浅谈地方高校预算绩效管理存在的问题及建议

杨兴涛

（西安理工大学，陕西 西安 710048）

党的十九大报告中明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，2021年印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中也进一步要求按照建立现代财税体制的要求，推进预算和绩效管理一体化，将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，不断加强重点领域预算绩效管理，逐步加强国有资本资产使用绩效管理，进而提高资金使用效益。随着近年来受国际形势和新冠疫情的叠加影响，国家和地方财政总体上处于紧平衡状态，年度收支矛盾也是日益突出，因此加强预算绩效管理作为当前国家财税改革的实施措施之一，发挥着一定的预算调节作用，也是当前进一步优化财政分配体系，提升国家政策导向和重点工作保障的有力手段，通过加强绩效管理机制的创新和深化绩效评价结果的应用，将绩效管理与财政资金分配有机结合起来，将评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接起来，有助于优化当前财政预算的管理体系，深化国家财税改革，解决当前预算工作中存在的诸多问题。

地方高校作为以服务地方经济社会发展和培养高素质人才为目标的高等教育体系重要组成部分，为地方经济建设和发展做出了不可忽视的贡献。但是，地方高校在以地方财政划拨资金为主的财政拨款体系中，存在着资金有限影响内涵式建设发展的现状，因此更需要通过提升预算绩效管理水平来优化资金投入。特别是新修订的《预算法实施条例》和政府会计制度的实施，为提高会计信息质量和实施全面预算绩效管理提供了有力的政策支撑，全面预算绩效管理作为预算管理的重要环节，能够直观反映预算投入的成效，实现科学化、精细化财务管理，推动地方高校教育事业的高质量发展。在经费有限的情况下，如何提高资金配置效率、优化支出结构、落实“花钱必问效、无效必问责”的监管体系，建立符合“以人民为中心”的现代高等教育评价标准，就是当前地方高校在高质量发展过程中急需解决的实际问题。

一、地方高校预算绩效管理存在的问题

地方高校作为地方政府下属的公共管理部门，需要对其预算经费实施绩效管理，按照预算管理有关要求，结合实际情况，在年度预算时设定绩效目标，并在年度预算执行后将最终的绩效情况与前期的绩效目标进行对比，开展预算绩效分析，以评估是否达到预期效果。但是由于国家预算绩效管理相关文件仅从宏观上为地方高校预算绩效管理提供政策依据，没有专门针对地方高校的特殊性建立特有的预算绩效管理体系，这就导致高校在预算绩效管理的理解和执行过程中仍然存在着诸多问题。

（一）预算绩效管理重视程度不够

地方高校紧跟国家预算体制改革步伐，不断探索预算绩效管理模式，逐步建立预算绩效管理意识，也在逐步探索相关制度和政策。但我们也能清楚地看到，当前地方高校预算绩效管理更多地体现在具体某个业务层面，特别是经费占用较多或师生、社会、上级主管部门比较关注的专项教学经费、专项科研经费和专项建设经费上，在一定程度上使得在该部分业务层面的预算体制改革初见成效，但是缺乏规范和系统的校内预算绩效管理制度，没有实现全方位、全覆盖、全流程的预算绩效管理体系，在日常工作中仍存在对预算绩效管理的认识还往往不够深刻，对资金与绩效配比重要性认识存在不足，认为绩效管理仅仅是年底打打分、填填表，没有将工作预期目标、资金使用效益及长期规划目标统筹考虑，也没有对工作计划和完成情况进行认真分析和总结，导致预算在编制、执行、考核方面存在着不足，没有真正发挥预算绩效管理的作用。

（二）预算绩效管理体系不完善

随着绩效改革的不断深化，部分地方高校预算绩效管理体系也初具规模，每年度按照省级财政主管部门要求开展预算绩效考核工作，从财政资金层面实施绩效目标、绩效评价和绩效分析。但是，这种由上至下的预算绩效管理体系基本上就是省属高校财务部门的“独角戏”：往往是财务部门根据学校整体情况填写预算绩效报表，报上级主管部门汇总，再报上级财政主管部门，进而形成省级部门的预算绩效报表。整个业务流程中缺乏专门从事绩效管理的人员或机构进行监管和指导，业务部门、财务部门、上级主管部门之间缺乏全方位的联动机制，甚至一部分高校和部门将预算绩效管理当作是工作中的负担，没有积极地参与到该项工作中去，常常是怀着应付了事和被动工作，这就导致绩效管理效果大打折扣。同时，由于在现有体系下预算绩效管理没有具体落实到各个实施项目，没有真正做到预算绩效与预算管理高度切合，这就使得预算绩效管理不够深入和具体，进而最终的绩效评估结果优劣效果不明显，难以激发绩效管理评价的积极性，导致地方高校预算管理工作水平停滞不前。

（三）预算绩效评价指标体系不健全

地方高校统筹多渠道资金用于学科建设、专业发展、人才培养、科学研究和基本运转方面支出，其产出效果难以直接量化：一方面，地方高校资金使用效果具有一定的特殊性，很多资金使用效果难以在年度周期里产生立竿见影的效果，需要一定时间的积累和沉淀才能显现效果；另一方面，由于地方高校资金存在政府、企业、社会、个人等多种来源，在实际使用中存在难于区分具体资金性质的情况，这就使得资金绩效存在相互交叉和重复的现象，这也为实施具体预算绩效评价工作带来了一定的困难。同时由于地方高校在办学水平、建设方向、发展目标上存在着一定的差异，但当前教育行业尚未出台相应的绩效指标框架，地方高校在结合自身实际情况制定绩效指标体系时缺乏对应的参考依据，缺乏统一性、科学性、合理性和可比性。大部分地方高校在预算绩效管理过程中缺乏与中长期战略规范的联系，往往仅考虑当前利益，缺乏对长远规划和远期目标的考虑，导致整体绩效目标与高校整体教育事业发展规划存在一定的偏差。

（四）预算绩效管理信息化程度不够

预算绩效管理涉及预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、信息公开等多个环节，同时也涉及项目立项、项目执行、项目监督、资金使用、结果反馈等各个业务层面，存在数据量多、业务量大、处理难度高、统计流程复杂的特点，需要采集大量的基础信息，到反馈各业务环节的执行，再到开展数据分析和监督，最终形成评价结果。这需要从财务部分到业务部门再到财务部门的闭环数据管理，需要高质量的信息化手段支持完成。在实际工作中，地方高校往往受经费投入和信息化重视程度的限制，普遍存在信息化建设程度不高，部分业务部门存在信息孤岛现象，导致预算管理和绩效管理脱节、财务系统和业务系统孤立、核算系统和绩效考核难以对接等问题，导致预算绩效往往只能停留在简单的数据汇总，不能形成预算绩效管理的动态管理和信息化体系，难以实现预算绩效管理的最终目标。

二、地方高校预算绩效管理的优化建议

（一）构建地方高校的预算绩效管理体系

随着全面预算绩效管理的不断深入，为有效化解地方高校资金短缺的现实问题，预算绩效管理在高校财务工作中发挥着不可替代的作用。地方高校应加强全校范围的绩效管理主体意识，强化部门负责人在预算绩效管理中的责任意识，通过顶层设计，成立全面预算绩效管理工作领导小组或专业机构，优化全面预算绩效管理组织结构，在全校范围内建立绩效管理氛围，再进一步形成业务部门、财务部门、行政部门、教学学院等全员参与、相互协同的联动工作机制，建立以预算绩效管理制度为指引、预算绩效目标管理为措施、预算绩效运行监管为手段、预算绩效评价应用为结果的有效工作体系，充分发挥预算绩效管理在学校工作中的指挥棒作用，强化预算绩效管理对学校经济发展乃至内涵式建设发展的建设性作用。

（二）健全地方高校预算绩效管理机制

一方面，地方高校需要不断完善内部预算绩效管理机制，通过建立“年度预算——绩效申报——预算执行——绩效评价——年度预算”联动机制，对年度预算实施动态预算管理，及时根据绩效反馈结果动态调整年度预算，将评价结果作为预算资金调配和预算项目立项的重要参考依据，充分发挥预算绩效对预算分配的反馈作用，进而从思想上、行动上、执行上真正重视绩效管理的作用。

另一方面，地方高校通过建立合理有效的预算绩效管理激励机制，在绩效评价结果的过程中，往往能够通过现有的不合理现象直观、浅显地体现项目的产出和效益状况，能够不断通过参考和借鉴制定更为科学、合理的项目建设方案，通过将有限的资金分配至绩效评价结果优秀的部门或项目来调动各单位和各部门工作积极性和主动性，对评价结果达不到优秀或良好的项目，缩减资金投入或约谈项目负责人，明确提升项目绩效水平以达到牢固树立预算管理工作意识；另外，采取因素综合评定方法，建立预算执行绩效奖励制度，通过货币奖励、荣誉奖励、清单管理、流程简化等方式，对预算绩效管理中业绩突出的单位和个人实施物质和精神奖励，推动全面预算绩效管理的跨越发展。

（三）完善地方高校预算绩效指标体系

地方高校主管部门应结合各地实际和现状，探索符合地方高校特点的绩效指标，对当前地方高校绩效管理发展提供具体指导性意见，为地方高校的绩效管理提供强有力的制度性保障。科学的绩效指标是关系到绩效评价结果合理性和导向性的决定性因素。结合地方高校财务部门难以完成客观公正的绩效评价问题，由上级教育主管部门或第三方机构通过跨学科、跨领域、跨专业的方式，建立一套具有指导性意见的框架，地方高校结合自身特点和经费渠道建立对应绩效指标库，按照基本建设项目、教学建设项目、技术成果转化项目、学科建设项目、基础保障项目等方面设置可量化的绩效指标，在基本建设规模、建筑使用面积、工程验收通过率、教学设备购置量、教学设备使用率、教学研究成果数、科研项目立项数、技术成果转化金额、技术成果获奖数、学科评估结果、学科评估共享量、基础维修工程量、服务学生数、受益学生人数等定量化或定性化效益指标，并通过工作实践不断进行细化、优化，建议一套适合自身发展且可操作的指标体系。通过对指标值的收集、整理、实践和验证，逐步形成以定量评价为主、定性评价为辅，覆盖全面预算的全方位特色指标动态体系，为绩效评价工作的后续开展奠定坚实的基础。

（四）打造地方高校预算绩效管理信息系统

实施业财融合是全面预算绩效管理的基础，对于高校预算绩效管理水平的提高起到了积极的促进作用。业财融合和绩效管理都离不开信息化系统的大力支持，地方高校可以通过多渠道筹集资金，例如充分发挥校银合作、校企合作、校地合作的优势，充分运用银行、企业、政府的各方面的资金，建立起一套财务管理、资产管理、教务管理、人事管理、学生管理、科研管理等众多信息化系统，打造一体化数字化校园建设，打破以往业务信息孤岛和壁垒，实现系统间的互联互通，切实实现业务与财务之间的数据交互。同时地方高校在信息化建设过程中注重顶层设计和业务规划，积极通过组织架构调整，使财务部门能更多地参与业务部门的活动，在充分理解教学业务、学生管理、人事管理、科研业务等业务活动的基础上，通过建立预算绩效管理与各业务系统间的数据交互，将中长期规划和发展目标纳入绩效评价工作中，将绩效管理实施到业务的各个环节中去，做到实时监管、实时评价、实时反馈和实时运用，提升预算编制、预算执行、绩效考评、结果反馈的协同性，全面提高地方高校预算绩效管理的效率。

三、结束语

构建全面预算绩效管理是当前实施全面预算管理的关键环节，是提升自身精细化管理水平的重要体现，也是实施内涵式建设发展的基础保障。特别是地方高校经费投入有限的情况下，是解决资源供需矛盾的有效途径，通过全面预算绩效管理水平的不断提升，对地方高校约束和激励预算执行，提升资金使用效益，优化办学资源配置等方面都起到了积极作用，对地方高校当前“双一流”建设和发展均具有重要的战略意义。因此，地方高校应结合当前实际情况，积极解决预算绩效管理中存在的突出问题，促进绩效管理的稳步推进，提升内部绩效管理的系统性、协同性和制度性建设水平，充分发挥全面预算绩效管理在高校财务和业务工作中的作用，进而实施全面预算管理，为高校的发展提供基础保障。