公民法治素养的现状、特征与提升策略*

陈 锐（中国传媒大学新闻学院副教授）

付 萌（法制日报社法治网副总编）

陈 晨 黄林楠（中国传媒大学）

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，加快建设法治社会，需要引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。增强全民法治观念，提升公民法治素养，成为全面依法治国的重要议题。“八五”普法规划强调，全民普法是全面依法治国的长期基础性工作，其中“持续提升公民法治素养”是重要板块，并提出加强教育引导、推动实践养成、完善制度保障的工作要求。提高公民法治素养的前提是评估现状、把握特征、精准施策。本课题编制了科学、高效的公民法治素养测评量表，在此基础上进行大规模问卷调查，以了解公民法治素养的现状、特点与规律、趋势，并结合调研结果与普法实践，为强化法治宣传教育、提升公民法治素养提供决策依据与策略建议。

一、法治素养的理论内涵与测评方法

（一）理论内涵

法治素养作为一个学术概念尚缺乏明确界定,现有关于法治素养的讨论可以归纳为以下三个层面：一是在认知层面，研究者认为法治素养是公民在日常生活中经学习和训练，对国家法律规范、法律确定的制度、法律追求的价值的认识、理解、运用能力和信奉心态；①李昌祖、赵玉林：《公民法治素养概念、评估指标体系及特点分析》，《浙江工业大学学报（社会科学版）》2015年第3期。二是在情感意志层面，研究者认为法治素养是一定的社会主体在日常生活中形成的，对法律制度、规范等社会法律现象的情感、意志、观念等心理状态；②郭兴民：《法治素养》，冶金工业出版社2017年版，第2页。三是在实践层面，法治素养被定义为公民以一定的法律知识和法律技能为基础解决法律问题的能力。③王莹莹、王飞：《国民法治素养内涵研究》，《产业与科技论坛》2016年第11期。对于法治素养的定义，本研究综合研究成果，并考虑到现实意义，将其视为法治认知、法治思维、法治行为（能力）、法治信仰的总和。

（二）测评方法

1.测评框架。本研究从法治认知、法治思维、法治行为（能力）、法治信仰四个维度对法治素养进行测量。其中，法治认知集中在对法治相关知识的认知、知晓和理解层面；法治思维是内化的法治认知，指能够习惯性地坚持用法治逻辑和框架去理解现实；法治行为集中在实践层面，指能够运用法治途径去维护自身权利和化解矛盾纠纷，需要指出的是，法治行为在实践层面上需要特定的情景才能表现出来，因此在测评中更偏向于测量被调查者是否具备这种能力；法治信仰表现为较为稳定的态度和价值观，包括对法治的认可、信任和捍卫。这四个维度包括认知、思维、行为（能力）、信仰，涵盖了知识层面和实践层面，同时四个维度之间有着相对清晰的区分，在逻辑上是层层递进的关系，能够较好地反映公众的法治素养实际水平。

2.量表编制。在前期理论研究的基础上可以发现，如果要对较大规模的普通社会公众进行快速便捷地法治素养测量评估，采用自评量表的方式最为有效。为此，本研究参考文献研究结果，形成了公众法治素养评估量表的具体测量项目（自评语句），在实施中按照心理学界通用的李克特五级量表由每位被调查者逐一对各个测量语句进行打分。该量表同时征求了法学教授、政法机关公务人员、执业律师、法律媒体从业者等专家的意见，并根据专家反馈意见进行删减和具体措辞的修订。

表1 公民法治素养评估量表

对量表进行信度分析得出，14个语句的法治素养总量表经内部一致性检验，Cronbanch α信度系数为0.888，四个维度的分量表内容一致性Cronbanch α信度系数在0.735～0.804之间。总量表的折半信度系数为0.826，四个分量表折半信度系数在0.681～0.770之间。表明量表信度理想，四个维度得分各自与总量表总分之间的相关系数在0.746～0.840之间，说明量表整体质量稳定可靠。

对量表中14个语句进行因子分析（factor analysis），KMO值为0.930，且巴特利特球形检验结果显著（X2=16978.348，P＜0.01），表明题项间有共因子存在，适合做因子分析。采用主成分分析法，进行方差最大正交旋转，剔除因子载荷小于0.5的项目语句后，最终14个语句不存在双重载荷，共提取出特征值大于1的四个公共因子，四个因子累积贡献率为63.3%，因子分析总体效果良好。

3.量表计分。在具体的使用过程中，既可以用总量表（各语句累加）得分对公众法治素养总体情况进行测量，也可以分别计算各个维度的分量表得分。法治认知和法治行为（能力）两个维度各有3个语句，法治思维和法治信仰各有4个语句，为了各维度之间对比方便，同时考虑得分直观易懂，我们对四个维度进行标准化处理，在同样的量纲上进行呈现和对比。经转换后，法治素养总量表得分与各细分维度的分量表得分，区间均在20～100分之间，分值越高则在该维度上表现越好。

4.调查实施。在法治网舆情中心开展的“网络热议事件公众认知状况”调研项目中，公众法治素养量表被纳入调查问卷。问卷发放由腾讯企鹅有调和法治网舆情中心共同执行，企鹅有调是腾讯旗下的专业调研平台，调查问卷经企鹅有调推送至自有的在线样本库进行填答，样本按照全国网民人口特征进行配额，与全国网民结构基本保持一致；法治网舆情中心发放的问卷按照滚雪球抽样的方式，在特殊人群中进行推送，主要包括政法机关从业者、政法院校或法学专业的师生、法治传媒从业者、律师等法律相关从业者，以便于后期对比验证普通网民和特殊职业群体在法治素养方面是否存在差异。

本次调查总共回收问卷3616份，经逻辑检验进行筛选，并进行数理清理后，质量可靠的有效问卷为3376份，有效回收率为93.4%。最终的样本结构与中国网民结构基本类似：性别上男（44.9%）女（55.1%）大致平衡，平均年龄为34岁，最小年龄为14岁，最大年龄为76岁。

二、公民法治素养的现状与特征

（一）法治素养总体较高，平均分达83.5分

调查显示，公民法治素养整体情况较好，平均分为83.5分（满分100分），但法治素养得分情况在人群中分布并不均匀，高分值者较多，低分值人数相对较少，但其分布更为极端，因此整体上在低分端形成长尾。从人群分布来看，25%的被调查者得分超过91.3分，属于法治素养极高人群；50%的被调查者得分超过85.4分，这一分值比总体平均分稍高；75%的被调查者得分超过77.5分，体现出高分者较为集中、相互之间差异较小的趋势；而低于77.5分的被调查者也有25%，他们分散在从20～77.5分这段较广阔的数值区间，显示出极大异质性。

图1 公民法治素养总体得分分布

（二）法治素养无性别差异，有年龄差异

从性别来看，男性（83.7 分）与女性（83.3分）在法治素养上不存在显著差异（T=0.949，P=0.343 ＞0.05），即法治素养并无性别差异。但在细分维度的法治认知层面，男性（79.8分）高于女性（78.0分），且差异具有统计学的显著意义（T=3.378，P=0.001＜0.05）。

从年龄来看，不同年龄段的被调查者在法治素养总分和各细分维度上均存在显著差异。首先看法治素养总分，30岁及以下的被调查者得分（约81分）显著低于30岁以上（约84分）（F=15.638，P=0.000＜0.05）。30岁作为分界线的这一趋势在各细分维度也同样存在，而且除了法治行为（能力）维度外，在其他维度上都显示出法治素养随着年龄增长而增长的趋势，但40岁之后趋于稳定，在法治认知层面甚至出现40岁之后反倒逐步走低的趋势。

图2 不同年龄的公民法治素养差异

（三）法治素养随学历提升而增长，但高学历人群法治信仰“倒挂”

不同学历背景的被调查者其法治素养总分有所差异（F=4.373，P=0.002＜0.05），从具体数据可以看出，初中以下学历的被调查者，不管是在法治素养总分，还是在各个细分维度上都显著低于其他人。同时，数据还呈现出随着学历升高其法治素养也逐步增长的趋势，但是在法治认知和法治信仰维度，高学历的硕士研究生及以上其分值反而出现下跌。

图3 不同文化程度的公民法治素养差异

（四）法治素养受学科影响，法学专业优势明显

对于大专以上学历的被调查者，我们进一步要求其填写了大学所学专业，从填答情况来看，不同专业背景的被调查者，其法治素养得分之间有显著差异（F=7.424，P=0.000＜0.05）。具体来看，不管是法治素养总分，还是各个细分维度，法学专业背景的被调查者，其得分大多都远远高于其他专业（在法治信仰维度稍有不同，管理专业得分超过了法学专业），而除法学之外的其他专业，在各个维度上相互之间得分差异不大。这也显示法治素养量表具有良好的区分效度。

图4 不同专业背景的公民法治素养差异

（五）法治素养并不随收入增加而增长，中等收入人群法治素养表现较好

不同收入水平的被调查者之间在法治素养上存在显著差异（F=5.683，P=0.000＜0.05）。首先，不管是法治素养总分还是各细分维度，月均收入4000元以下的群体均得分最低。其次，在法治认知层面，呈现出随着收入增加而法治认知同步增长的趋势，但这种趋势止步于10000元以上不再增长。最后，法治思维、法治行为（能力）、法治信仰维度，不同收入的群体间差异较为复杂，但总体上呈现出除4000元以下群体外随收入的增加而得分均逐步下降的微弱趋势。

图5 不同收入的公民法治素养差异

（六）法治素养有地域差异，普法需考虑地域特征

我们参照通用的城市级别划分标准（主要考虑经济发展和人口规模），把被调查者所处的城市划分为一线城市到五线城市，数据结果表明，不同城市等级的被调查者其法治素养有显著差异（F=3.037，P=0.016＜0.05）。具体来看，在法治素养总分上，从二线城市到五线城市得分依次递减，一线城市也不容乐观，得分仅仅高于五线城市；法治认知层面，从一线城市到四线城市，得分依次递增，但五线城市得分下滑；法治思维、法治行为（能力）、法治信仰维度，呈现出较为一致性的、与法治素养总分类似的趋势，即除一线城市外，从二线城市到五线城市，得分依次递减。

图6 不同城市的公民法治素养差异

三、公民法治素养提升策略与建议

（一）稳步提升需“四位一体”系统施策

公民法治素养整体水平较为理想，表明近年来法治建设和全民普法卓有成效。但是从法治素养各细分维度来看，法治认知这个基础层面的得分远低于其他维度，这与我们原来设想的“认知—思维—行为—信仰”理想逻辑路径不相符合，一定程度说明当下公民的法治素养可能并非完全建立在理性认知的基础上，根基尚不牢固。这也提示，法治宣传教育是系统工程，需要形成涵盖法治认知、法治思维、法治行为（能力）、法治信仰四个维度的系统方案，营造强认知、练思维、促行动、提信仰的“四位一体”培育氛围，全面提升公民法治素养。

（二）高质量发展需精细化、分众化普法

调研结果显示，“两低人群”法治素养堪忧。首先是低龄人群，即20岁以下人群，相对来说其法治素养得分稍低；其次是低学历人群，调查结果显示，法治素养会大致随着学历增加而增加，因此低学历人群整体法治素养得分偏低。低龄人群是未来公民法治素养水平的决定因素，低学历人群则代表公民法治素养的短板与底线，提高两类人群的素养对于全民法治素养培育具有重要意义。鉴于此，对于“两低人群”，普法资源应有所倾斜，做到抓重点、补短板，以实现多群体法治素养的同步提升。

此次调查也显示，不同学科专业背景、不同职业的被调查者法治素养亦有差异，且表现出较强的异质性。对此，整齐划一的普法工作难以满足不同群体的精细化需求，化整为零的分众化普法更具优势。例如，对于高校学生的法治宣传工作，可以按专业分别进行不同形式和内容的普法，文史、艺术类专业需要加强法治认知和法治信仰教育，教育、农林类专业则更需加强法治思维和法治行为（能力）培养。

（三）弥补地域差异鸿沟需均衡化发展

需要引起注意的是，在法治素养的总分和法治思维、法治行为（能力）、法治信仰三个维度，被调查者所处城市越是发达，其得分就越高，不同发展水平城市的公民法治素养分层明显。为弥补这种因地区不平衡带来的“鸿沟”，普法资源应进一步向中小城市倾斜。但是，在法治认知层面，反倒越是发达城市得分越低，而且在法治素养总分和其他各维度上，来自一线城市的被调查者都表现出得分低于二线城市的特征，笔者认为，这主要是一线发达城市内部资源的不均衡所致。所以在进行法治宣传教育时，对于一线城市，需要更加注意区域内部的均衡性高质量发展，做到法治宣传无死角、无盲区。

（四）重视弱势人群应是普法倾斜方向

在职业层面，调研结果显示司法机关、政府部门、事业单位工作人员法治素养普遍较高，表明国家工作人员学法用法制度落实有效，尊法学法守法用法日渐成为其自觉行为和必备素质。同时，企业管理层（中高层管理者）不管是法治素养总分，还是各个细分维度得分都是最高的，这彰显法治在调整经济关系中所发挥的作用得到认可。需要注意的是，法治素养的弱势人群各个方面的表现都不太理想。但同时，他们又是法律救济的重点关注人群，其依法维护权益的意识和能力亟待提高，对此，进一步加强弱势人群的法治宣传教育显得更加必要和紧迫。