国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究

孟 雪 滕 欣,2 张盼盼

（1.国家海洋技术中心，天津 300112；2.自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室，浙江 杭州 310012）

海洋空间资源包括潮间带资源、海岸线资源、海域空间资源和海岛资源。[1]它不仅提供了人类生产生活所需的海洋养殖、海洋捕捞、滨海旅游空间，还提供了人类社会发展所需的跨海桥梁、海底隧道、海上风电、海上平台等海洋工程建设空间。因此，合理开发利用海洋空间资源对实现海洋经济可持续发展具有重要意义。国外学者对于海洋空间资源管理研究聚焦于海洋空间规划作用与理论研究。DOUVERE 等[2]提出海洋空间管理是“地方—区域—国家—国际”海洋利用管理的关键手段，海洋空间规划是实现基于生态系统的海洋利用管理的有效工具；ECONOMOU 等[3]提出海洋空间规划对于沿海国的经济发展和海洋环境的可持续性十分必要；TUDA 等[4]提出海洋空间规划能够解决海陆冲突的关键取决于利益相关者的参与程度、数据的可用性和现有的知识库；EHLER[5]分析了海洋空间规划发展历程，并提出海洋空间规划需要纳入法律体系并享有政府资金支持才能有效实施。国内学者对于海洋空间资源管理研究聚焦于管理环节、管理政策衔接等方面。长期以来，我国海洋空间资源管理主要涉及三个环节，即规划编制、审批许可和执法监督。其中，规划编制是实施海域使用行政许可、执法监督的基本依据。2019 年，我国全面开展国土空间规划体系构建工作，将主体功能区规划、土地利用规划、海洋功能区划等统一为国土空间规划，实现“多规合一”。海洋功能区划如何科学衔接国土空间规划体系，以及明晰当前海洋空间资源管理问题以完善国土空间规划体系是当前研究热点。岳奇等[6]提出采用海洋开发利用和保护的级别划分方式将海洋功能区划融入“多规合一”，并指出海洋管理问题应在融入“多规合一”过程中加以改进；李云等[7]提出要通过产业布局优化、精细管控等手段弥补我国海洋空间规划不足，有效解决陆海管理问题；黄杰等[8]分析了海洋空间的特殊性，强调海洋空间必须置于治理现代化背景中去认知；狄乾斌等[9]提出要加强海洋空间资源管理、海洋空间要素统筹、海洋空间结构优化等重大问题研究。笔者基于当前海洋空间资源管理现状，结合国土空间规划相关政策制度的要求与特点，提出我国海洋空间资源管理问题及完善建议，提高我国海洋空间资源管理的有效性。

一、我国海洋空间资源管理现状

2020 年，自然资源部先后印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》[10]（以下简称《省级编制指南》）《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》[11]（以下简称《市级编制指南》）和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》[12]（以下简称《用地用海分类指南》），进一步规范了海洋空间资源管理的三个环节。

（一）海洋空间规划编制

在国土空间规划体系下，《市级编制指南》从海洋开发利用、保护和生态控制等角度，划分了3 个海洋相关一级类功能区，即生态保护区、生态控制区、海洋发展区。其中，海洋发展区划分6 个二级类功能区。《用地用海分类指南》将海洋用途划分为6 个一级类和16 个二级类。一级类包括渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海及其他海域。红树林和沿海滩涂等纳入陆域资源一级类“湿地”中。海洋功能分区与用途分类的对应关系如图1 所示。

图1 海洋功能分区与用途分类的对应关系

与海洋功能区划对比发现，现行海洋分区和用途分类基本沿用区划的分区体系，功能分区对应区划的一级类，用途分类对应区划的二级类。略有差异的是，原区划中特殊利用区包括海底管线铺设、路桥建设、污水达标排放、倾倒、军事等，现行特殊用海区调整为污水达标排放、倾倒、军事等主要功能，将路桥隧道用海纳入一级类交通运输用海，海底电缆管道用海纳入一级类工矿通信用海。此外，根据国家严控新增围填海的要求，除围填海历史遗留问题外，未来海洋空间开展城镇建设的可能性很小。因此，现行功能分区删除了原区划中农业围垦区和城镇用海区两个二级类，将其所属一级类农渔业区调整为渔业用海区，工业与城镇用海区和矿产与能源区合并为工矿通信用海区。对于围填海形成的陆地，根据地表土地利用的主要功能或资源保留保护的主要方式，按照陆域用海类型进行分类，具体关系如表1 所示。

表1 现行海洋分区与海洋功能区划的关系

（二）海洋空间资源使用审批许可

我国海洋空间资源开发利用审批许可主要由自然资源部和地方自然资源主管部门负责。《省级编制指南》提出对陆海所有国土空间“按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件等，核发行政许可，进行行政审批等”[10]。《用地用海分类指南》提出“国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据”[12]，结合海域使用管理法、海岛保护法等法律法规要求，海洋空间资源使用审批许可主要流程见图2。

图2 海洋空间资源使用审批许可主要流程

长期以来，我国用海审批依照海洋功能区划，以主导功能确定用海活动，具有一定排他性，并未充分考虑各类用海活动的兼容性。但对于同一海域来说，仅满足一种功能需求一定程度上会产生海洋空间资源浪费，加剧用海矛盾。如，海水养殖、海底电缆管线铺设等用海活动仅使用部分海洋空间，剩余空间处于闲置状态。近年来大规模的用海项目增多，海域空间资源紧张，重叠用海问题凸显，立体用海成为缓解用海冲突、提高节约集约用海水平的有效途径。随着立体用海需求的不断提升，我国逐步开展了海域立体分层设权的实践。国家层面实践主要为海底电缆管道、跨海桥梁等线性工程交越，比较典型的是广东、上海、山东等地的光缆交越。在不影响安全和排他使用情况下，经用海双方协调一致后，自然资源部在审批许可过程中予以立体设权，交叉部分均设置海域使用权并登记重叠信息，征收全部海域使用金。地方层面实践主要为港池、航道、跨海桥梁、养殖、海上风电、海底电缆等兼容用海，特别是“风光渔”立体互补用海和立体养殖，地方自然资源主管部门组织各方利益协调一致后，在海域确权时进行立体分层设权。

（三）海洋执法监督

海洋执法监督是海洋空间治理的重要抓手，主要包括两方面内容：一是海洋执法，施行“综散结合”的复合型执法体制。[13]中央层面，中国海警局是海洋综合执法的主要力量，与海洋管理部门保持相对独立，由中央军事委员会领导，设有海区分局、省级海警局、市级海警局、海警工作站等，形成了完整的海上执法体系；地方层面，海洋执法队伍设置差异化明显，部分基层仍以行业管理权限为界，存在边防海警、海洋监察、渔港监督、渔政监督、自然保护区执法等多支海洋执法队伍，执法权相对分散。二是海洋督察，面向海洋行政管理部门、机构及个人。2017 年，原国家海洋局组建国家海洋督察组，对11 个沿海省开展督察工作，并印发了《海洋督察方案》[14]，明确督察内容包括国家海洋资源环境有关决策部署贯彻落实情况、国家海洋资源环境有关法律法规执行情况以及突出问题及处理情况。自然资源部北海局、东海局、南海局下设海洋督察室，负责国家、各海区涉海法律政策的落实。

二、我国海洋空间资源管理存在的问题

海洋空间资源既是各类海洋开发利用活动的载体，也是我国海洋可持续发展的战略空间，加强海洋空间资源管理至关重要。在国土空间规划体系下，我国提出了一系列新时代海洋空间资源管理措施，有效解决了资源分散规划、多规并存、陆海统筹考虑不足、公众参与度不强等问题，但仍存在一些不尽完善的地方。

（一）精细化管理工具缺失

海洋开发利用活动、海洋监视监测技术、海洋管理业务水平的不断提高，对海域空间资源管理提出了更全面、更精细的要求。然而，在国土空间规划体系下，国土空间总体规划倾向于对国土空间格局的总体部署，原来由海洋功能区划承担的海域用途管制等职责无法在总规中继承，难以有效指导海域使用许可。

1.海洋分区分类体系不完备。现有的海洋分区分类体系过粗，管控要求和详细程度与用海项目落地实施存在一定差距。以《用地用海分类指南》与《市级编制指南》的对应关系为例，《用地用海分类指南》用途分类主要覆盖《市级编制指南》的海洋发展区，生态保护区和生态控制区则均可对应用途分类中的“其他海域”，但生态保护区要求为强制性严格保护，“其他海域”则要求为限制开发，两者在用途管制上存在矛盾。

2.规划精度与深度不够。目前出台的规划重点关注海域主导功能的空间划分，对于近海区域的开发利用中用海强度、节约集约利用考虑较少。以近海养殖区为例，由于规划缺乏用海强度控制，普遍存在养殖量过大、环境污染、洄游通道不畅等问题。此外，市县国土空间总体规划要求涉海内容以达到“分区”深度为主，而原有的各类涉海空间规划要求至少达到“分类”深度。[15]并且原海洋功能区划精度要求不低于1:10 000，重点区域要求更高，而国土空间规划编制要求市级为1:250 000,县级1:50 000，在此精度下，无法准确获取地形细节。

3.海岛特殊性难以体现。《市级编制指南》和《用地用海分类指南》用海分区分类覆盖了海域和无居民海岛，但由于无居民海岛面积、地理位置、资源条件不同，具体功能区类型、用途分类、管制要求可能会与海域有所差异，从而限制了无居民海岛的开发与保护。此外，海岛面积大小不一，差距颇大。根据岛屿生态地理学的理论，[16]海岛生物多样性是随海岛面积的增加而增加。我国有4 000 多个面积在500m2以下的无居民海岛，其生态服务价值较差，但实际管理过程中这些海岛的管控要求与其他海岛并无明显区别，海岛特殊性难以体现。针对一些面积较大的无居民海岛，特别像蜈支洲岛、大蚝沙岛等面积在1km2左右或以上的海岛，仅用原可利用无居民海岛规划中植被覆盖率、建筑密度、容积率、建筑高度等指标来控制开发利用活动，易造成粗放开发。

（二）立体用海管理不足

立体用海是当前我国大力倡导的节约集约用海方式，同一海域可用于养殖、旅游、海上风电等多种用海活动。不同用海活动的使用时间和使用强度并不固定，可能会存在各层用海活动无序无度等情况，这就需要加强海洋“立体化”管理，但当前我国立体用海管理尚处于起步阶段，仍存在一些问题有待解决。

1.国家级法律法规滞后。目前，我国河北、辽宁、浙江、山东、广东等部分沿海省相继出台了立体用海的相关文件，为省内立体确权项目审批提供了依据。然而，从国家层面来说，仅《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）明确了海域的竖向空间，其他现行的国家级海域管理制度文件还停留在“平面化”阶段，同一海域设置一项海域使用权，缺少关于立体用海权属、权能管理、技术标准等方面的管理规定和政策引导；立体用海配套制度体系也不完备，如海域立体使用论证和环境影响评价的编制要求、立体分层宗海范围界定技术标准、使用权的分割和评估等尚未统一，导致各地立体确权审批条件、使用金征收标准有所差异，并且在国家层面审批立体确权项目时无据可循、无法可依。

2.权责机制尚未理顺。海域立体确权不仅是自然资源主管部门的责任，还涉及各层海域使用权人的利益协调和风险防范。由于海洋自身的流动特性，各层用海活动极易受到环境、空间等方面的干扰，并且各层用海活动的建设期、运营期和维护期时间不一致，相互影响可能性加大，[17]利益相关者间的协调就显得尤为重要。因此，要做好立体用海管理工作就需要厘清国家和地方、管理部门和用海主体以及各层用海主体之间的权利和义务边界。

3.缺少三维海籍信息表达。我国目前采用的是平面海籍登记方式，宗海范围仍由二维界址点和界址线确定，无法体现海域竖向空间范围。鉴于此，部分沿海省初步采用“界址点平面坐标+注明海域立体分层空间范围（水面、水体、海床、底土等）”方式明确立体用海权属，但在宗海图或是海域动态监视监测系统中无法明确展示立体用海具体范围信息。未来需要探索创新适用于立体用海的三维海籍登记模式，同时完善《宗海图编绘技术规范（试行）》《海籍调查规范》等技术标准，以满足后续高强度的立体用海需求。

4.缺少海上构筑物弃置管理。立体用海大多需要建设海上构筑物，如海上风电场、海上固定平台、海底电缆管道、海底隧道、跨海桥梁、人工鱼礁等。随着立体用海项目增多，海上构筑物分布密度迅速提高，但近海资源有限，构筑物后续拆除、废弃处置需求必将提上日程。目前，我国仅出台了海洋石油平台相关废弃处置管理规定，其他海上构筑物弃置管理仍为空白，并且对于海上构筑物的弃置条件、弃置后的处理方案、管理要求等尚无规定。

（三）管理权责有待完善

海洋空间资源管理对于规范海域开发利用秩序、维护海域使用权人利益、保护海洋生态环境、促进海洋经济可持续发展具有重要意义。当前海洋空间资源管理权责还存在一些冲突，需要加以优化调整。

1.管理事权冲突。机构改革后，我国将土地、森林、海洋等自然资源划归到一个部门规划管理，有效推动了自然资源统一调查和陆海统筹。但由于海洋具有面积广阔、流动性强、多用途等特性，具体到海洋空间资源监管上仍涉及多个部门。如，自然资源部负责海域海岛使用审批、国土空间规划编制与实施等；海警局负责海上维权执法、打击海上违法犯罪活动、海洋环境保护等；生态环境部负责指导、协调和监督海洋环境保护工作；农业农村部负责渔业监督管理、远洋渔业管理、渔政渔港监督管理等；交通运输部核准与通航安全有关的岸线使用和水上水下施工作业、渔船检验和监督管理等，各部门职责难免出现部分交叉重叠。

2.行政辖区间存在空间管理冲突。各行政辖区间缺乏协调机制，难以整体筹划海洋空间资源开发利用活动，导致沿海港口、滨海旅游等项目重复建设、布局失衡、粗放式经营、同质化竞争现象严重。以港口为例，由于港口对于沿海地区经济拉动作用明显，地方政府大多鼓励进行港口建设，在其地方规划中将港口建设作为一项重要任务。如，《东北地区振兴规划》将大连定位为东北亚国际航运中心，《天津滨海新区关于加快北方国际航运中心建设的若干意见（试行）》又将天津确定为北方国际航运中心，青岛也多次在各类宣传报道中提出将青岛港打造成中国北方国际航运中心，这就导致各城市规划定位及重点任务趋同，容易造成资源浪费和恶性竞争，不利于长远发展。

（四）防灾减灾重视不够

海洋灾害种类繁多、波及面广、部分地区发生频繁，是影响海洋空间资源开发利用的重要因素之一。我国是世界上遭受海洋灾害最严重的国家之一。对我国影响最为严重的海洋灾害有海上大风、风暴潮、灾害性海浪、赤潮、海冰等。[18]海洋灾害可能会导致部分功能分区主导功能受损或丧失，直接影响该功能分区的经济功能和生态功能，对海洋生态安全产生巨大威胁。

1.海洋灾害管理主体有待优化

海洋灾害管理往往需要在短时间内聚集最大限度的资源以保证其发挥最大效能。我国海洋灾害管理主体是以政府为主导的部委或部门间协同网络。[19]这种以政府力量应对海洋灾害的管理模式在资源配置、物资储备、人员调配等方面很难满足海洋灾害发生时的激增性需求，缺少借助企业、社会组织、媒体等多元社会力量共同参与防灾减灾的途径与措施。

2.“规划”对海洋防灾减灾考虑不足

当前，防灾减灾是“规划”需考虑的重要内容之一，普遍受到国际社会关注。如2021 年，欧洲海洋局（EMB）发布了《海洋地质灾害：保护社会和蓝色经济免受隐藏威胁》[20]，该报告将海洋地质灾害列入政策和研究议程，建议在海洋空间规划和其他政策领域考虑海洋地质灾害。长期以来，我国用海审批依据的海洋功能区划对环境、经济、社会因素考虑比较周全，但对海洋灾害因素考虑不足，仅强调在重点海域“提高海岸防灾减灾能力”，并未提出具体管控措施。现有的国土空间总体规划、专项规划、详细规划等对于防灾减灾主要体现在陆地区域，如在消防、人防、防洪、抗震等内容上，以及建设规模、建筑高度、建筑强度、道路间距、容积率以及公共设施配套等管控要求上，海洋空间资源管理中尚未形成海洋灾害评估和预警体系。

三、海洋空间资源管理的优化建议

针对上述管理问题，建议从编制涉海详细规划、完善立体分层确权、海上构筑物弃置管理、建立协调机制、构建海洋灾害管理体制等方面加强管理，提升海洋空间资源管理水平，完善国土空间规划体系。

（一）开展涉海详细规划编制

详细规划作为国土空间规划落地实施的主要工具，向上承接国土空间总体规划的宏观指导要求，并予以分解落实；向下明确各重点区域规划管控指标，直接指导用海活动。在当前实施全域、全要素国土空间用途管制制度的背景下，详细规划的编制范围不能仅局限于陆地空间，还应包括海洋空间。涉海详细规划可以探索设置特色功能区并提出详细的用海（岛）规定性要求，对海域、海岛进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制，确定海域、海岛的开发强度、开发时序等，充分提升和保障用海效能，填补国土空间规划在海洋管控方面的空白，解决海洋高质量发展和精细化管理工具缺失的问题。

涉海详细规划目的在于实施用途管制，指导各项用海活动的开展，进而为用海审批提供依据。考虑到当前我国海洋国土空间行政审批主要集中在海域使用、无居民海岛开发利用和海洋保护区建设等方面，因此这些涉及功能利用的活动需要进行确权，严格落实国土空间规划要求；涉及保护修复的应配备一定的工程措施，因存在一定的复杂性，故需要精准落地的精细化布局。因此，在各类海洋保护区中可适度利用的区域，如围填海、港口、立体确权用海等开发利用比较剧烈的海域以及陆域的滨海地区、岸段整治修复区域、有居民海岛与海域交界面等区域有必要编制详细规划，在精度和深度方面更进一层地进行管制与引导。编制涉海详细规划一方面要考虑到与上位规划的衔接、海洋产业发展等各类规划发展指引等问题，以确定规划区域未来发展定位或发展愿景，并在现行功能分区上予以体现；另一方面要分析规划区域海洋管理、海洋资源禀赋和开发利用现状，以判定海洋空间利用价值，构建项目用海、海洋保护和无居民海岛开发控制指标体系，用以指导海洋空间资源节约集约利用，实现全域覆盖、全要素统筹的国土空间用途管控和无居民海岛差别化管控。基于此，提出涉海详细规划技术路线，见图3。

图3 涉海详细规划编制技术路线图

截至2023 年初，我国深圳市、三亚市等部分省市相继开展了涉海详细规划编制研究工作，大多聚焦在人类活动较为剧烈的海岸带区域，如《小梅沙海域详细规划》规划范围包括深圳市小梅沙海域及相邻陆域所组成的海岸带片区，面积共153.1 公顷，功能定位是以文体娱乐休闲、生态保育为主导，融合科教科普、交通运输等功能的滨海旅游度假区，划分了生态保护区、港口用海区、文体休闲娱乐用海区、其他特殊用海区等4个主要功能区；《土洋—官湖海域详细规划》规划范围为深圳市大鹏新区土洋—官湖海域及相邻陆域所组成的海岸带片区，面积共1 425 公顷，划分了工业用海区、港口用海区、航运用海区、风景旅游用海区、旅游休闲娱乐用海区、特殊用海区、其他用海区等7 个主要功能区；《三亚湾海域使用详规》规划范围东起鹿回头半岛南端、西至肖旗港旁的角岭角，面积共18 312 公顷，划分了酒店配套用海区、公共用海区、城市配套用海区、海上活动用海区、渔业用海区、保护性用海区等6 个功能区。这些案例也为我国涉海详细规划功能分区、管控指标体系构建提供了参考。

（二）完善立体分层确权管理

一是尽快出台国家级立体用海指导性意见,提出加快推进海域立体分层确权的原则、重点工作、使用金征收计算方法和保障措施等，从海域使用权属、海域空间层次特点、兼容性特征及排他性程度等方面分类管控。以河北省为例，立体用海审批项目分为在未设定海域使用权的海域且仅使用单一层海域的线性工程，在未设定海域使用权的海域且建设相互之间互补性强、兼容性高的海上风电、光电、海水养殖等项目以及在已设定海域使用权的海域开展用海项目三类，分别提出差异化的指导性意见，指导自然资源管理部门开展立体用海审批工作，促进海域资源保护利用由“平面化”向“立体化”转型升级。

二是厘清各方权责。国家层面开展相关法规性文件的修订，在《海域使用管理法》修订中提出海域使用权立体分层设权的规定，地方层面结合实际和权责，制定海域立体分层设权规范性文件和技术标准。针对利益相关者协调问题，可在各级自然资源主管部门指导下，各层海域使用权人签订合同，明确用海活动潜在冲突的解决方案，规划和约束各层海域使用权人的开发利用行为。

三是加强规划引导。在国土空间规划体系建设中，提出鼓励立体开发的引导性或约束性要求，探索在国土空间规划或海岸带专项规划中划定立体开发区，构建用海活动兼容性矩阵，并提出具体的用途管制措施，以满足海域立体开发和分层设权管理需求。

四是探索建立统一、直观、便捷的三维海籍管理模式，提高立体用海范围界定、量算、宗海图绘制的技术支撑能力，采用“平面界址坐标+竖向分层信息+用海高程”等表达方式，探索以用海体积代替用海面积的宗海构筑物界址界定方法，[21]探索实现海域资源管理相关信息系统三维立体化，以满足海域立体开发和优化政务服务的需要。

（三）优化海上构筑物弃置管理

海上构筑物弃置方案多样，且工程浩大、投资费用较高，需要明确的管理规定加以约束。一是出台海上构筑物弃置管理规定，参照《海洋石油平台弃置管理暂行办法》，明确弃置管理主体和管理对象，从海上构筑物的事前管理、弃置活动和再利用三个阶段进行分类管理，[22]并提出保障措施。二是设置海上构筑物拆除标准。提出确需拆除的原则，如构筑物影响后续用海活动或海域确权，且尚未形成完整生态系统的或严重污染海洋生态环境、威胁海上安全的需要拆除；明确拆除后生态修复要求，确保拆除后生态环境质量不降低。三是开展海上构筑物生态环境影响评估。从过往弃置案例来看，海上构筑物弃置方案分为完全拆除、部分拆除、原样保留、改造再利用等情况。决定弃置方案的关键基于生态环境影响评价结果，若强制拆除海上构筑物可能导致现已形成的完整的生态系统遭到破坏，则应选择保留或改造再利用。因此，要加强完善生态环境影响评估技术方案，模拟构筑物处置前后海洋生态环境变化，从而确定最优的弃置方案。海上构筑物弃置管理基本逻辑见图4。

图4 海上构筑物弃置管理基本逻辑图

（四）建立协调机制和合作关系

在规划编制、审批许可方面，国家层面成立由各部委高层组成的决策协调机构或协调委员会，主要负责协调无隶属关系的部门间、政府与企业间的冲突以及维护国家海洋权益，并建立相应的协调制度，如会议制度、信息协调制度、协调检查制度等。地方层面，可延续部门管理模式，制定信息共享和沟通协调机制。

海洋执法监督与陆地执法相比，执法范围广且行政界线不明确，需多个主体联合开展行动，加强海警机构与涉海职能部门的合作，充分发挥协同执法优势，提高海洋综合治理与执法效能。如，山东省青岛海警局市南工作站与青岛市生态环境局市南分局签订执法协作协议，威海海警局环翠工作站与威海市公安局环翠分局成立执法协作办公室，厦门市拟定《关于建立厦门海事法院与厦门市涉海行政机关多元协作工作机制框架协议（征求意见稿）》等，对于打造海上执法共同体，构建深层次协同执法机制具有重要意义。

（五）构建海洋灾害管理体系

海洋灾害管理体系是我国海洋空间资源管理的重要基础之一，贯穿于海洋灾害事前、事中、事后各阶段，[23]分别对应预防监测、应急响应、灾后保障三个系统，见图5。

图5 海洋灾害管理体系构建图

针对海洋灾害预防监测系统，一是在国土空间规划和其他政策领域充分考虑海洋防灾减灾需求，将海洋灾害防治工作融入自然资源主管部门的执法监督和工程单位建设开发过程中，加强实施生态保护红线制度，提升重点保护区域生态修复能力，优化生态补偿机制。二是提高海洋灾害预测技术水平，加强各类海洋灾害风险形成机制研究，发展蓝碳等应对全球气候变化的新举措，发挥海洋卫星遥感、无人机、云计算等现代技术优势，形成长期、连续、标准统一和覆盖全面的海洋监测数据，[24]建立健全海洋动态监视监测网络。灾害应急响应系统是海洋灾害管理的核心点，其响应速度、决策判断、公众动员及信息发布至关重要。要建立灾害响应协调机制，设置统一的协调指挥部门并赋予足够的权威，能够在最短时间内调集各方资源，作出有效的应急决策；要加强灾害持续控制，及时发布灾害信息。灾害发生时社会运转秩序会受到一定破坏，随时会发生紧急情况，要始终保持紧张态势，避免二次伤害。针对灾后应对保障系统，一方面开展灾害原因调查、灾情损失评估，为灾后恢复重建提供基础数据支撑；开展灾害响应效果评估，对政府的整个灾害应对过程进行评估，为海洋灾害管理体系的完善与保障提供参考。另一方面开展海洋生态系统减灾功能评估，制定评估技术导则，构建减灾功能的评估方法，为海洋防灾减灾提供技术支撑。此外，加大海上安全教育力度，提高安全意识普及程度，特别是针对从事海洋渔业、海洋工程建筑业、海洋交通运输业等海洋产业的工作人员。