政府规制视域下我国健康养老服务监管问题研究

赵千芊,何佳楠,赵怡展,董晨雪,王俊华,2

(1.苏州大学政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123;2.苏州大学中国特色城镇化研究中心/政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)

随着社会与经济的不断发展,我国老龄化程度不断加深,社会对健康养老服务的需求激增,对所提供服务的质量和种类也有了更高的要求。党的二十大报告中提出:“推进健康中国建设,把保障人民健康放在优先发展的战略位置……实施积极应对人口老龄化国家战略”,体现了我国对老龄化问题和健康养老的重视[1]。不可否认的是,在健康养老服务资源匮乏的情况下,社会资本介入健康养老服务市场后,受其资本逐利性驱使,往往会存在因追求利润最大化而忽视所提供的健康养老服务质量下降的情况。同时,多项社会报道中均反映了部分健康养老机构所提供健康养老服务与宣传不符,或存在机构欺老虐老行为等现象。由此可见,我国健康养老服务质量参差不齐,类似事件屡有发生,严重损害了我国老年人健康养老的基本权益,也凸显了我国健康养老服务行业监管尚未形成多元主体规制的完整体系,加强我国健康养老服务的监管迫在眉睫。

为加强对我国健康养老服务行业的监管,2022年,国务院印发了《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》,文件指出要加强对市场主体行为的监管,规范养老行业发展,并鼓励地方建立监管机制以强化对养老服务机构的日常监管[2]。为保障健康养老服务行业健康有序发展,建立健全我国健康养老服务行业监管体系,应本着以人为本的原则,切实保障老年人的合法权益。这表明,根据老年人自身的不同需求制定完善健康养老服务行业的标准、规范健康养老服务行业、提升健康养老服务质量已成为政府监管部门的重要任务。本文分析梳理了我国政府对健康养老服务监管现状及存在问题,通过研究政府规制理论,并借鉴参考国外经验的基础,提出相应建议,为完善我国健康养老服务监督提供参考。

1 我国健康养老服务监管现状

政府规制即政府通过运用公共权力,制定健康养老服务相关规则条例,从法制化、信息化、标准化、系统化等多方面入手,对健康养老服务行业进行规制与调控。我国的养老服务发展初期,政府主要规制政策涉及面较窄,随着我国整体实力的快速发展及人口结构的改变,政府在全面应对老龄化现象的过程中提出了“健康养老”这一概念,并逐渐形成以《宪法》为主、以相关基础法律为依据,以国家和地方性的政策为辅[3]的健康养老服务政策体系,重视对健康养老服务的监管,实现健康养老服务领域的政府规制从国家到地方的深入发展。

1.1 相关政策

政府对我国健康养老服务的规制可分为直接规制与间接规制:

直接规制是政府通过对健康养老服务产业的价格、投资、收益率、市场准入和竞争等方面进行事前干预,直接介入健康养老服务市场主体的生产经营决策。如2016年,国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号),该文件强调了健康养老服务业监管的重要性,并做出了加强监管和组织实施的意见要求[4]。2020年,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》(国办发〔2020〕48号),要求在监管重点、监管责任和监管方式3方面进一步做好相关工作的落实,以建立健全养老服务综合监管制度[5]。

间接规制是政府通过排除健康养老服务市场中的垄断行为、不公平竞争、不公平交易等违法行为进行事后干预,建立并维持市场的竞争秩序与规则,以促进健康养老服务市场的良好发展。我国政府通过颁布优惠和扶持政策,鼓励民间资本参与提供健康养老服务,并制定了明确的、具有可操作性的政策规范健康养老服务市场,以防止出现垄断现象。如《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号),其中明确提出要减轻养老服务税费负担,并推进养老机构规模化、连锁化发展,此外,还提出要推动解决养老机构服务融资问题,从而为从事养老服务行业的个人及微小企业提供政策支持[6]。同时,还制定了一定的国家标准与行业标准对健康养老服务质量进行评估,推进健康养老服务的科学化和专业化,如2019年国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布的《养老机构服务安全基本规范》(GB38600-2019)[7],该规范是我国养老服务领域第一项强制性国家标准,明确了养老机构在多个方面应达到的规范和标准,以完善我国养老服务的标准体系。

随着政府规制在健康养老服务监管中的不断完善,政府对健康养老服务监管的重心从规制机构行为逐步转向服务的全过程。目前,我国已初步建立了健康养老服务行业监管体系,规范了健康养老服务行业市场,提高了健康养老服务质量,使我国健康养老服务行业获得了长足且多元化的发展,激发了市场发展健康养老服务的活力与积极性,并吸引了社会出资发展健康养老服务事业,有效应对日益严重的社会老龄化问题[8]。此外,还营造了“尊老、敬老、助老、护老”的良好风尚,让社会各界积极地参与到健康养老服务的建设中,保障了老年人的合法权益,为老年人提供了更好的养老环境和条件,有助于老年人的身心健康。

1.2 地方实践

在政府的日益重视和实践下,多个城市也对健康养老服务的监管进行了积极的探索与实践。苏州市通过印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施方案》推动苏州市健康养老服务高质量发展[9]。该《实施方案》确立了“依法依规监管、科学有效监管、公开公平监管、协同共治监管”的总体原则,明确了9个方面的重点监管任务,通过6条措施提升综合监管效能。苏州市姑苏区先后出台多份政策文件以建立多元监管机制,对社区养老机构进行综合评估,并根据考评结果增减运营补贴,同时通过公众监督平台及服务满意度调查等方式,实现对养老机构服务质量的常态化监督。

2022年2月,上海市民政局出台了《上海市养老服务机构信用评价管理办法》,明确健康养老服务机构信息归集、评价以及分级分类监管的市区职责,明确了健康养老服务机构信用信息的内容、来源和构成与要求,并对健康养老服务机构信用评价进行了规定[10]。同时,落实了《上海市养老服务条例》和《上海市养老服务机构综合监管办法》要求,保护养老机构老年人生命健康和合法权益,全力消除养老机构安全风险隐患,推动养老机构行业监管能力提升[11]。同年9月,上海市印发《上海市健康老龄化行动方案(2022-2025年)》,提出了加强老年照护统一需求评估管理这一主要任务,同时,强调强化监督考核,通过建立评价制度,实施评估工作,实现对健康养老服务政策实施进度和实施效果的全面检查评估[12]。

北京市自2022年1月1日起开始施行《北京市养老机构综合监管暂行办法》[13];2022年2月,重庆市民政局、市住房和城乡建设委员会、市市场监督管理局联合印发《重庆市推进养老机构“双随机、一公开”监管实施办法》,以提高健康养老服务综合监管、智慧监管、效能监管水平[14]。多个城市均已开始就健全当地健康养老服务监管体系采取行动,为健康养老服务监管的政府规制提供了经验和借鉴。

总体来看,我国健康养老服务政府监管体系建立与行业发展均处于初级阶段,还存在许多不足,需持续进行完善和优化。

2 我国健康养老服务监管存在的问题

2.1 监管法律法规碎片化,监管水平参差不齐

近几年,国家相继出台了健康养老服务监管相关的法律法规和政策文件,为地方政府提供了参考与规范,但这些文件多为普适性文件,缺乏具体的操作指导,需要进一步完善。尽管各级地方政府结合本地实际情况出台了大量地方性法规、规章及制度,但由于立法层级相对较低,监管标准参差不齐。我国针对健康养老服务机构的等级评定、服务标准等规范仍不健全。部分地区虽然出台了相关规范,但由于缺少国家统一的指标及标准,仍难以衡量健康养老服务机构的服务质量,从而难以实现有效监管[15]。此外,还有一部分健康养老服务行业机构监管规定分散于不同的规范性文件中,导致健康养老服务业的监管法律法规体系整体呈现碎片化与分散化的特点,存在“多地多规”的问题,难以保障健康养老服务监管的有效性[16]。

2.2 监管缺乏整体联动机制,行业监管效率低

健康养老服务业的监管由于监管责任涉及多个部门且部门间存在功能冗余重复等情况,导致对健康养老服务的监管权责不清,加大了监管的难度。政府在履行监管职责时存在监管主体责任模糊,监管任务分工不当等问题,进一步限制了政府的监管效率。此外,政府各监管部门间信息沟通、对接存在一定障碍,不但增加了交流成本,而且影响了部门间的配合,不利于监管工作的展开[17]。部分城市政府虽然定期对当地健康养老服务机构开展监管,但仍然存在“只做面子不做里子”问题,使监管浮于表面,并没能达到规范行业的目的。

在以政府监管为主的健康养老服务业的监管中,还存在着一些政府力量难以覆盖的死角,且外部监管资源也未能得到充分利用[18]。另外,由于健康养老服务机构自身具有趋利性,欠缺自我监管意识,进而导致内部监管不足。因缺乏政府的引导和规制,健康养老服务行业难以自发形成规范,部分行业组织仅仅是机械套用政府部门的管理模式进行监管工作,未能起到其应有的监管作用。政府与社会之间存在的“信息差”导致二者间的合作存在困难,政府与行业组织间“领导”与“被领导”的关系与信息获取量的差异致使行业组织成为政府的“跟班”,而无法发挥其自身的力量,难以达到理想的监管效果[19]。

2.3 政府对健康养老服务监管结果公开度不足,难以形成健康养老服务良性监管循环

政府虽然对健康养老服务行业进行了监管与奖惩,但其结果未对社会完全公开,影响公众对养老机构的信任度,不利于我国健康养老服务行业的可持续发展。同时,政府将失去来自健康养老服务消费主体对行业的反馈、投诉与举报,导致政府失去获取健康养老服务行业真实情况的重要信息渠道,不仅会加大政府的监管难度,也无法形成良好的监管循环,难以得到及时准确的信息反馈并据此调整监管方向,加剧了健康养老服务行业的监管难度[20]。

2.4 健康养老服务监管未实现常态化,有效性较低

我国上海、广东、武汉等多个城市均已对健康养老服务行业实施监管,但尚未构建出覆盖事前、事中、事后全过程的健康养老服务综合监管体系,监管工作未能实现全面常态化,无法保障健康养老服务质量的规范和稳定。

2.5 互联网平台发展建设不足,健康养老服务监管效用低下

政府虽然推出了一些监管APP及线上监管平台,但部分地区政府难以提供维持这些平台运行的人力、财力和技术,造成资源的浪费和平台的荒废。而在运用高新技术对健康养老服务行业进行监管的同时,又出现了如何保障公民隐私权不受侵害,如何保障监管流程的合理合法性,如何让政府工作者熟练掌握这些技术的使用等亟需政府解决的新问题。此外,政府监管流程过于冗长,监管方式相对僵化、新技术利用不足,某种程度上造成资源和人力的大量浪费,也使监管相对滞后,监管效用大大降低。

3 健康养老服务监管的国外经验

在国际上,有一些国家在优化健康养老服务监管上已进行了有益的探索,值得借鉴。英国政府根据住宅设计、老年人需求、看护质量等方面颁布了3项健康养老服务业标准,出台和完善了《国家养老服务框架》等法案,建立了相对健全的英国整合照料服务监管法律体系。并采用了“整合照料监管体系+QCQ”的监管模式。此外,英国政府于2008年成立卫生质量委员会,简称CQC。CQC建立起了一整套完整的评估监管模式,对健康养老机构所供给的服务进行全程监控[21]。

美国实行“法律规制+CMS监管”的模式,形成了较为完善的健康养老服务监管体系与健全的法律法规体系、统一的老年人评估体系、专业的质量和认证机构以及严密的机构监管系统。美国政府强调通过法律规制来对健康养老服务行业进行监管,建立了较为健全的健康养老服务业监管法律体系,并由医疗保险和救助服务中心(CMS)与州管理署共同对养老机构进行监管与评估[22]。

日本利用“厚生劳动省+外部评价机制”的模式,实现了对健康养老服务的有效监管。日本政府颁布了一系列健康养老服务监管法律法规,并合并厚生省与劳动省为厚生劳动省,以此加强对健康养老服务机构的监管[23]。日本于2005年引入了外部评价机制,通过第三方对健康养老服务机构进行服务质量的评估,对其实行监管。

4 优化我国健康养老服务监管的思考与路径

为坚持以人为本的原则,加强对健康养老行业的监管,实现我国健康养老服务质量水平的提升,促进健康养老服务行业的发展,政府必须承担起规范和指导健康养老服务发展的责任,通过政府规制的手段来履行其监管职责,在政府规制下建立由政府领导的多元主体协同的一体化、公开化、常态化的综合高效健康养老服务监管体系,以改善民生和推进我国现代化建设。通过对健康养老服务行业实施扶持、引导、规制、监管等手段保障健康养老服务行业提供高质量的健康养老服务;同时,引导行业组织,与行业组织相互合作,共同对健康养老服务行业进行监管;而健康养老服务行业根据政府和行业组织的监管结果有方向性地进行自我整改,并及时进行自我管理、自我约束;此外,建立健康养老服务行业进行监管体系。一旦社会公众购买或使用的健康养老服务不符合规范,可以向政府反馈、投诉或举报,政府则根据这些信息引导社会公众进行维权,促使健康养老服务行业根据社会公众的需求和反馈进行整改,从而形成一体化、公开化、常态化的综合高效监管体系。见图1。

图1 政府规制视域下我国健康养老服务监管体系

通过借鉴国外的健康养老服务监管模式得出以下启示。首先,要建立健全的健康养老服务监管法律法规体系;其次,要进一步推进大部制改革,充分调动社会力量,营造良好的外部监管环境,补足政府在健康养老服务行业监管的缺位,实现监管主体多元化,提高健康养老服务监管效率,健全我国健康养老服务监管体系;再次,在进行健康养老服务行业监管工作时,要坚持公正公开,保证较高的信息透明度;最后,要积极运用新兴互联网技术,实现实时跟进监管工作。

4.1 健全我国健康养老服务监管法律法规

为健全我国健康养老服务行业监管法律法规体系,政府应当对现有的碎片化与分散化的规范进行梳理整合,根据老年人实际需求、监管部门制定监管标准、健康养老服务机构运营规范等分类标准,在已有规范和法律的基础上进一步细化和完善,增强健康养老服务监管法律的合理性与可操作性。通过法律法规确定各层级的监管主体及其监管职责,防止职能交叉,避免产生监管真空地带。

此外,还需提升健康养老服务监管法律的立法层级,以此提高健康养老服务监管法律的权威性。政府应当建立全国统一的健康养老服务评估标准和指标,完善监管健康养老服务业的法律法规,为健康养老服务行业监管提供法律依据,保障政府采用直接规制手段时“有法可依”,实现对我国健康养老服务行业的有效监管。同时,政府可以推行从业资格考试,对健康养老服务从业人员设立职业标准,以此加大对健康养老服务行业的监管力度。

4.2 健全政府健康养老服务监管体系,整合内外监管资源

第一,政府应当持续健全完善健康养老服务监管机制,厘清内部相关部门间权责关系,合并冗余的健康养老服务监管部门,让负责健康养老服务监管的政府部门数量和规模维持在最适宜的程度,避免监管权责不清与职能重复,使监管职能分工更加明确,监管工作更加高效[24]。充分整合已有的健康养老服务监管资源,加强部门间信息交流,通过资源共用和信息共享,使政府监管部门内部协调一致,形成职责明确、流程规范、兼具独立性与专业性的健康养老监管机制[25],形成统一高效的政府健康养老服务监管体系,不断完善该体系。

第二,政府要充分利用外部存在的监管资源,实现多元主体参与监管。通过搭建与健康养老服务行业、行业组织、社会公众间的信息对接平台,及时获取反馈信息,并根据这些信息对健康养老服务行业进行监管,有效发挥不同主体的监管作用,增加监管的科学性和专业性,实现对健康养老服务机构覆盖事前、事中、事后全过程的监管,保障政府对健康养老服务行业进行合理有效的监管。此外,从老年人的需求出发,据此及时调整监管的标准[26]。建立社会工作者报告制度,通过与社会组织合作,由社会工作者定期回访健康养老服务购买者,获取购买健康养老服务者的使用感受反馈,并根据反馈对健康养老服务机构进行奖惩,优化机构提供服务的质量和水平,实现对健康养老服务行业更加精确合理的监管。

充分利用、协调内外监管资源,以此建立科学合理的健康养老服务监管体系,推进监管主体多元化,健全多主体健康养老服务监管体系[27]。

4.3 提高健康养老服务监管结果公开度

政府应当根据已建立的健康养老服务评估标准,严格按照标准对健康养老服务机构进行监管,做到奖惩分明,对多次不合格的健康养老服务机构进行停业整顿,保证政府监管的权威性和有效性。同时,增加监管结果的公开度,加强政府的公信力和权威性,与社会公众建立良好的信任关系,使社会公众积极主动地向政府反馈、投诉或举报不合格的健康养老服务机构,拓宽并完善社会公众参与健康养老服务监管的渠道,以此建立维持政府实行监管的信息来源渠道,形成良好的“监管循环”,实现精准有效的健康养老服务监管,避免监管资源的浪费。逐步整合各健康养老服务机构信息,建立信息公开平台,让群众可以实时查看,既可避免群众合法权益受到侵害,也可增加社会公众对健康养老服务监管的参与度[28]。

4.4 推进健康养老服务监管常态化

坚持定期检查与不定期检查,增加随机实地抽查,防止健康养老服务机构的作假行为,以此保证机构及时彻底地进行整改,保证政府的监管能落到实处。此外,针对提供服务质量存在问题的健康养老机构应当由政府相关部门安排人员进行定期回访与抽查,以确保机构整改到位;对瞒报情况的健康养老机构要督促其改正,并加大抽查频率;对监管结果合格的健康养老机构可以予以奖励,从而激励其积极开展自我监管、自我改进,提高其健康养老服务质量[29]。

4.5 使用新兴技术加强健康养老服务监管

政府要积极采用网络治理方式,通过建设健康养老服务互联网监管平台,做到实时跟进,打破监管壁垒、创新监管方式、优化监管模式、提高监管效率,使监管的流程更加合理科学精准。通过建立健康养老服务机构资料库,精准监管各机构情况,并据此搭建互联网大数据库,实时掌握不同机构提供服务质量、监管结果、整改情况等信息,实现监管的规范化、智能化、精准化,提高政府监管效率[30]。

通过提供财政支持来维持互联网监管平台的运作,并建立相应的人才培养制度,与各大高校及社会组织合作,开设相应的专业或课程体系,强化人才资源的培养与储备,为健康养老服务监管提供掌握互联网监管技术的新型人才。并对政府内部监管人员进行定期培训,熟练运用互联网技术进行监管工作,以此提供维持互联网监管平台的运作所需的人才资源。