西部地区优化法治化营商环境的路径探析

秦建伟（宁夏回族自治区人民政府法律顾问室主任）

路 遥（宁夏回族自治区人民政府法律顾问室）

经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和社会创造力，而这在很大程度上取决于营商环境的优良程度。法治在优化营商环境方面具有固根本、稳预期、利长远的作用，持续优化营商环境，继续完善社会主义市场经济特色的法治化营商环境以及配套制度，是我国新时代发展中的重要经验之一。营商环境法治化进程实质上是准确定位政府角色，处理好公权力与市场之间的关系。而西部地区作为欠发达地区，近年来经济发展缓滞，究其原因，与法治化营商环境构建不到位紧密相关。基于此，优化法治化营商环境，规范市场经济发展秩序，对于推动西部地区经济高质量发展具有十分重要的意义。

一、西部地区法治化营商环境的实践基础①相关数据参见各省区市人民政府《关于2022年法治政府建设情况的报告》。

（一）西部地区优化法治化营商环境的现状与做法

1.强化法治化要素供给呈现新亮点。法治化的制度引领是营商环境的内在需求，也是根本保障②参见《推动营商环境法治化 助力经济发展高质量》，《河南日报》，2019年8月14日。。西部各地区结合实际，围绕地方特色产业和重点产业，持续强化法治化制度供给，为法治化营商环境构建制度之基。宁夏回族自治区出台《宁夏回族自治区优化营商环境条例》和《关于全方位优化营商环境推动民营经济高质量发展的若干意见》，组织205家律师事务所与326家工商联所属商会、县级工商联开展党组织共建和业务交流等活动，为民营企业提供“法治体检”“法治巡诊”“法治会检”等多项免费法律服务；全面清理“新官不理旧账”问题，持续清理涉党政机关不履行法院生效裁判的行为，及时兑现市场主体胜诉权益，监督行政机关依法行政、诚信履约。青海省出台实施218条稳住经济一揽子措施，出台127项硬核举措，全面构建“1+N+M”营商政策体系，着力提振市场主体信心。甘肃省出台《关于做好涉企业行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉工作的指导意见》，开展“送法进企业”“千企纾困行动”和省列重大项目“护航警官”等专项活动，排查化解涉企纠纷5960余件。广西壮族自治区制定实施《柳州市柳州螺蛳粉产业发展条例》《梧州市六堡茶文化保护条例》等，做大做强柳州螺蛳粉、梧州六堡茶等特色产业；围绕国家重大战略和自治区重点工作立法，提请审议生态文明建设等重点领域和大数据发展等新兴领域地方性法规议案34件、制定政府规章13件。新疆维吾尔自治区持续完善反恐维稳法规政策体系，出台《新疆维吾尔自治区边境管理条例》《新疆维吾尔自治区便民警务站条例》，因地制宜、分类有序优化维稳措施，扎实推进反恐维稳法治化常态化。

2.推进严格规范公正文明执法展现新风貌。依法行政、建设法治政府，对于推进营商环境法治化进程具有重要意义。而严格规范公正文明执法则是推进依法行政、建设法治政府的关键。西部各地区积极探索创新执法模式、完善执法机制、强化执法监督，持续推进执法规范化建设。陕西省印发《陕西省司法行政机关助力营商环境突破年若干措施》，推进实施柔性执法，让行政执法更有温度；整合行政执法职能，强化执法队伍建设，推动执法重心下移，在市县两级市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、应急管理等六个领域构建了权责清晰、上下贯通的综合行政执法体制。青海省开展行政执法问题专项整治工作，着力规范执法人员履职行为；重新组建生态环境、文化旅游、交通运输、农业农村等专业执法队伍，推动综合执法改革不断深入。宁夏回族自治区进一步深化“双随机、一公开”跨部门联合监管和信用监管，进一步规范执法行为，对民营企业做到无事不扰。内蒙古自治区全面推行行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核制度，审核确认行政执法人员80007名、监督人员3495名，实行行政执法证件电子版与实体版“双模式”常态化管理，累计核发电子版行政执法证件8万件，完成现有执法人员全国统一行政执法证件换发工作。四川省完善行政执法机制，坚持“依法放权赋能”，编制行政执法地方标准4个，推动行政执法“三项制度”向基层延伸。贵州省推动“非现场”监管、“非接触”执法改革，健全“首违免罚”“柔性执法”“分级监管”等制度，探索出台“一目录五清单”，规范行政裁量权，精准高效监管执法。常态化开展人民群众最不满意的行政执法问题整改活动。

3.持续深化“放管服”改革彰显新成效。“放管服”改革是党的十八大后深化行政体制改革、推动政府职能转变的一项重大举措。西部各地区积极推动服务型政府建设，不断加大“简政放权”和“减证为民”力度，普遍建立行政许可事项清单公开制度，推进政府服务便民利企（见表1）。陕西省实行告知承诺制的证明事项达到606项，395项政务服务事项实现全省通办，132项国家级事项实现跨省通办，86项省级事项与新疆、青海、甘肃实现“丝路通办”。甘肃省打造“甘快办”“甘政通”“12345热线”“不来即享”特色品牌，139项高频政务服务事项实现“跨省通办”。宁夏回族自治区全面推行“一业一证”“一网通办”“一事一办”，大力推进一次办、限时办、减申报材料、减审批环节的“两办两减”项目审批机制，做到审批事项“一清单”、在线办理“一平台”，政务服务更有速度，更有效率。四川省进一步推进投资审批制度改革，深化“一机制一流程一系统”，强化分级协调、优化并联办理，落实好重要项目用地、规划、环境评价、施工许可、水土保持等方面审批改革举措，推动竣工项目投产达效、在建项目快建多投、新建项目早开快投、储备项目接续早投。云南省持续推进开办企业“一窗通”系统建设，整合企业设立登记、公章刻制、申领发票和税控设备、社保登记、住房公积金企业缴存登记、银行预约开户服务等业务，实现开办企业全程电子化、零跑动办理。西藏自治区加快推进数字政府建设，提升政务服务水平，建成运行自治区公共资源交易“一网三平台”，实行“互联网+政务服务”，与民生相关的住房、医疗、教育、户籍等业务基本实现网上办、掌上办、自助办，区、市、县三级政务服务事项网上可办率分别达到98.3%、83%、82.5%。

表1 西部各地区公布行政许可事项数量 单位：项

（二）东部发达地区优化法治化营商环境的重要启示

1.广东省着力深化改革优化法治要素供给。强化粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”和横琴、前海、南沙三大平台建设法治支撑。“港澳药械通”“澳车北上”顺利落地实施，加快推动“港车北上”。推出42条创新举措，力促粤港澳市场规则高标准衔接。扎实推进深圳法治先行示范城市建设，出台首个行政复议领域地方标准，作出首例知识产权“行政禁令”。推动出台《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，将一批省级行政职权调整由横琴合作区实施。率先出台涉外法律服务业创新发展方案，完善提升粤港澳大湾区法律部门联席会议机制，实施大湾区跨境争议调解规则，205名港澳律师获准在粤港澳大湾区内地9市执业。编制行政许可事项清单，完善政府部门权责清单制度，推进“双随机、一公开”监管，组织梳理省级“互联网+监管”事项和市县级监管事项。

2.上海市着力发挥优化营商环境法治保障共同体作用。推动落实《上海市营商环境创新试点实施方案》，抓好10个方面172项改革任务举措的落地，更大力度推动本市营商环境整体优化。研究形成世界银行营商环境评估对标改革分工方案，推进落实营商环境创新试点工作。推动上海仲裁委员会参加联合国国际贸易法委员会第一工作组国际立法会议，并提交立法建议，助力营商环境建设。实施一批企业关切重点事项，针对市场主体反映的突出问题，从企业网上办事更便捷、各项流程更简化、减费让利更升级、法治监管更柔性、助企服务更贴心等几个方面，组织实施一批切口小、见效快、企业关注度高的高频事项，作为优化营商环境重点事项，共10个方面30小项，目前已在多个领域取得明显成效。制定实施关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见，截至2022年年底，全市已推出15个领域的19份轻微不罚清单，其中市场监管、文化市场、城市管理等8个领域均为全国首份省级清单，6000余家企业因此受益，减免罚款金额超过6.62亿元。

3.浙江省在法治化营商环境改革上先行示范。坚持在法治轨道上推进营商环境优化提升“一号改革工程”，制定出台《浙江省公平竞争审查规定》等规章，全面清理废止内容违法或不当的行政规范性文件，力争实现全省依申请政务服务办件“一网通办”率超过90%，营商环境无感监测得分稳步提升。地方设定证明事项全面清零，新批工业用地100%按标准地出让，推动准入准营“一件事”改革，推进工业产品许可证和营业执照同步变更、注销。创新打造“有效投资e本账”，将企业投资备案完成到建设用地规划许可证申领的平均间隔时间从53天缩减至1天。开展市场准入限制壁垒清理行动，出台全国首个平台企业竞争合规省级地方标准。迭代“浙江知识产权在线”数字应用，高价值发明专利授权周期从24个月压缩到不超过70天、最快的42天。

4.福建省紧扣发展大局，法治服务保障更加优质高效。持续优化法治化营商环境，出台实施法治领域支持稳住经济大盘的政策措施，施行《福建省优化营商环境条例》《福建省地方金融监督管理条例》等法规，保障经济社会高质量发展。稳步推进海丝中央法务区建设，建成海丝中央法务区公共法律服务中心、国际法务运营平台和3个国家级知识产权保护中心，厦门市仲裁委被最高人民法院纳入“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制仲裁机构名单。设立113家外资企业投诉工作机构，省、市、县三级实现全覆盖。三明市优化法治化营商环境“136”工作法入选全国中小企业发展典型案例。

（三）西部地区优化法治化营商环境存在的短板及主要问题

近年来，随着西部地区法治化营商环境的不断改善，良好的市场环境已经逐步建立起来，但与东部发达地区相比仍存在一定差距。2018-2021年营商环境排名前六位的省份中无西部地区省份，2021年全国营商环境得票率中，西部地区省份得票率普遍偏低（见图1、图2）。

图1 2018-2021年营商环境排名前六位省市的得票率

图2 2021年全国各省区市营商环境得票率

1.法治化营商环境的制度供给有待完善。市场经济的本质是法治经济，需要健全完善的法律体系来支撑。全国各个地区相继制定了相关的优化营商环境条例，出台了多项制度政策，保障法治化营商环境建设。但是，随着营商环境建设持续推进，一些地方出现了营商法律制度建设跟不上经济社会发展的问题③参见贾德荣、王国安：《中西部地区法治化营商环境建设问题研究》，《三晋基层治理》，2021年第2期。。部分地区立法调研论证不够充分，立法工作与改革发展相互衔接不够精准，可操作性、实效性还不够强。

2.执法机关执法水平有待提升。部分职能部门服务意识不强，习惯依靠行政手段，职能转变未到位，在更好服务企业经营、提升政府公信力方面还需进一步加强。部分地区市、县两级行政执法“三项制度”纵深推进不够，执法队伍年龄结构老化、法律人才缺少、执法能力不强等问题不同程度存在，信息化建设相对滞后，基层执法队伍整体素质有待进一步提升。

3.公正司法助力营商环境优化有待加强。一些司法机关工作人员对优化营商环境建设的重要性认识不足，办案周期较长、办案质效不高，和企业、群众的司法诉求还有一定差距。特别是在执行难这一我国司法系统存在的长期弊病方面，存在法院执行质效指标不均衡、组织协作权能不足、执行效率不高、执行力量薄弱等多重因素，严重损害胜诉方的合法权益、裁判权威、司法公信力，与当前优化法治化营商环境的要求不相适应。

4.公共法律服务有待改进。西部部分县级地区法律服务资源较为匮乏，公共法律服务还不能满足群众日益增长的需求，群众对基层公共法律服务工作的知晓度不高、使用率偏低，资源供给能力仍有短板，以优质公共法律服务解决人民群众急难愁盼问题还需持续改进。

二、西部地区优化法治化营商环境的对策建议

（一）着力营造系统完备、运行有效的制度环境

良法是善治之前提。提升立法的科学化、精准化水平，形成按法律法规办事的制度环境，是法治化营商环境的基础。党的二十大报告明确提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是推进治理体系和治理能力现代化的重要保障。要科学编制地方政府五年立法规划和年度立法工作计划，推进涉营商环境地方性法规、政府规章立改废释，逐步构建系统完备、务实管用、具有地方特色的法治化营商环境法规规章制度体系。积极推动重点领域、新兴领域、涉外领域、民生领域“小切口”“小快灵”的地方立法实践，坚持针对问题立法、立法解决问题的原则，聚焦人民群众关心关切，精准化解社会治理的痛点、难点、堵点问题，保障民众合法权益，以良法保善治④参见《在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家》，《新华每日电讯》，2022年11月27日。。围绕企业关注的市场准入、产权保护、公平竞争等方面，加强立法调研，推动条件成熟的立法项目出台。坚持立改废并举，进一步完善地方性法规、政府规章和行政规范性文件清理工作机制，细化清理标准，强化协调联动，积极开展专项清理、集中清理、精准清理，推动清理工作常态化，切实维护社会主义法治统一。

（二）着力营造科学民主、优质高效的行政决策环境

决策是一项重要的行政权力，是行政机关行政行为的起点。提高政府依法决策、依法行政水平，营造科学、民主、依法的行政决策环境，是法治化营商环境的前提。各级政府及部门要坚持以规范重大行政决策为抓手，健全决策机制，履行决策程序，着力提升政府依法决策能力和科学决策水平。依法制定政府重大行政决策事项年度目录并予以公开，推动重点领域且意见分歧较大的重大行政决策事项公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定全覆盖。进一步健全保障政府法律咨询委员、法律顾问有效参与决策论证、提供法律意见的机制⑤参见《关于进一步加强市县法治建设的意见》，《法治日报》，2022年8月12日。。不断优化法律顾问队伍结构，采取“政府法律专家库+法律咨询委员会+法律顾问”的模式，打造优质法律顾问团队，构建以政府首席法律顾问为领导、专职法律顾问为主体、外聘法律顾问为补充的政府法律顾问队伍，持续提供专业化、高效优质的法律顾问服务，切实当好政府法律“参谋员”，筑牢重大决策“防火墙”，提高依法决策“含金量”。

（三）着力营造严格规范、公正文明的执法环境

行政执法行为的规范与否，直接反映了一个地方、一个部门依法行政的水平。严格规范行政执法行为，形成公正文明、执法为民的执法环境，是法治化营商环境的重点。政府大量的行政管理工作都是通过基层行政执法来实现的，基层政府的行政执法行为与人民群众的切身利益息息相关。必须围绕执法实践中的难点、堵点，在执法队伍管理、执法行为规范、执法监管覆盖方面不断强化，全方位提升行政执法工作水平。要切实发挥执法协调小组作用，有效减少多头执法、交叉执法、重复执法、随意执法，切实减少对市场主体正常经营活动的干预。健全行政裁量基准制度，督促各级行政执法机关制定行政裁量基准。严格规范行政裁量权的行使，重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制等执法行为，细化、量化自由裁量权，为执法人员提供裁量依据。监督指导行政执法机关规范适用行政裁量权，限制随意裁量，有效解决处罚畸轻畸重、类案不同罚等问题⑥参见《新疆维吾尔自治区政法机关优化法治化营商环境50条措施》，《新疆日报》，2023年2月8日。。积极推动“柔性执法”，推动包容免罚清单制度落实，维护好人民群众的切身利益，不断提升行政执法水平。

（四）着力营造运用法治思维和法治方式防范化解社会矛盾纠纷的和谐环境

依法化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，是法治化营商环境的必然要求。要坚持把多元化解社会矛盾作为维护社会稳定的基础来抓，将矛盾纠纷多元化解融入基层治理体系，切实提升防范化解矛盾纠纷工作效能。加强对经济、金融、劳动关系、生态环境、征地拆迁、房地产等重点领域矛盾纠纷排查，强化源头防范和多元化解，最大限度把矛盾纠纷防范在源头、化解在萌芽、解决在前端⑦参见《宁夏出台优化法治化营商环境若干措施》，《宁夏法治报》，2023年3月24日。。不断拓展人民调解工作领域，加强商会、知识产权等重点领域行业性、专业性调委会建设，推动纠纷化解关口前移。对时间跨度长、成因复杂或具有较大社会影响的涉企纠纷案件，成立工作专班，推动矛盾纠纷实质化解。推进仲裁名册编制和公告工作，鼓励仲裁机构与各类市场主体、行业协会、金融保险企业加强沟通协作，不断拓宽仲裁服务渠道，提高市场主体通过仲裁解决纠纷的意愿。支持仲裁机构参与商事争议解决，探索开展仲裁案件异地受理、远程视频审理，让“数据多跑路，企业少跑腿”。真正运用法治思维和法治方式防范化解社会矛盾纠纷，实现法律效果与社会效果的有机统一。

（五）着力营造人民至上、法治为民的服务环境

坚持人民至上，着力服务保障和改善民生，是法治化营商环境的落脚点。必须践行法治为民宗旨，持续推动解决法治领域的突出问题，不断增强人民群众和市场主体法治获得感、幸福感、安全感。深化“百所联百会”机制，持续开展民营企业法治体检活动。开展企业法律需求摸排活动，推出一批面向企业的优质法律服务产品。支持市、县（区）统筹社会执业律师、公职律师及其他法律工作者力量，建立公益性法律团队（组织），及时为企业提供政策解读、合规管理、防范法律风险等法律服务，引导企业依法依规经营。支持律师事务所专业化、规范化、品牌化发展，发挥律师协会相关专业委员会、律所领航团队作用，为重点产业特别是新兴产业及银行、证券、保险、知识产权等市场经济领域提供优质法律服务。大力发展县域公证法律服务，组织公证人员采取巡回办证、蹲点办证和网上办证、开通“中小微企业绿色通道”等多种形式，为企业开展公证咨询和业务办理提供方便，力争做到当日受理、及时办理、快速出证。将“最多跑一次”公证事项扩大至130项，推进纳税状况证明等公证事项“跨省通办”。在招商引资、引进人才、政府采购、政府与社会资本合作中，加强前置合法性审查，督促行政机关严格兑现依法依规作出的政策承诺，切实履行合同义务⑧杨亲辉：《湖南法治化营商环境建设的实践、问题和优化路径》，《湖南行政学院学报》，2022年第1期。。不断增强法律服务的可及性、便捷性、精准度，提升市场主体对法律服务的满意度和认同感。

营造优良的法治政务环境契合了优化法治化营商环境的时代要求，是一项反映人民意愿、顺应新发展理念的系统工程。在推进这一工程的过程中，必须以全面贯彻落实党的二十大精神为主线，立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取，既“操其要于上”，加强战略谋划和顶层设计，又“分其详于下”，把握工作着力点，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，打造法治严明、社会公正、政通人和、人民幸福的法治化营商环境，切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。