基于全面预算视角的事业单位内部控制研究

郑玮

（国家市场监督管理总局国家标准技术审评中心，北京 100026）

全面预算管理和内部控制二者之间存在密切联系，因此，基于全面预算管理视角，探索强化内部控制的有效措施和途径对事业单位而言本身就极具现实意义和价值。当前，事业单位虽落实了全面预算管理和内部控制，但二者之间的衔接不到位，甚至是仍旧处于独立运行状态，导致单位并不能够充分发挥全面预算管理在内部控制实施中的优势作用，严重制约内控有效性的提升。因此，本文将从理论、存在的问题、应对方案这三部分内容展开分析论述，仅供参考。

一、理论概述

（一）内部控制

内部控制是指事业单位在发展过程中为了提高会计信息质量，确保内部资产的安全完整，在执行相关政策规定的基础上结合单位实际情况制定和落实的一系列控制措施、手段和方法。

（二）全面预算管理

全面预算管理是指事业单位在实际运行管理过程中通过预算，科学调整和优化各部门、各单位的资源配置，并通过考核、控制等一系列手段，促使单位完成既定战略目标。

（三）全面预算管理与内部控制的联系

一方面，二者的实施目标一致。《规范》中明确指出事业单位应确保预算管理涉及各经济活动的各个环节，在各活动中充分发挥约束作用。同时，《规范》还要求事业单位在整个的经济活动中融入内部控制。二者的实施，都要求事业单位各层级人员的有效参与，从本质上来讲，二者的最终目标一致。

另一方面，二者在相互依存的同时，又相互促进。第一，在内部控制体系中，预算管理占据着重要地位，内部控制实施的有效性直接影响预算管理实施质量。而在落实预算管理各环节工作的过程中，事业单位又需要借助内部控制，实现有效监管。换句话来讲，内部控制的有效落实，有利于事业单位进一步优化和完善预算管理制度，推动预算管理全面落实。第二，健全的预算管理制度，为事业单位加强内部控制体系建设而提供了有力支撑，因此，为了显著提高内控有效性，事业单位必须高度重视预算管理制度的优化与完善。

二、基于全面预算管理视角下事业单位内部控制存在的问题

（一）单位层面存在的内控问题

1.内控组织结构有待优化

大部分事业单位现已引入内部控制，但部分单位虽按照相关要求落实内控工作，但却并未在内部设立独立的内控领导小组，再加上预算管理委员会等机构缺位，导致单位由于缺少完善的内控组织结构，实际实施效率低下。

内控领导小组缺位会引发以下几点问题：其一，难以实现对内部控制管理的全过程监管，加大既定规章制度落实难度，影响内控有效性，极易导致内部控制形式化。其二，单位难以组织和协调各部门有效参与内控工作，沟通效率低下，不利于内控管理全面落实[1]。其三，难以在内部控制管理中及时展开评价工作，导致内控各环节问题频出，却不能及时予以上报和解决。

而缺少独立的预算管理委员会，可能会导致单位运行发展出现以下问题：第一，虽针对预算管理，制定了相应的制度体系，但由横向沟通机制缺位，导致既定制度体系与单位实际情况脱离，弱化了制度对后续预算活动的规范与约束价值。第二，无法有效监督预算编制与预算审批环节，且难以发挥对其的指导作用，影响预算编制的科学性，极易使得预算编制脱离各职能部门的实际需求，预算不足、预算过多问题屡见不鲜。第三，难以实现对预算执行环节的全过程监管，预算执行刚性不足，预算调整随意性过大，超预算支出问题时常发生。

2.内控制度亟须调整和完善

当前，事业单位在内部控制制度层面普遍存在一定问题，主要体现在以下三个方面：首先，虽构建了预算管理制度，但却忽视了横向信息沟通体系的建设。一方面，大部分事业单位都将编制工作交由财务部门负责，但由于财务部门难以与各业务部门进行有效沟通与交流，各业务部门也不愿主动与财务部门进行交流，影响预算编制的科学性。另一方面，在预算执行环节，财务部门难以及时掌握各业务部门执行情况，而各业务部门也并未及时将预算执行进度反馈给财务部门，既不利于单位获取预期的预算执行效果，又加大了徇私舞弊等风险发生的可能性。

其次，大部分单位在关键岗位制度上还存在一些问题，比如并未完整识别各关键岗位、并未有效落实不相容岗位分离制等；再如采购和库管验收为同一人，极易产生监管缺失、账实不一致等问题。

最后，部分事业单位并未建立完善的内控评价机制，甚至是缺位，导致单位难以准确识别内控缺陷与不足，更无法及时了解内控实施现状[2]。

3.内部监督制度不完善

制定完善的内部监督机制，并严格执行，是事业单位提高内部控制管理质量的必然要求，当前，事业单位在内控管理中，普遍存在内部监督机制不完善问题。一方面，内部监督机制缺位，导致单位难以实现对内控活动的全过程监管，评价工作开展难度加大。另一方面，部分事业单位并未设立专门的监管部门，负责监管工作的职工因无法专职，其专业素养也有待进一步提升，监管工作效果低下，无法准确识别内部控制实施中所存在的不足与缺陷，影响内控实施质量。

4.信息化建设不到位

在信息化背景下，事业单位紧跟时代发展积极推进内部信息化建设，整体管理水平得到了显著提升，但仍旧存在较多问题，尤其体现在信息化管理系统。部分事业单位虽进行了信息化管理系统的建设工作，但实际取得的成效相对较低，更多依托系统进行数据报表的填报与输出，但其他各项管理活动，比如预算编制、财务报销、合同审核等，仍旧主要依赖于手工填制和线下审批，整体工作效率低下。

（二）业务层面存在的内控问题

1.预算业务控制存在缺陷

第一，大部分事业单位的预算编制工作都交由财务部门负责，财务部门的负责人几乎承担了所有的预算工作，巨大的工作量导致其难以精细化地进行预算编制。再加上单位内部沟通机制不完善，甚至缺位，使得在业财融合背景下，财务人员难以编制出满足各部门需求的预算，临时追加问题层出不穷。第二，在预算执行环节，部分单位并未有效落实监管工作，再加上执行审批流程有待进一步优化与调整，导致预算执行时常脱离预算编制，预算超支现象频出。

2.收支业务控制失效

一方面，在项目支出预算编制中，相关信息和数据的收集与整合工作由财务部门负责，但由于编制人员其对项目的了解相对粗放和浅显，严重影响编制的科学性，致使预算资金与项目实际的支出需求存在一定差距。另一方面，针对项目资金支出，部分事业单位并未制定完善的审批流程，时常出现超预算申请问题。再加上审批的严谨性不足，监管缺位，导致在审批环节，职工并未按照有关要求严格审批，越级审批问题屡见不鲜，影响收支业务控制成效[3]。

3.资产控制效率低下

一方面，部分事业单位并未针对资产管理制定完善的管理制度与流程，导致单位难以实现对资产的统筹管理，受该问题的影响，财务人员在预算编制中无法将预算和资产配置实现有机结合，从而影响编制工作的科学性。另一方面，部分事业单位并未制定规范化的资产处置流程，资产流失风险加大，制约单位发展。

三、全面预算管理视角下的事业单位内部控制对策

（一）单位层面

1.设立预算管理委员会，组建内控领导小组

在实际运行过程中，事业单位应设立独立的预算管理委员会，由其专项负责预算编制、预算执行等预算管理环节所存在的问题，充分发挥其在预算管理中的组织协调作用，以有效解决以往存在的预算管理活动混乱问题。同时，为了进一步强化内部控制，事业单位应在内部设立完善的内控领导小组，以便于定期客观评价内控实施情况，实现对内控实施各环节的动态化监管，并根据监管和评价中所发现的问题，制定相应的应对方案与建议，为单位提升内控有效性提供依据和支持。总而言之，在内部控制实施过程中，事业单位应加强内部组织结构的优化与完善，为各项内控活动的顺利开展提供组织保障。

2.加强内控管理制度体系建设

内部控制是一项综合性的管理模式，因此，事业单位在建立内部控制制度体系时，应当确保制度体系内容涵盖单位各项经营管理活动，比如预算管理、收支管理、采购管理等等。此处主要是从预算管理视角提出完善内控制度的方法与措施[4]。

大部分事业单位在设计预算管理制度时，并未制定相应的信息与沟通机制，导致各部门协调效率低下，因此，事业单位应提高对信息与沟通机制建设的重视程度，在此基础上，加强内控的信息与沟通制度建设与完善。应当注意的是，在制度体系建设过程中，事业单位不仅需要重视内部报告体系、横向沟通机制、信息安全管理等的设计，还需要持续优化和调整信息公开机制，以进一步提高内部信息的安全性，有效缓解以往发展中存在的信息不对称问题，从而降低徇私舞弊风险发生的可能性，减少单位损失。

同时，事业单位应加强预算管理制度中的关键岗位体系建设，并将其作为单位完善内控关键岗位制度的重要基础，坚持不相容岗位分离制，确保各岗位之间形成相互约束、相互监督的良好关系，从而加强单位内部的风险防控。此外，事业单位应加强内控评价制度建设，加强自我监督，为单位提高内控质量提供保障，在必要情况下，单位可以聘请第三方专业机构进行评价。

3.健全内部监督机制

在实际发展中，事业单位应持续完善内部监督制度，以实现对内部控制各环节的有效监管，促使单位不断提升内控有效性。单位应在内部设立专门负责内部监督工作的工作小组，由各职能部门的负责人与纪检监察部门的人员组成，组长由单位的党委书记担任，定期监督检查内控工作现状，并有效督促后续整改工作落实与开展。

同时，单位应细化纪检监察部门的工作权限和职责，在全面学习和解读国家就全面预算管理与内部控制所出台政策规定的基础上，结合自身实际发展，加强内审监督体系建设，助力单位形成覆盖整个内控体系的监管机制。在此基础上，事业单位应自觉接受上级部门与社会的监管，定期聘请第三方专业机构进行专项审计等，通过内外部审计监督的协同使用，更加客观、全面地发现单位内部控制实施中所存在的问题，为单位提升内部控制实施成效提供有力依据。

4.加强信息化建设

信息化时代，加强信息化建设显然已经成为各单位改革优化管理模式的必要手段之一，但是仍有部分事业单位在信息化建设中，针对现有信息系统，并未有效纳入预算资金收支审批等流程，导致实际所运行的信息化管理系统并不能够有效支持预算管理活动开展，更无法助力单位提高内控有效性。

根据《规范》的相关要求，单位需要充分发挥信息系统对各项经济活动的有效作用，依托先进的信息化手段，不断提高内部管理质量和效率，确保单位有效落实内部控制。因此，在实际工作中，单位可以聘请专业的第三方机构，基于单位实际情况，定制个性化的内控信息系统，有效整合现有的办公系统与软件，围绕内部控制搭建一个完善的信息化平台，以预算子系统为代表的子系统互通模式，加快各部门之间的信息传递效率，逐渐实现信息与资源共享，助力单位强化业务管理[5]。

应当注意的是，在信息化建设过程中，事业单位应高度重视对信息化平台的安全风险防控，细化各层级、各岗位人员的操作权限，做好密钥保存工作，有效避免越权审批、秘钥保管不当而导致关键信息泄露等问题；通过增设防火墙、定期进行平台的维护与更新等手段，有效提高单位整体的风险防控能力，降低数据泄露、恶意篡改等问题发生的可能性，进一步保障单位信息数据的安全与完整。

（二）业务层面

第一，加强预算管理。首先，事业单位应加强横向交流与沟通，预算编制人员应主动与各业务部门进行交流，准确了解和掌握各部门的资金需求，提高预算的实用性与可行性。同时，确保各业务部门有效参与预算编制工作，尽可能地降低预算编制环节风险发生的可能性。其次，在预算执行环节，事业单位应当建立完善的审批流程，并加强对预算执行全过程的动态化监管，以有效增强预算执行刚性，提高预算执行成效。最后，事业单位应加强预算绩效管理，建立完善的预算绩效管理体系，定期组织开展绩效考核工作，客观了解各部门预算执行情况，并对其做出客观评价，在为单位下一年度预算工作开展提供依据的同时，充分发挥预算绩效管理的激励与约束职能，有效调动职工参与有关工作的积极性，从而提升整体工作质量。

第二，针对收支业务，单位应建立完善的预算编制流程，并严格审批。首先，事业单位应严格按照内部控制的相关要求和规定，科学进行支出预算编制，相关人员应就资金加强与各项目负责人的沟通交流，有效降低预算不足或者是预算过多问题发生的可能性。其次，事业单位应严格执行预算编制，坚持专款专用，针对新增资产，应按照有关规定，及时展开入账核算。最后，事业单位应按照《预算法》的相关要求，将取得的所有收入统一入账，并交由财务部门进行归口管理[6]。各部门应严格按照预算管理制度进行支出，在坚持勤俭节约政策的基础上加强资金支出控制。

第三，加强资产管理。首先，负责编制资产采购预算的人员，应加强与资产管理人员的沟通交流，科学进行预算编制，并确保其符合单位资产配置的相关要求，为单位实现资产的最佳化配置奠定基础。其次，事业单位应加强资金审批，并提高对整个审批流程的监管与审核，将采购资金牢牢控制在预算范围之内，提高采购资金使用的规范性。资产管理部门应加强对国有资产采购环节的监管，并定期组织开展专项检查，在此基础上，还要积极配合有关单位进行监督检查。再次，事业单位应优化资产配置，提高资产使用效益，以不断增强自身抗风险能力。同时，定期组织开展资产清查活动，以保证账实一致。最后，事业单位应加强资产处置流程的优化与完善，有效减少国有资产流失，充分发挥预算对资产的约束作用。

四、结束语

综上所述，内部控制的贯彻落实既有利于事业单位不断提升内部管理水平，又能够推动单位朝着现代化方向稳步发展。当前，事业单位对内部控制与全面预算管理的重视度不断提升，但部分单位由于对二者之间内在联系的了解不到位，导致其并未充分发挥全面预算对内部控制的推动作用，阻碍单位发展。当前，事业单位在基于全面预算视角实施内部控制时仍旧面临着较多问题，主要体现在单位层面与业务层面这两个方面。因此，事业单位应分别从单位层面和业务层面展开研究与探索，确定问题所在，并结合单位实际情况制定科学的应对方案，并予以落实，以便于单位充分发挥全面预算价值，不断提高内控实施质量，助推单位健康发展。