新形势下沿边地区高水平开放的思路与建议

曹忠祥　郭叶波　滕飞

沿边开放在国家开放大格局占有重要地位，是促进兴边富民、稳边固边和民族团结的重要举措。要统筹发展和安全，构建“点上突破、点线面协同”的沿边大开放空间格局，强化分区分类管理，加快沿边开放政策落地，健全与周边国家和地区的沟通协调机制，促进沿边地区外向型经济高质量发展。

一、新形势下沿边开放在我国全面开放体系中的作用

（一）从开放地位看，沿边开放是对沿海开放的重要补充

随着我国全面开放深入推进，特别是共建“一带一路”倡议加快实施，沿边地区在国家开放型经济体系中的作用越来越重要。推动沿边地区高水平开放，将有效拓展沿海开放的资源和空间，为我国提升对外互联互通水平、保障战略通道安全、稳定战略物资供应、扩大经贸人文交流提供重要支撑，也将为我国应对国际战略博弈和重大外部风险提供更大的战略纵深空间。

（二）从开放布局看，沿边地区是我国全面开放新格局的重要前沿

沿边地区与周边国家地缘相近、人缘相亲，有经贸人文交流的天然优势。随着我国陆上开放持续扩大，国际经济走廊加快建设，中欧班列效能日趋放大，沿边地区作为陆路国际通道“咽喉”、开放型经济要素集聚“新高地”、外来压力测试和风险应对“一线地区”等重要职能开始凸显，日益成为我国对外开放的新前沿，在支撑国家向西开放、构建陆海内外联动和东西双向互济的开放格局中的作用不断加强。

（三）从边疆发展看，沿边开放是促进兴边富民、稳边固边和民族团结的重要动力

推进沿边地区高水平开放，将不断深化沿边地区与国内外的经贸往来和人文交流，提升人口集聚和产业发展能力，稳步提高居民收入，促进民族交往交流交融。这有利于防范和管控各种社会风险，增强沿边地区人民群众的获得感、幸福感和安全感，助力实现沿边地区经济社会高质量发展和国家边疆安全稳定。

二、推动沿边地区高水平开放的思路

（一）构建“点上突破、点线面协同”的沿边大开放空间格局

一是整合提升两类“点”的开放集聚功能，推动形成新型沿边开放城镇体系。以沿边地区的省会（首府）城市、区域中心城市为核心增长极，强化综合服务功能，协调推进人口集聚和产业发展，引领沿边地区提升对外开放水平。以口岸、边境城市、重点城镇为重要支撑点，整合提升边（跨）境经济合作区、重点开发开放试验区、自由贸易试验区等开发开放平台功能，推进重大开放政策落地和先行先试。二是培育若干条沿边开放发展轴线。依托沿边重要交通干线，加强衔接中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅等对外经济走廊建设，加快集聚人口和产业，推动形成若干条沿边开放发展轴线。三是促进东北、西北、西南三大沿边地区分工协作。东北沿边地区（黑龙江、吉林、辽宁以及内蒙古东北部）重点面向东北亚开放，参与中蒙俄经济走廊建设，保障中俄油气战略通道安全。西北沿边地区（新疆、甘肃以及内蒙古西部）发挥亚欧大陆桥和中欧班列通道作用，强化人员物资集散功能，扩大与中亚、西亚地区开放合作。西南沿边地区（西藏、云南、广西）依托西部陆海新通道，推进陆海双向开放，强化与南亚东南亚国家的经贸人文交流。

（二）推进边境传统贸易、新型贸易、服务贸易协同发展

一是拓展商品贸易和服务贸易空间。扩大对周边国家能源、矿产、农产品等资源型产品进口规模，扩大机械装备、轻工、电子信息等工业制成品出口，积极拓展民族中医药、信息咨询、教育文化等服务贸易发展空间。二是提升发展互市贸易。完善边民贸易互市点基础设施建设，创新“互市+金融”“互市+专业市场”“互市+落地加工”等方式，适度扩大边民互市贸易产品来源国范围，支持以边民互助组等模式“抱团出海”。三是加快发展加工贸易。依托各类沿边开放平台载体，积极承接国内发达地区产业转移，培育一批以粮食、棉花、果蔬、橡胶、木材等优势产品精深加工为重点的加工贸易产业集群。四是推进跨境电商加快发展。搭建电子商务平台，推动跨境电子商务经营主体和销售平台对接，开展网络推广、贸易撮合和线下供需见面，促进电子商务增值服务。五是积极发展数字贸易。发展面向周边地区的网络教学、网络文学、数字医疗、数字商贸，提升外貿综合服务数字化水平。

（三）因地制宜加快培育沿边地区特色外向型产业

一是东北沿边地区重点加强与东北亚地区精深加工和现代服务业合作。加强与俄蒙土地开发合作，统筹境外农业、原木、能源、矿产等原材料生产基地与境内精深加工基地建设，加大轻工产品、机电产品、装配建筑等出口，积极发展界江游、跨国邮轮游、出入境自驾游，大力发展口岸物流、沿边仓储保税物流，加快建设面向周边国家的商务服务中心。二是西北沿边地区重点加强与中亚西亚地区资源型产业和外向型产业合作。强化农牧业生产、油气勘探开发运输等合作，推动棉纺工业互促发展，加大油气、煤化工、风电、光伏、农业等产业相关机械装备和电子信息产品出口，加快发展国际商贸、国际金融、跨境电商、边境旅游等现代服务业。三是西南沿边地区重点加强与东盟新兴产业和热带农业合作。加快推进澜沧江—湄公河跨境旅游带、中越边关风情旅游带等跨境旅游带建设，积极发展跨境物流，深化中国—东盟跨境金融创新，强化新能源汽车、电子信息、生物医药、新材料等国际产能合作，拓展热带农业合作空间。

（四）促进人文交流与经贸合作协同联动发展

一是深化医疗卫生合作。强化沿边地区与周边国家间疫情通报和防疫健康信息互认机制，鼓励沿边地区积极参与“一带一路·光明行”“健康丝路行动”等活动，为周边国家相关人士提供更好的市场化中高端医疗服务。二是加强文化教育合作。加快沿边文化、国门文化建设，加强与周边国家共建联合实验室、联合校园和人才培养基地，支持沿边地区积极吸引周边国家优秀家庭子女入境接受中高端教育。三是促进人文交流与经贸合作互动发展。深入推进与国际友好城市、社会团体、边境群众的人文交流，推动中医药、文化创意、民族体育赛事等产业走出去，扩大科技咨询服务、先进适用产业技术转移应用等合作，增强邻国、边民间的信任和友谊。

三、相关对策建议

（一）加快国家沿边开放现有政策落地

针对国家层面条块分割导致的政策“碎片化”、政策体系不完善、部分政策与相邻国家不对等、政策落地难等突出问题，查找和解决政策“梗阻”，研究制定促进边境贸易创新发展的实施细则，增强政策可操作性。尽快从国家层面推动与中亚、南亚、东南亚等周边国家签署货物运输、司法、货币清算、学历学位互认等相关协定，重点提高与周边国家运输便利化水平，完善与周边国家便利运输协定有关海关担保和牌证互认等制度安排。建立贯彻落实中央政策的评估督导机制，挂牌督办已有沿边开放政策落地工作。

（二）促进沿边开放事权合理下放和政策试点

建议赋予沿边省（自治区）在与毗邻国家地方政府开展经济、海关、边防等合作方面更大的自主权。推动海关等垂直管理的专业部门适当将管理权限向沿边地区驻地机构下放，综合性机构可根据需要与国外政府协调的事项在沿边地区设立办事机构。允许地方政府选择特定区域和特定行业，开展放宽跨境务工人员签证限制、简化签证流程、延长居留期限政策试点，探索灵活的边境一日游人员出入境管理政策。落实国家“信息互换、监管互认、执法互助”大通关政策，推动相关部门办公场所集中，促进资质共认、联检联勤。允许各边境地区因地制宜制定边民互市贸易进口商品负面清单，探索实施口岸货物“一地两检”通关模式。进一步优化简化货物和车辆出入境手续，提高“非侵入、非干扰”机检查验方式比例，确保货物在口岸通得快、检得出、管得住，提高货物通关效率。

（三）鼓励沿边地区与周边国家或地方建立高效便利的沟通协调机制

鼓励沿边地区积极跟进孟中印缅、澜沧江—湄公河、图们江等国际区域、次区域合作机制建设，加快与周边国家或地方组建合作推进工作组、建立合作中心、构建城市联盟和定期举办合作会议、论坛、商品展销会、经贸洽谈会，落实国家间合作机制安排。鼓励沿边地区设立境外投资协调机构，加强产业发展规划对接和政策沟通协商，保障跨境和境外园区的法律和投资权益。在国家间合作机制建设滞后的部分地区，在不影响国家领土主权完整和安全的前提下，允许地方选择特定区域、特定领域、特定项目探索建立合作机制，使其充当国家间经贸合作正常化“先行探路者”。

（四）多措并举支持沿边地区发展加工贸易型特色优势产业

支持有条件的沿边地区采取“以贸促工”等方式，大力发展外向型特色优势产业，对符合产业政策、带动当地经济发展和促进边民就业作用较强的项目，加大落地支持力度。依托满洲里、二连浩特、绥芬河、东兴、瑞丽等边境经济合作区，扩大进口商品落地加工试点，扶持发展加工贸易，推进进口能源、矿产、木材、农产品等资源落地加工。实施沿边地区龙头企业和配套企业培育工程，吸引加工企业集聚。鼓励发达地区以合作共建、“飞地经济”等模式在沿边地区投资，制定合理的利益分享办法，促进沿边地区产业集聚。加强沿边地区特色优势产业项目财税支持、用地和劳动力保障，在建设用地计划指标安排上予以倾斜，允许按规定招用外籍人員。

（作者单位：国家发展改革委国地所）