《社会部对包华国批示》（1948年4月13日），《社会部档案》，档案号：11-2-4464，中国第二历史档案馆藏。）4月24日，准备委员会的规程被修订，委员人数扩大为25～35人，后社会部致函各机关、团体组建了新的准备委员会，由来自社会部、内政部、外交部、工商部、农林部、财政部、水利部、地政部、教育部、交通部、卫生部、侨务委员会、资源委员会、南京市社会局、中央农工部、铁路工会全国联合会、全国工业协会、上海民生公司、国际劳工局中国分局和立法委员等机构的34人组成。（《社会部亚洲劳工会议准备委员会委员及秘书名单》（1948年4月24日），《亚洲劳工会议准备委员会会议记录暨出席代表团联席会议记录》，档案号：18-22-01-068-02，“中研院”近代史研究所藏。）为体现亚洲劳工大会的政、劳、资三方协调性质，新的委员会吸纳了铁路工会全国联合会理事长刘松山、全国工业协会理事会总理事田和卿、上海民生公司吴至信等劳资双方代表，意在展现筹备工作组人员具有更广泛的代表性。

正当南京国民政府全力筹备亚洲劳工大会之际，国共内战的形势也在发生变化，给亚洲劳工大会的筹备工作带来了不确定性。1946年6月，当准备委员会刚刚组建时，国民党政府在面对中国共产党时还有较大优势，所以在筹备亚洲劳工大会时对“领导亚洲”满怀憧憬。而短短两年之后，至1948年4月准备委员会重新组建时，国共之间几乎形成均势，主力决战即将来临。尽管此时准备委员会仍然抱有“领导亚洲”之心，但与满目疮痍的现实相比，国民政府开始显得力不从心。

而中国共产党方面一直不认同国际劳工局及其主导下的活动。早在南京国民政府初建时，中国共产党方面便批评国际劳工局与国民党的关系，认为“国际劳工局是国际联盟之下的一个专门压迫欺骗工人阶级的机关”，“国际劳工局名义上是由一半资产阶级大代表，一半工人的代表组成的，事实上不过是一群资本家及其忠实走狗”。（《国际劳工局与国民党》，《劳动》，1930年5月23日，第3页。）至抗战时期，中国共产党方面又指出：“国际劳工大会是隶属于国际联盟下的劳工组织，其本身所标榜的目的，是在促进国际劳工经济生活之改善，但因历次大会都被几个反动领袖所控制，故不能名副其实。”（全斐：《对国际劳工大会的希望》，《解放日报》，1941年10月8日，第4版。）二战结束后，国际劳工组织隶属于联合国，但在冷战格局之下难以摆脱大国角力的影响，逐步淪为反苏反共之工具。1946年9月，曾代表中国参加第29届国际劳工大会的章剑慧便有感慨：“此一会议的动机，官方公布者，不外是协调劳资、发展工业、听取劳工意见、谋求劳工福利。实际上重点之一便是对付共产主义，要使苏联看看我们也在寻求劳资间的协调，并且已让劳资双方有充分发表意见的机会。”（《游美观感》，《大公报》（重庆），1948年5月29日，第3版。）1947年10月，当国民政府公布出席印度预备会议的代表团名单后，中国共产党方面便表达了对代表团中劳工代表的不满，“一位完全站在剥削工友利益的叛徒，终于在本月二十日翩翩然飞到印度去，代表中国劳工参加国际劳工会议。这叛徒是谁呢？就是在沪地以坏蛋出名的上海美商电话公司产业工会的理事长，上海总工会的秘书长及中国国民党调查统计局的一级干部——梁永章”。（《工人的叛徒梁永章不能代表中国工人》，《群众》第47期，1947年10月，第23页。）1948年6月，在旧金山举办第31届国际劳工大会期间，中国、印度、缅甸、巴基斯坦、菲律宾和印尼等6国劳工代表曾宣告成立所谓“亚洲劳工同盟”，（《亚洲劳工同盟正式宣告成立》，《大公报》（天津），1948年7月3日，第3版。）该同盟与美洲劳工联盟合作，旨在发展“具世界性之自由工会组织，以抵抗共产党控制下之世界职工联盟”。（《美亚合组劳工机构，抵制世界职工联盟》，《大公报》（天津），1948年7月5日，第3版。）国际劳工组织所表现出来的反苏反共倾向，使得计划在中国举办的亚洲劳工大会不可避免地与中国国内政治发生关联，一旦国内政治军事形势发生变化，亚洲劳工大会在中国所面临的将不仅是推迟，而是无法举办。而事实上，国共内战的形势正朝上述方向发展。

有感于内外局势的变化，国民政府曾考虑过推迟大会的可能性。1948年6月，国际劳工理事院在旧金山举行第105次理事会议，中国政府理事吴秀峰以国际劳工局将于1948年11月在锡兰（斯里兰卡）召开亚洲劳工检查会议和中国内战仍在继续为由，希望将原定于1949年召开的大会延期至1950年。有代表对此表示反对，认为如果中国内战延续，大会将推迟很久，因而建议大会可改在其他亚洲国家举办。（International Labour Office，Minutes of the 105th Session of the Governing Body of the International Labour Office，San Francisco，1948，Geneva： International Labour Office，1948，pp.61-64.）在第31届国际劳工大会上，菲律宾代表团又建议亚洲劳工大会在该国举办，其理由便是中国正经历内战，（《国际劳工会议已于前天闭幕》，《大公报》（上海），1948年7月12日，第3版。）这给南京国民政府的会议筹办增加了不小的压力。

1948年9月7日，准备委员会召开第七次会议，这也是新的准备委员会的首次会议，会上就是否按原定计划在中国举办亚洲劳工正式大会进行了讨论。社会部谢嘉认为：“亚劳第一次会议既系我国欢迎在我国举行，似不宜轻易放弃以保持我国对国劳及各会员国之信誉，如改在其他国家举行，适足表示我国之不安及不良之处境，因此更引起国际间之轻视。其次，如不在中国举行，显示中国对国际劳工问题不大关切，对于中国在亚洲之领导地位恐不免发生影响。”外交部薛毓麒认为：“应先就我国之物质条件及现时环境加以考虑，如明年在我国召开该项会议不致引起不良之反响时，即可在我国召开。”工业协会田和卿认为：“对于军政经各方局势似不必过于重视之，我国正可利用亚劳开会机会使各国一睹我国在工业方面的各项成就。”从总体上看，与会代表多主张维持原定计划，1949年如期在中国举行大会，以展现中国的“亚洲领导”地位与工业成就。准备委员会为此派出专门工作小组前往上海，就举行会议之会场、住宿和交通等具体事务进行协调。（《亚洲劳工会议准备委员会第七次会议记录》（1948年9月7日），《亚洲劳工会议准备委员会会议记录暨出席代表团联席会议记录》，档案号：18-22-01-068-02，“中研院”近代史研究所藏。）

1948年9月22日，上海工作小组选中上海联欢社（法商总会）为大会会场，12月21日社会部就此事与上海市政府及外交部驻沪办事处联络，由他们出面与法商总会商借会场。（《社会部函以亚洲劳工会议明年在我国举行，嘱洽法商总会为会场等由》（1948年12月21日），《国际劳工会议》，档案号：Q1-12-46，上海市档案馆藏。）上海市市长吴国桢指示上海市社会局与法商总会洽商，至1949年2月13日，上海市社会局局长吴先开回复称，经与法商总会联络，该会场仅提供给会员使用，非会员“格于会章，歉难照办”。（《上海市社会局吴先开致函上海市长吴国祯》（1949年2月13日），《国际劳工会议》，档案号：Q1-12-46，上海市档案馆藏。）然而实际上，在此之前的1月27日，吴先开早已从国际劳工局中国分局局长程海峰处获知，国际劳工局已将会议改期至1950年。（《上海市社会局长吴开先致函上海市长吴国祯》（1949年1月27日），《国际劳工会议》，档案号：Q1-12-46，上海市档案馆藏。）此时三大战役刚刚结束，中国共产党逐步控制长江以北地区，而国民政府仍掌控半壁江山，拟议中的亚洲劳工大会的举办地上海也在国民政府手中，所以国际劳工局仅将大会改期至1950年，并没有更改举办地，并观望局势的进一步发展。1949年4月，人民解放军渡过长江，5月底上海解放，国民政府大势已去，举办亚洲劳工大会已无可能。6月4日，在国劳理事院第109次会议上，中国政府代表李平衡正式向国际劳工局提出因“目前困难情况”，在中国召开亚洲劳工大会已无可能，他对此表示遗憾。（International Labour Office，Minutes of the 109th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1949，Geneva： International Labour Office，1949，pp.44-45.）理事院于是在此次会议上紧急磋商新的举办地，最终定于1950年1月在斯里兰卡召开。（International Labour Office，Minutes of the 109th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1949，p.48.）

结 语

自1925年5月日本和印度代表非正式提出亚洲劳工大会之事，至1949年6月南京政府拟筹办的亚洲劳工大会未能举办，国际劳工组织及中、日、印三国关于召开亚洲劳工大会之事，酝酿并筹备了二十余年。二十多年中，国际局势、亚洲秩序与中日印三国社会环境及国际劳工组织自身都处在深度变化之中，给亚洲劳工大会的酝酿和筹备工作带来了诸多变数。召开亚洲劳工大会，是国际劳工组织为解决国际劳工公约和建议书在亚洲的适用问题而做出的规划，从一开始就是亚洲会员国重点关注的事项。因“二战”前后国际局势和国际劳工组织内部亚洲会员国地位的变化，亚洲劳工大会的倡导方由日印转变为中印，并发生了中印争夺举办权之争。作为妥协的结果，印度举办预备会议，中国举办正式会议。中国对于亚洲劳工大会高度重视，将其视为战后“领导亚洲”的重要尝试，但在国共内战的大势之下，中国举办亚洲劳工大会最终无果。

考察国际劳工组织首届亚洲劳工大会酝酿和筹备的全程，可以发现作为国际联盟和联合国下属的专门处理劳工事务的国际组织，由国际劳工组织召开亚洲勞工大会本应是其平衡内部事务的分内之事，却因亚洲劳工大会牵涉“二战”前后国际局势的新变化、亚洲秩序的新调整、欧美国家在亚洲的“属地”利益、中日印等亚洲会员国的力量消长，以及中国作为举办国的国内政治变迁等多重复杂因素的影响，使得原本旨在为亚洲劳工谋求更大利益的劳工大会，被赋予了超越劳工事务之外的国际、国内政治因素的考量，失去了其本真的意义，中国举办首届亚洲劳工大会最终无果也就在所难免。国际组织在当今全球性事务当中发挥着至关重要的作用，如何更充分发挥包括国际劳工组织在内的国际组织的专业功能，进一步完善全球治理，需要国际组织和相关各国共同努力，避免国际组织的专门性事务受到国际、国内政治因素的干扰，而削弱其应有的功能与意义。

责任编辑：郑广超

The Brewing and Aborting of the First Asian Labor Conference of the International Labour Organization

ZHANG Long-ping

（School of Marxism，Jinan University，Guangzhou，Guangdong，510632，China）Abstract：After World War I，the International Labour Organization （ILO） came into being to protect the rights of workers. From the beginning，it focused on Europe and paid little attention to other regions. Therefore，it is reasonable to seek the convening of the Asian Labor Conference to solve the special problems of Asian workers. Japan and India led the agenda of Asian Labor Conference in early stages. After the founding of Nanjing National Government，China actively participated in it. After the outbreak of World War Ⅱ，the order in Asia was deeply adjusted. China began to seek to lead the Asian Labor Conference. There was a brief dispute between China and India over the right to host the Asian Labor Conference. As a result of compromise，India hosted the Asian Labor Preparatory Meeting in 1947，while the formal meeting to be held in China was aborted by the civil war. The specific process of the Asian Labor Conference reflects the complex factors of the organization itselft and external influence，which has been endowed with more meanings than the labor force. It also shows the international order and domestic political struggle involved in the protection of labor rights and interests.

Key words：Asian Labor Conference; International Labour Organization; Nanjing National Government; India; labor rights and interests

收稿日期：2022－10－20

作者简介：张龙平，暨南大学马克思主义学院、中华民族凝聚力研究院教授，研究方向为国际劳工运动史。

① 国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织与中国》，国际劳工局中国分局1948年版，第1页。

② 程海峰：《国际劳工组织》，正中书局1946年版，第52-53页。

③ “The Third Conference of American States Members of the International Labour Organization，” International Labour Review，Vol.LⅢ，No.5-6（May-June 1946），p.317.