数据资源管理办法编制的分析及建议

田晓春

一、引言

数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响，我们正在构建以数据为关键要素的数字经济。当前《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》的出台，为数据的管理与安全作出了法律保障和底线要求。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出构建数据基础制度体系，促进数据合规高效流通使用，建立保障权益、合规使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。并且指出要进一步推进实施公共数据确权授权机制，加大公共数据供给，因此围绕公共数据的流通和管理，成为新时代数据要素流动的基础性问题。

围绕公共数据管理，张楠等基于电子公务理论，探讨了从开环的政务数据资源管理到闭环的公共数据资源管理间的模式转换，并参考FEA框架中的DRM模型，提出了一种适合闭环模式的数据资源管理体系，对其所包含的数据资源编目、数据资源描述和公共数据资源共享交换等要素进行了具体阐述。杨锦坤等以现有国家海洋数据管理体系为基础，从海洋资源的有关概念和分类入手，分析了在自然资源信息化总体框架下，海洋资源数据管理体系建设的总体设计思路与主体框架，并对下一步海洋资源数据管理体系的建设运行提出建议。吴鹏等则强调在数据收集的基础上，充分盘活和应用部门内部数据，支撑政府系统更多部门的运行，发挥出社会效益。黄如花等发现我国初步形成贯穿数据生命周期的政策框架体系，个别政府部门的数据创建、交汇、分类等政策为国家顶层设计奠定了基础。但仍需加强如数据组织与描述、保存与归档、数据监管等政府数据资源管理政策的薄弱环节，加快推进建立基于数据生命周期的政府数据资源管理政策体系。赵豪迈提到，跨地域、跨层级、跨部门的政务信息资源整合与共享的推进工作仍然面临重重困难。在当前大数据背景下，思想观念、技术环境、业务应用与数据管理方面存在的问题是我国政务信息资源整合与共享中存在的4个主要问题。加强政务信息资源整合共享的基础制度建设是大数据背景下优化政务信息资源整合与共享的主要路径之一。

公共数据不仅是数据要素市场上的主要组成，同时公共数据内含价值潜力巨大，对于数字政府的建设也作用明显，一方面公共数据是获取有关特定主题或领域的信息的最佳来源之一，可以有效支持信息决策和分析，同时对于研究人员、学者、企业家来说，也是开发产品、服务或技术的有效参考。另一方面，公共数据的开放也是数字政府时代促进公众参与和透明度的重要工具，便于公众可以了解政府行动的影响、监督政府活动并制定更好的政策。同时，对于具体条线上的政府机构或部门而言，在他们依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据往往具有行业特性，相比一般意义上的公共数据具有更深的数据价值，围绕此类行业数据的数据资源管理相关制度总体较少，不利于推动数据要素供给调整优化，提高数据要素供给数量和质量，从而进一步激发数据要素价值和促进数字经济发展。因此围绕公共数据特别是具体行业数据资源管理的办法的讨论尤为必要。

二、调研结果

本研究主要采用文献调研法。文献调研法主要是通过对文献的阅读和梳理，整理并统计目前已发布的各类数据资源管理办法，了解并统计其具体情况。2022-2023年各地已发布的数据资源管理办法统计如表1所示。

我国数据资源管理相关办法，主要始于政务数据开放共享管理，2015年8月31日，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中就提出要“加快政府数据开放共享，推动资源整合”，“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放。”自2018年以来，上海、北京、浙江、贵州、广东等地方政府作为我国数据开放共享和应用的主力军，在实践过程中逐步将认识到原有管理办法侧重强调政务数据，关注履职过程中的审批事项、审批过程结果的信息，虽然对于数据公开意义重大，但是对于数据价值挖掘等场景，供电、供水、供气、教育、医疗、公共交通等公共服务数据在营商环境、金融服务、信用信息等领域的数据应用价值更大。同时围绕气象数据、科学数据等一类行业的数据管理办法也对相关行业数据管理发挥了重要作用。据统计，自2025年来全国及地方总共发布了40多项数据资源管理相关办法，发文时间和发文数量的关系和发文数量在不同类型的占比分别如图1、图2所示。

三、分析与思考

在公共数据管理过程中，由于建设单位多样，“数据烟囱”现象普遍存在，同时由于同一类型数据资源在省、市、县各有侧重，汇总的数据资源数量类型均不一致，跨层级数据汇聚统筹不足。解决上述问题，制度建设是根本。为建立科学、规范、有效的数据资源管理制度，进一步打通数据壁垒，实现对数据资源的“聚、通、用”，确保网络通、数据通、业务通，构建数据共享应用的良好生态，制定相应的数据资源管理办法是十分必要的。

（一）找准定位和适用范围

结合各地数据资源管理办法文件，首先应在办法中明确管理对象，尽管公共数据的定义在理论和實践上尚存在争议，但是参考已发布的各类文件，公共数据的核心定义基本内容为党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的，以电子化形式记录和保存的数据。管理范围不仅包括行政机关，还包括提供公共服务产品的各类企事业单位，此类公共服务企业所掌握数据，数据规模更大，内含价值更多，对于提升政府治理能力和公共服务水平具有重要作用。对于适应范围，现有的文件覆盖了数据管理全周期，从数据的采集存储、挖掘利用、开放共享及监督管理等环节，都做出了系统性、针对性和可操作的规定。同时通过加强源头治理，提高数据更新频率，压缩相关工作时限，建立场景化共享授权机制，禁止增设共享审核条件，推动数据向基层单位回流等一系列措施，推动公共数据管理工作再次提质增效。

（二）落实数据管理主体责任

為了加强数据管理工作的领导协调，一般应当明确三类主要角色，即数据资源管理的顶层统筹协调机构、具体的执行机构和被管理机构。一般顶层统筹协调机构应当由人民政府或行业主管部门构成，便于横向统筹各业务部门，纵向指导各层级单位，完成统筹、协调、指导和监督的工作。执行机构一般由顶层统筹协调机构指定的相关网信部门构成，能够具体执行数据管理相关工作，出台工作细则。被管理机构则包括体系中的各类数据提供机构，按照相关要求配合数据管理，建立健全本机构内部公共数据管理工作机制，明确负责公共数据管理的机构或者人员，对本机构公共数据管理工作全面负责。

（三）规范数据采集、存储与目录管理

数据采集、存储是数据资源管理的起点，在数据采集时，应当分别依照法律、法规、规章的规定和公共服务需要开展，同时要加强对数据采集过程中个人信息的保护，对已经涉及的个人信息，应当使用去标识、数据可用不可见等方式，确保信息安全。在数据存储时应当指定具体存储的位置，尽可能地实现数据集中存储，至少应达到逻辑集中，为后续的共享开放或流通利用奠定基础。最后是强化数据目录管理，在数据采集存储后按照相应规定建立数据目录，明确数据内容，同时建立相应规章制度，加强对目录审核，解决目录变更随意、内容缺乏审核等问题，避免目录和数据“两层皮”的问题。若缺乏清晰准确的目录，后续数据价值挖掘将无法进行。

（四）明确数据开放共享机制

在数据规范采集、存储与目录管理的基础上，进一步明确数据开放共享的要求，各地均按照共享类型分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三类。同时在实施共享中为了减少部门自行划定共享种类，要求不予共享的数据，因此应当有法律、法规、规章等依据，大大提升数据共享的种类和数量。在数据开放方面，仍然以按需开放为主，相比数据共享则较为严格，一般自行制定开放计划，逐步开放，同时加强开放数据的安全审查和隐私保护，但是也可以看到数据开放已经成为此类办法的组成部分，对于数据开放，先进省份已经开始通过政府专项资金扶持、数据应用竞赛、政企数据合作等方式，推动社会主体对开放数据的创新应用和价值挖掘。

（五）加强数据安全管理

一是明确数据安全管理主体责任。一般可由网信管理部门会同数据管理执行机构统筹指导数据安全保障和监管工作，制定数据安全管理制度并组织实施，逐步加强本级或本行业大数据管理平台技术防护体系，配备相应的安全保障措施。明确安全管理负责人，制定数据安全应急预案并定期开展安全评测、风险评估和应急演练，采取安全保护技术措施，防止数据丢失、毁损、泄露和篡改，特别是对于个人信息收集、管理等处理过程，要按照《中华人民共和国个人信息保护法》加强保护。

（六）完善考核监督机制

为了进一步加强数据管理，提高数据目录编制质量，保障数据资源高质量供给，可以结合信息化项目经费审批管理、基础平台集约建设等机制。如将以往数据资源目录编制质量和数据资源归集情况作为项目审批前置条件、资金建设运维的基础或后续项目验收的要求。同时可以将信息系统入云，目录编制，数据汇聚、更新、共享、开放情况等情况纳入考核，通过管理闭环切实推动数据管理水平。

（七）探索数据权属及数据流通

数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。数据高效流通是数字经济快速发展的基础，数据要素市场化配置逐步成为国家战略，推动数据的共享与交易成为我国数字经济高质量发展的必由之路。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出了“完善数据要素治理体系，加快建立数据资源产权等制度”的要求，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出了要“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，…… 建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式 ‘共同使用、共享收益 的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。”但是，数据资源与管理涉及数据来源方、数据管理方和数据使用方三大主体，背后数据所有权、数据管理权和数据使用权的“三权”协同问题尚未解决，导致资源管理过程中存在权责不明晰、相互推诿扯皮现象，因此围绕公共数据或行业数据的开放共享和有效使用，需要探索进一步明确数据权益，强化对数据的分级分类授权， 落实数据质量责任、确保数据有序流动，为后续数据资源登记、评估、确权、流通打下基础。

作者单位：国家信息中心