消防执法的功能反思与实现路径

林沈娟

摘要：消防工作事关人民生命财产安全和社会稳定，是国民经济和社会发展的重要组成部分。而消防执法是推进消防工作的重要方式。目前消防执法实践还存在一些问题，影响着消防执法的功能发挥和目的实现。现从消防执法的基础理论出发，对其功能进行系统分析，剖析影响其功能发挥的主要因素，从明确消防执法原则、规范消防执法自由裁量权的行使、健全消防执法监督机制、提高执法人员法治意识和严格落实“谁执法谁普法”的普法责任制五个方面构建促进消防执法功能实现的路径。

关键词：消防执法；消防安全；功能反思；实现路径

1 问题的提出

基于社会经济和科学技术的发展进步，各类新型的工艺、设备、材料、产品不断涌现，进一步带动了工农业生产配套设施和基本建设的开展。石油化工产品、家用电器以及具有易燃易爆属性的燃气等也越来越多地进入人们的生活领域，诱发火灾因素日益增多。火灾不仅会给人们带来严重的财产损失，更重要的是危及公民人身安全、影响社会发展和稳定。消防执法在火灾预防、应急救援、公共安全维护、社会稳定保障等方面具有重要作用。发挥好消防执法功能，做好消防工作，推进消防治理体系和治理能力现代化，是保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活的重要举措。2019年印发的《关于深化消防执法改革的意见》要求通过创新监管方式、简化审批流程、强化监管措施、规范执法行为，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防監督管理体系；《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）在最新修订中也对消防执法内容作出了进一步调整。基于此，本文采用文献分析法、比较分析法、统计分析法等研究方法，对消防执法的概念、特征、功能以及影响功能发挥的因素加以分析，并在此基础上提出推进消防执法功能实现的优化路径。目的在于保障消防执法在执法实践中充分发挥好预防火灾、应急救援和维护公共安全等应有功能。

2 消防执法相关理论的梳理

2.1  行政执法与消防执法

行政执法是我国法学理论研究和司法实践中的重要研究对象，但目前我国法律实务界和学术界对之内涵和外延并无明确的界定[1]。有学者认为行政执法是“行政机关对法律规范的积极主动执行，为社会公众提供服务，进而对各种利益关系进行调整，最终实现执法依据中所体现的立法意图或规制目的的行为”[2]。更明确的说，行政执法是行政主体在行政管理活动中，为实现国家法定的行政目标或效果，依照行政执法程序和相关法律的规定对具体事件进行处理，其结果直接或间接影响相对人权利和义务所采取的办法和步骤。消防行政执法是消防专门领域的行政管理活动的统称，是国家行政执法活动的组成部分，属特殊行政执法范畴。由此，消防行政执法是消防执法机构和人员依据被赋予的法定权限和程序，享有和承担消防法律、规范中规定的权利义务，履行部门职能、管理经济社会事务的重要方式。其表现形式主要包括消防行政许可、消防行政检查、消防行政处罚、消防行政强制等。

2.2  消防执法的特征

消防执法作为行政执法的子类，从其性质来说，属于具体行政行为。既具有行政执法所普遍具备的主动性、职权性、强制性，包含广泛的执法内容、严格依据法定程序执行等行政执法的基本特征，又具有消防执法的部门特色。一是公共性。消防执法所维护的是整个社会的公共安全而不是某个局部的安全，保护的是以社会整体作为法律人格者所拥有的共同法益。《消防法》在灭火救援一章中明确规定消防救援队进行的扑救火灾、应急救援属于保护公共安全、维护公共利益的无偿活动，救火过程中所产生的损耗由人民政府补偿。二是专业技术性的特征。消防行政执法的执法依据除了法律法规和规章之外，还包括一系列消防行业的技术标准。建设工程的建设、设计、施工都必须严格依照消防技术标准进行。消防部门也将消防技术标准作为是否对建设工程发放施工许可证、批准开工报告、通过验收以及判断消防产品的生产、销售、使用是否符合消防安全要求的重要依据。此外，消防执法的执法方式和执法效果的发展与消防领域的相关科学研究逐渐深入、消防技术日益创新有着密切关系。

2.3  消防执法的依据

《消防法》是规范和促进消防事业的重要法律，是消防执法的主要依据，也是消防人员广泛遵循的执法守则。《消防法》于1998年起施行，2008年全面修订，2019年和2021年进行了两次修正。《消防法》有七章，共计七十四条，对消防领域的重要内容和注意事项在法律上进行了明确。总则部分对立法目的、消防工作的领导和分配等进行了总体规定；第二章对消防机构和行政相对人在火灾预防方面应分别承担的职责和义务进行了规定；第三章主要包括消防组织的建立、应履行的职责等内容；第四章则是对消防机构所承担的灭火救援工作的相关规定；第五章和六章分别涉及消防安全职责履行情况的监督检查和违反消防相关法律规定的责任承担内容；附则则对涉及消防的相关专业用语进行了解释。除《消防法》外，我国还颁布施行了包括《中华人民共和国消防救援衔条例》《高层民用建筑消防安全管理规定》在内的多部消防行政法规，包括《社会消防安全教育培训规定》《仓库放火安全管理规则》在内的多部部门规章，以及200余部国家消防规范、国家和行业技术标准。此外，各省、自治区、直辖市在遵循《消防法》的原则和精神的基础上结合地方实际，制定并颁布了地方性消防法规。目前，以《消防法》为中心，其他法律法规、规范为配套的消防法律制度体系已初步建成，其中，《消防法》为消防安全领域的基本法律，起统率作用。

3 消防执法的功能剖析

消防执法的功能是指在消防执法目的指引下，通过消防执法机关和执法人员的执法活动，在实践中严格落实消防法律法规等制度，使人们行为服从于有目的的规则治理，实现消防法的价值，进而对社会产生有益的功用和效能。具言之，消防执法具有以下四个方面的功能。

3.1  预防火灾，减少火灾危害

消防执法对火灾风险管控、火灾隐患排查治理、防范遏制重特大事故起着重要作用。《消防法》规定人人都有预防火灾，维护消防安全的义务。各级政府要规划并组织实施消防设施建设工作，以完备火灾预防的硬件。同时，消防执法机构和执法人员负有对建设工程、公共场所等的消防设计、施工是否符合消防管理的相关规定进行审查、备案、抽查等职责，以从源头上防治火灾的发生。

3.2  应急救援，维护人身财产安全

消防队伍作为应急管理部门的重要组成部分，具有应急救援、维护公民生命财产安全的功能。《消防法》将参加火灾应急救援工作，维护人民群众的生命财产安全作为消防救援队的法定职责。

3.3  普及消防知识，提升消防意识

消防执法面向广大人民群眾进行，消防执法的过程同时也是消防普法的过程。有效的消防执法能够起到加大消防法律法规的宣传，增强人们对公共消防安全的重视，提升人们的消防安全意识的作用。

3.4  维护公共安全，促进社会稳定

消防执法以维护公共安全为本位，减少火灾对公众安全的危害。通过消防执法，在很大程度上促进了我国消防立法的不断完善。消防法治的推进结合相关配套制度的出台，使得其能够有效顺应当前社会环境的变化与发展，有利于我国社会稳定和谐发展。

4 消防执法功能实现现状及原因

4.1  消防执法原则未明确

消防执法原则是执法过程中所必须遵循的指南，是执法合法、合理进行的保障。目前的消防执法实践中出现执法程序不规范、消防执法的自由裁量权行使不当等问题的一个重要原因在于未确立正确的消防执法原则。厘清并明确消防执法原则，一方面有助于丰富消防行政执法理论，构建系统完善的消防行政执法的规范化体系；另一方面也能够为消防执法人员在执法实践中提供行为规范的参考，并在一定程度上防止其对手中的执法权进行滥用，保障公正、文明、科学执法，消除因不合理、不规范的消防执法而引发的各种矛盾，推动消防执法功能的实现。

4.2  消防执法自由裁量权行使不当

自由裁量权是法学研究中一个备受关注且广泛使用的概念。国内外学者都对其涵义作出过相应的阐释。自由裁量权是“行政官员或行政机关拥有从可能的作为或不作为中做选择的自由权”[3]；是“行政执法人员在法律规定的范围内自行判断、自行选择和自由决定的作出公正适当的行政行为”[4]。目前，我国理论界和实务界倾向于将行政自由裁量权定义为，“法律给予国家机关依据情形需要，在合理、公正、合法的前提下，在法定限度以内自由斟酌地行使权力”[5]。“法律、法规赋予消防执法机构以行政自由裁量权在一定程度上提高消防法律的可操作性，弥补法律在制定施行之初本身具有的漏洞”[6]。并且，随着社会经济发展，任何法律都不可避免地存在滞后性，消防机构行使自由裁量权也能够减少因法律滞后性带来的弊端，保障法律的安定性和权威性，也能够在一定程度上提高执法的效率。但目前过于宽泛的消防行政自由裁量空间致使自由裁量权被滥用，导致执法标准不一、执法随意，出现“同案不同罚”，执法时的“讨价还价”现象。这些都在不同程度上降低了社会公众对执法的信任度，有损执法的公正性和法律的权威性，影响消防行政执法功能的实现。

4.3  消防执法监督机制不健全

“行政执法监督，是国家和社会对行政执法活动进行的检查、督促，并对违法活动进行检举、矫正行为的总称，其目的在于保证法律在现实生活中统一正确地贯彻实施”[7]。消防行政执法监督是行政执法监督在消防领域的体现，有着深刻的法律内涵。在责任主体范围上，既包括对消防执法机构执法决策的合法、违法的监督，也包括对每个消防执法人员在具体开展执法活动时是否有违法律规定以及违法程度的评价。在消防执法行为的分析上，既涉及对行政行为是否合法的评价，又涉及对行政行为是否具有合理性等多种标准的判断[8]。从目前的消防执法实践来看，还存在权责交叉、多头执法、执法扰民和悬浮执法等问题，呈现出执法密集地带过度执法与执法空白地带执法缺位的矛盾现象。究其根本原因，缺乏完备的消防执法监督机制，未能开展有效的执法监督是关键。因此，亟待建构完善消防行政执法监督机制，以有效解决消防执法问题，实现公正、文明执法，推动法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

4.4  消防执法人员法治意识不强

我国消防队伍，是由国家综合性消防救援队伍等多种形式的消防力量共同构成的消防保卫力量体系。消防执法不同于其他类型的工作，需要执法工作人员具备专业的消防法律知识和法治意识。消防执法工作的开展过程就是法律的施行过程，法治意识贯穿消防执法的始终。消防执法工作人员的法律素养以及对法律在实践中的运用能力的高低对消防执法工作开展和消防执法功能的实现有着决定性作用。由于部分执法人员没有经过系统化和常规性的法律专业知识培训，因此在开展消防工作的过程中经常出现执法不规范、不合理的现象。导致在开展执法工作中不能够对火灾隐患进行正确的指导，给今后开展消防工作留下很大的安全隐患。

4.5  缺乏健康的消防执法环境

诚然，我国的法治进程一直在发展和进步，公众对于消防安全的关注度较以往也有了明显的提升。但由于《消防法》颁布施行的时间不长，其影响普及程度有限，并且基于群众知法懂法守法用法的素质和自觉意识时常滞后于法律规定的现实状况，消防执法的环境并不乐观。这也不可避免地给执法活动带来一定的阻力，例如在现场办案过程中，消防行政执法相对人不遵从执法人员的警告，行政处罚的决定难以得到执行。

5 消防执法功能的实现路径

5.1  确立正确的消防执法原则

确立正确的消防执法原则具体包括以下三个方面：一是确立程序公正与实体公正并重的原则。应改变目前在消防执法过程中出现的“重实体，轻程序”的现象，将执法程序与实体内容摆在同等重要的法律地位上。在注重实体内容的同时，必须认真按法律程序办事。二是确立检查与监督相结合的原则。消防执法的一个重要功能就是要预防火灾，减少火灾的发生。为更好保障这一功能的实现，除了按照法律法规的相关规定定期对建设工程、公共场所的消防设施进行检查外，还有必要进行常态化的监督。三是确立惩罚与教育相结合的执法原则。转换目前“处罚与教育”相互排斥的观念，树立教育是目的，处罚是手段，二者不可偏废的正确理念。通过指出其行为的违法性，以教育、警告为主，以提高执法效率，获得更好的社会效益，取得预防与惩戒的双倍法律效果。

5.2  规范消防执法自由裁量权的行使

消防执法自由裁量权“给予执法者在确定的框架内的一定程度的自治权，是戴着镣铐跳舞”[9]。这形象地说明了执法中的自由裁量权并非是没有边界地任意行使，而是要在法律划定的框架内开展。只有在法律的约束下进行自由裁量才可以保障消防执法的公平公正性，也才可以实現法的自由价值，并让每一个公民感受到法律的公平正义，增加对消防执法的信任。建立并完善科学化、标准化的自由裁量权基准制度是保障消防执法自由裁量权规范行使的关键。将法条的裁量空间划分为不同梯度，使执法人员在作出处罚决定时可供依据的法条更为细化具体，以此对消防执法机构的自由裁量权进行有效控制，减少对自由裁量权的滥用。《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》中规定：国务院有关部门可以依照法律、行政法规等制定本部门本系统的行政裁量权基准。在消防执法领域建立并完善行政处罚自由裁量权基准制度，需要遵循以下原则：一是坚持过罚相当原则；二是利于消防执法实务操作；三要严守细化量化原则；四是定期进行消防安全的跟踪检查[10]。具体则需要根据违法的种类、违法行为的情节轻重以及法律法规、规章等所规定的处罚种类以及幅度进一步加以细化、量化。

5.3  健全消防执法监督机制

要实现对消防行政处罚、行政强制、行政检查等行为进行系统、全面、有效监督，需要健全消防执法监督机制。具体从以下两方面展开：一是在执法过程中贯彻落实好消防执法监督制度；二是完善消防执法监督体系。在消防执法监督制度的贯彻和落实上，要落实好行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度。确保执法信息向公众公开，保障执法的公开、透明性，便于接受社会监督。对执法的全流程进行详尽记录，保证在进行案件回溯和执法复盘时有据可循。这在一定程度上对执法人员的执法活动进行了约束，能够保证执法决定的合法、合理，经得住事实的考验。对于重大的执法决定进行法制审核则为执法决定的有效性做出了更为坚实的保障。同时，要落实好“双随机、一公开”监管。按照相关法律规定，合法、合理开展随机检查，对存在的火灾隐患及影响消防安全的因素进行排查，并将检查的结果及时向社会公开，接受社会监督。在消防监督体系的完善上，一方面，要完善由消防行政执法机构的内部监督与社会公众、行业协会的外部监督相结合的主体监督体系，并加强与刑事司法的衔接与监督机制。另一方面，鉴于消防执法实践中多以事后监督为主，缺乏有效的事前、事中监督，不能很好地实现消防行政的预防作用，因此，必须建立起事前监督、事中监督、事后监督的全流程监督机制。具体来说，可以通过引入事前、事中评价，对可能出现消防违法情形的活动予以重点关注，并进行提醒和备案。备案制度是事前监督的重要手段，要完善重大执法行为备案制度。在事后监督的完善方面则要进一步落实消防执法责任追究制度，保障公正、合理执法。

5.4  提高消防执法人员的法治意识

提高消防执法人员的法治意识是良法得到贯彻，执法阶段的成果得到有效维护的必要条件。具体可以从以下三个方面来提高消防执法人员的法治意识。第一，可以通过设置客观且具体的法律素质考核标准来进行严格的准入性人才选拔。同时，基于消防执法的专业技术性特征，有必要在标准设置中侧重对消防领域的法律规定和执法规范内容的考查。第二，为提高消防执法人员在消防执法实践中运用法治思维的能力，可以加强与法检部门以及公安等部门的联动，学习其中的有益经验，并内化为适用于本部门执法的方式。第三，需通过优化考评、上升、激励机制，保障消防执法人员达到消防执法所要求的能力水平，提升消防执法人员的职业成就感和工作信心，以便在执法中进一步发挥执法功能、承担执法责任、提高执法质量[11]。

5.5  严格落实“谁执法谁普法”普法责任制

严格落实“谁执法谁普法”普法责任制是推动构建健康消防执法环境的重要举措。具体是指消防执法机构及执法人员充分发挥其职能优势、人才优势、资源优势，向执法对象、管理对象、服务对象以及社会公众宣传、普及尊法守法知识，自觉承担起应尽的普法工作社会责任。在消防执法领域落实好“谁执法谁普法”普法制度在一定程度上能够帮助公民更好理解消防法律法规的规定，提升法律意识，树立起尊重自然、遵守法律的价值观念，从而促使公民、法人及其他组织自觉遵守法律，预防违法犯罪，从而推动形成健康的执法环境。在此基础上进行消防执法不仅能降低执法成本，提高执法效率，还能够取得更好的社会效益，对于实现消防执法功能有着重要作用。在具体的落实上则要求消防执法人员把据以履行执法职能的法律法规向社会公告，将执法工作同时作为普法工作对待，提高执法对象的守法意识，将普法宣传教育贯穿于执法的全过程。

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[11]吴洪宇.新形势下基层消防执法规范化建设存在的问题及对策分析[J].消防界（电子版），2022，8（8）：36-38.

Rethinking the Functions of Fire Enforcement and Realization Path

Lin Shenjuan

（Nanjing University of Information Engineering，Jiangsu Nanjing 210044）

Abstract： Firefighting has a bearing on the safety of people's lives and property and social stability， and is an important part of national economic and social development. And fire law enforcement is an important way to promote fire protection work. At present， there are still some problems in the practice of fire enforcement， which affect the function and purpose of fire enforcement. Now from the basic theory of fire law enforcement， the function of its systematic analysis， analysis of the main factors affecting the function of its play， from a clear fire law enforcement principles， standardize the exercise of fire law enforcement discretion， improve the fire law enforcement supervision mechanism， improve the awareness of the rule of law law enforcement personnel and the strict implementation of the "whoever enforces the law will popularize the law" of the responsibility system of the general law. Five aspects to build a path to promote the realization of the function of fire law enforcement.

Keywords： fire law enforcement; fire safety; functional reflection; path of realization