以提升常住人口城镇化率为导向加快推进农业转移人口市民化

赵坤　鲍家伟　孔翠芳

习近平总书记在党的二十大报告中再次强调，“加快农业转移人口市民化”。近期，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心“加快农业转移人口市民化目标思路研究”课题组赴四川省绵阳市和德阳市，针对这一问题重点围绕户籍制度改革、常住人口基本公共服务均等化开展调研发现，两地已全面取消落户限制，城镇基本公共服务基本实现常住人口全覆盖，但户籍和常住人口城镇化率均低于国家水平，且户籍人口城镇化率缓慢增长，常住人口城镇化率增速持续放缓，两率差距或将进一步扩大。作为西部地区大中城市普遍存在的共性现象，建议淡化户籍人口城镇化率考核，以提升常住人口城镇化率为导向，健全与常住人口规模相适应的市民化推进机制，协同配套财政、土地、社保、治理等方面改革，加快农业转移人口市民化。

一、绵阳、德阳农业转移人口市民化推进工作成效显著，但也存在制度障碍

四川既是西部第一人口大省，也是劳务输出大省，其中绵阳市是Ⅱ型大城市、德阳市是中等城市，均为人口净流出城市，是了解西部大中城市农业转移人口市民化工作推进情况的典型代表。数据显示，绵阳市2022年末户籍人口525.67万人，常住人口489.80万人，人口净流出35.87万人；德阳市2022年末户籍人口378.5万人，常住人口346.1万人，人口净流出32.4万人。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实施以来，两地农业转移人口分别落户城镇31.6万人和31.4万人（2017年以来数据），市民化推进工作成效显著。

（一）落户限制全面放开，农业转移人口落户“零门槛”“愿落尽落”

绵阳市明确在城镇有合法稳定住所的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母均可迁入落户，同时推行租赁房屋落户，取消直系亲属投靠入户限制，鼓励城市规划区内失地农民入户城镇。德阳市通过实施“四推行”“四放宽”举措，即推行经商、务工、租住稳定住所、暂住证四类人员入户，放宽人才落户、入集体户口、城市规划区内失地农民入户、农村新型集中居住区人员入户，只要愿意到德阳市落户，均能找到对应的入户政策。

（二）居住证制度全面推行，且“含金量”高

绵阳市明确居住证持有人均等化享有8项服务，并与户籍人口同等享有缴存使用住房公积金、子女接受义务教育、基本公共卫生项目、公共文化体育服务。德阳市明确居住证持有人享受12项基本公共服务和8项便利。2016年《居住证暂行条例》施行以来，两市分别累计发放15.5万张、19.8万张。

（三）基本公共服务“同城同待遇”实现突破

农业转移人口普遍关心的教育、住房和社保等关键权益，已基本與城镇户籍居民同等享有。

一是随迁子女同等入升学。绵阳市明确符合条件且自愿到公办义务教育学校就读的随迁子女全部安排就读，德阳市义务教育阶段随迁子女在公办学校就学占比为95%。两地还明确，凡具有本地初中学籍的随迁子女可在当地参加中考，具有本地连续三年高中学籍的随迁子女可在当地参加高考。

二是同等享有住房保障。按照本地城镇户籍居民同等准入条件、同等审核流程、同等保障标准享受同品质的住房保障。绵阳市农业转移人口租住公共租赁住房租金标准为同地段住宅市场租金的50%；德阳市将当年竣工公共租赁住房的30%定向供应农民工，平均租金按市场租金的60%确定。

三是纳入城镇社会保障体系。引导农民工等灵活就业人员按规定参加企业职工基本养老保险，积极推进保险关系无障碍转移接续。截至2022年底，绵阳市农民工参保58.6万人，占比36.9%；截至2023年3月底，德阳市农民工参保36.78万人，占比27.4%。

但调研过程中也了解到，两地市民化推进工作仍存在部分政策堵点难点，导致预期效果打折扣。一是市民化奖励资金规模偏小，激励作用有限。2022年绵阳市获奖励资金1.45亿元，仅占全市均衡性转移支付资金（64.17亿元）的2.3%。2017—2022年德阳市农业转移人口落户31.4万人，累计获得省级奖励资金5亿元，人均仅1592元。同时，四川省奖励资金测算时将地方人均财力作为重要参考因素，人均财力越高，奖励资金越低，但计算人均财力的人口基数是财政供养人员而非常住人口，并不能反映地方的真实人均财力水平。如德阳财政供养人员居全省第13位，常住人口居全省第8位，以哪个指标为基数测算直接影响奖励资金总额。二是事实“市民化”使农业转移人口没有退出农村“三权”意愿，落户“市民化”工作推进缓慢。大部分进城落户农业转移人口经济条件较好，并不急于退出农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等农村权益，而乡村振兴战略的全面实施，使得农村资源资产价值逐渐显化，农民对三项权利变现抱有较大预期，“有钱的不在乎、没钱的不愿退”现象较为普遍。同时，居住证制度的全面推行保证了基本公共服务“同城同待遇”，农业转移人口已事实“市民化”，无需落户。此外，国土空间规划中城镇开发边界的划定，已充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，科学测算和合理安排了城镇新增建设用地规模。地方反映，安排新增建设用地指标时，按照“土地要素跟着项目走”原则，以真实有效的项目落地为配置依据，“吸纳农业转移人口数量与新增城镇建设用地指标挂钩”政策已无必要。

二、两地户籍与常住人口城镇化率差距或进一步扩大

2022年，绵阳市户籍和常住人口城镇化率分别为36.86%和54.29%，与2014年相比，两率差距从16.81%扩大到17.43%；德阳市户籍和常住人口城镇化率分别为37.37%和57.6%，与2017年相比，两率差距从19.92%扩大到20.23%。

（一）户籍人口城镇化率较难大幅提升

农业转移人口落户数量呈逐年下降趋势，“不愿落”现象普遍存在。2022年绵阳市、德阳市当年落户1.4万人、1.2万人，落户数量均不到高峰年份的两成。究其原因，三个因素导致农业转移人口落户意愿下降。一是居住证制度降低了落户的必要性。居住证持有者与城镇户籍居民享有的基本公共服务已趋于拉平，居住证已基本等同于户籍。比如，绵阳市面向本地户籍居民提供10个方面88项基本公共服务项目，除了城乡居民基本养老保险、最低生活保障、计划生育家庭扶助以及特殊、困难群体（如困境儿童、老年人、残疾人、特困人员等）补贴等需要本地财政支出的项目外，居住证持有者均可享受。二是“城乡两栖”便利降低了落户的积极性。乡村产业蓬勃发展，集体产权制度改革深化，以及国家强农惠农政策实施带来的多项补贴，农民可以在家门口就业增收。2022年，绵阳市新增农民工返乡创业者4402人，德阳市新增返乡入乡创业7392人。多数农业转移人口表示，对“农转非”热情不高，难以割舍农村户籍附着的权益，不愿将户籍迁入城镇，更愿一边在城镇享受市民待遇、一边在农村享受村民待遇的双重红利。三是灵活就业降低了落户预期。个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式，给农业转移人口创造了大量就业机会，但也带来了不稳定就业，特别是就业地的不稳定，间接影响了落户意愿。同时，灵活就业人员大多数是“90后”“00后”年轻群体，更看重工资收入、工作环境以及时间自由，并不追求过于稳定的工作，即使满足流入地落户条件也不愿落户。

（二）常住人口城镇化率仍有增量空間

当前，一些积极因素有助于集聚城镇人口，进一步提升常住人口城镇化率。一是本地就业机会增多。把产业发展作为重要抓手，充分挖掘制造业、建筑业、服务业等吸纳农业转移人口就业的潜力。绵阳市2022年举办农民工专场招聘会65场，提供8.94万个就业岗位。德阳市实施工业强市战略，聚焦机械装备、材料化工、食品饮料和数字经济“3+1”主导产业，以产业功能区为载体，加快重大产业项目落地，为农业转移人口本地就业提供机会。二是城镇承载人口能力提升。通过完善公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等设施配套，配置教育、医疗、养老、托育等优质资源，吸引农业转移人口到中心城区和县城置业安家。绵阳市坚持现代公园城市理念，提升中心城区品质，增强城市吸纳农业转移人口能力，2022年常住人口比2014年增加15.9万人。德阳市推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，引导农业转移人口就近向城镇转移。三是就近就地就业趋势明显。随着本地企业发展，用工需求增加、工资待遇提升，大量外出务工人员返乡就业。2022年绵阳市转移就业农村劳动力138.82万人，市内就业45.06万人，占比近三分之一。德阳市中江县常年外出务工人员50万人左右，2023年有1.3万余人选择留在家乡就业。

总体来看，两地户籍人口城镇化率缓慢增长，常住人口城镇化率增速放缓趋势明显，未来两率差距或将进一步扩大。

三、西部地区大中城市加快推进农业转移人口市民化的有关建议

（一）以协同配套改革推进农业转移人口市民化

加强市民化工作的系统性，调整完善与市民化需求相匹配的改革举措，为农业转移人口全面融入城镇提供保障。一是优化市民化奖励机制。加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重；地方充分考虑财政实力，推动基本公共服务项目扩容提质，让常住人口享受更多优质公共服务。二是完善市民化融入机制。促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口与城镇居民享有同等权利、履行同等义务，提高劳动技能素质，引导参与社会治理，使农民真正变为市民。三是试点探索农户“三权”退出改革。在坚持依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的基础上，选取农村集体经济较落后、资源资产价值较低的地方试点，借鉴城市房屋拆迁“先迁先得”方式，分批分期推进农村产权置换城镇住房、社会保险等有效途径，推动有意愿的农业转移人口在城镇落户。

（二）健全与常住人口规模相适应的市民化推进机制

以常住人口规模统筹推进工作、配置资源和监管考核。一是在工作推进上，研究考虑淡化户籍人口城镇化率统计考核，以加快提升常住人口城镇化率为目标，推动城市产业发展、新型城市建设、人居环境改善，形成城市竞争力，吸引本地和外地农业转移人口就业安家。二是在资源配置上，上级部门参考城市常住人口规模，分解下达市民化奖励资金、预算内投资、新增建设用地指标等，落实有关配套政策；地方按照常住人口规模和服务半径有效配置基本公共服务设施，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。三是在人口管理上，现阶段，坚持户籍和居住证双轨并行的常住人口服务管理制度，提高居住证持有人基本公共服务实际享有水平，利用大数据等信息手段探索实施稳定就业居住者自动获取居住证，探索同类型城市居住证年限互认。远期，探索户籍制度与居住证制度的统一，推动户籍、居住证、身份证、社保卡等的衔接，建立以身份证为主要标识的人口服务管理制度。

（三）以中心城区和县城为重要载体引导农业转移人口集聚

优化中心城区和县城的功能和空间布局，推动形成“产业支撑、就业带动、服务配套、人口集聚”的良性循环。一是本地就业集聚一批。加强县城与都市圈、中心城市联系，推动产业链延伸和承接产业转移。完善县城产业平台载体和基础设施建设，充分发挥县域特色资源优势，夯实县城产业基础，为农业转移人口提供就业岗位。二是优质公共服务集聚一批。推动优质教育、医疗、养老等公共资源更多向中心城区和县城配置，解决儿童就学、老人养老等农业转移人口“急难愁盼”问题，吸引更多农业转移人口举家进城。三是置业安家集聚一批。顺应中老年农民工返乡安家养老趋势，满足有条件的群体合理置业需求，提供购房消费贷款便利和购房优惠，促进返乡农民工在县城稳定居住生活。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）