乡村治理现代化背景下的村级党组织权威塑造

邵春霞 李培欢

党的二十大报告提出,要“增强党组织政治功能和组织功能”,“坚持大抓基层的鲜明导向,抓党建促乡村振兴”,“推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[1]。中国共产党历来高度重视乡村基层治理工作,村级党组织是长期以来宣传党的主张、贯彻党的决定、领导乡村治理的基础力量,而稳固的村级党组织权威则是其发挥这些重要功能的关键所在。截至2021年12月,全国29649个乡镇、491129个行政村已建立党组织,覆盖率均超过99.9%[2]。规模庞大的村级党组织是否具备足够且牢固的权威,以何种方式对推进乡村治理现代化发挥领导核心作用,事关中国共产党的执政之基。

一、村级党组织权威塑造的背景

“权威”是一种基于内在认同而产生的自愿性服从,即“只要人们(不管是一个人、几个人还是许多人)明确地或缄默地允许他人为自己作出某种行为规范的决定,权威就出现了”[3]。根据马克斯·韦伯(Max Weber)的分析,“权威”可以划分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种纯粹类型,且任何一种形式的组织都以某种形式的权威作为基础,否则组织就不具备其存在的条件[4]。“政党权威”是政党因自身公信力而产生的一种“政治动员力”,是政党因自身伦理的信服力和人格的感召力而产生的可靠而稳定的“政治影响力”[5],以获得民众对政党自身意志的服从关系[6]。正所谓“没有权威,就不可能有任何的一致行动”[7],对于党组织而言,只有具备了足够且牢固的权威,才能真正掌握领导组织能力、社会动员能力和社会治理能力等。中国共产党作为“中国现代国家成长的中心支柱”[8],尤其是对现代国家建构中的乡村治理而言,党组织已然成为乡村治理的核心权力主体,也日益成为传统乡村社会精英治理体制的“现代替代物”[9]。因此,村级党组织权威的塑造与巩固,能够进一步夯实党在基层的领导根基,推动中国特色社会主义制度优势更好地转化为治理效能,从而为党引领乡村治理现代化的生动实践创造有利条件。

党组织权威的塑造与巩固并非一劳永逸,而是一个充满着挑战的持续性过程。随着我国市场化改革的渐次深入以及乡村自主性的不断增强,尤其是在经济体制转轨和社会结构转型的双重影响下,传统的社会观念、组织关系和市场结构发生了较大变化,农民个体从原本依附的和受约束的集体性组织及封闭性的管理体制中脱离出来,乡村社会日益呈现出了个体化的发展态势[10],导致了一些“结构松散、权力离散、关系疏散”的原子化村庄的出现[11]。在此背景下,部分农村地区不同程度地存在着党组织“政治权威模糊”“政治地位边缘化”的倾向[12],出现了组织弱化、虚化的状况。这些问题不仅阻碍了乡村治理内生动力的成长壮大,也在一定程度上使得村级党组织在乡村治理中面临认同匮乏的困境。如何塑造和巩固村级党组织的权威,充分发挥其在乡村治理现代化进程中的领导核心作用,是新时代推进和完善乡村治理的必答题。

当前学界针对“村级党组织权威”这一理论问题的探讨还主要聚焦于“党的建设”“政府治理”和“乡村振兴”等角度,更多侧重于对相关理论问题的概念与框架、过程性与规律性等方面的分析和总结。而对“乡村治理现代化”与“村级党组织权威塑造”二者双向联动的逻辑性、互建互构的必要性可行性等研究还尚不充分。特别是阔步迈上全面建设社会主义现代化强国新征程,村级党组织权威的塑造还面临哪些困境?有什么内在价值?有什么实践路径可选择?对以上问题进行回答,构成了本研究的理论旨趣。

二、村级党组织权威塑造面临的困境

乡村治理中村级党组织权威塑造面临的困境,既受到现代化进程本身的影响,也有党组织自身建设不足带来的问题,集中体现为乡村社会结构的原子化、乡村权力结构的分散化、村民价值观念的复杂化和党组织自身建设的弱化。

1.乡村社会结构的原子化

我国乡村社会结构的变迁和重组在不同历史时期发生不同变化。从历史发展的角度来看,传统中国乡村社会形成了以血缘和地缘为基础而划分的差序格局,在这种农村社会基本形态的世代影响下,皇权、绅权、宗族权以及宗教权共同生成了村庄的传统权威[13]。新中国成立后到改革开放以前,人民公社体制的确立和农村集体主义思想的树立,使得党和政府的权威在很短的时间内取代了传统权威。随着家庭联产承包责任制的实施,乡村内部的紧密联系逐渐减少和弱化,农民逐渐从原本的家庭、家族、村落等共同体和社会关系网络中脱离出来,以相对独立的状态参与社会生活,成为“一个个原子式的个体”[14],彼此之间越来越难以形成有效的联合,农民个人与公共世界大大疏离,对共同体的认同逐渐缺乏,乡村社会的“舆论机制失灵,道德水准下滑”[15],原本完整的乡村社会结构被打破,村庄呈现出原子化、个体化的分散趋势。由于改革开放以来市场经济的迅猛发展和城市化进程的加速推进,很多农民外出打工,村民的流动性大大增加,乡村社会分工愈加细化,个人异质性愈发明显,个体对集体性组织的依赖性越来越弱[10],这冲击着原本稳固的、封闭的社会结构。原子化的村庄使得村级党组织对乡村社会的领导权威减弱,村级党组织的组织力、号召力也受到一定影响,乡村社会组织化、合作化困境凸显[11],乡村治理过程中产生了一些新状况新问题。

2.乡村权力结构的分散化

当前,我国乡村社会的权力结构除了包括农村基层党组织、党领导下的农村基层群众性自治组织等在内的“正式权力主体”外,还包括农村新兴合作组织、宗族组织等在内的“非正式权力主体”。从村级党组织和基层群众性自治组织的关系来看,虽然在制度设计和法律规定层面对二者的地位、职权进行了原则性划分,但在具体实践中,这种二元权力机制不可避免地导致了“两委”矛盾频发,二者的职权时常出现交叉重叠、模糊不清的现象。而且,相比于村级党组织,村委会由群众民主选举产生并为群众服务,往往掌握着实实在在的村务管理权,这些权力与群众的切身利益息息相关,群众就更愿意和村委会“打交道”,因此分散了部分村级党组织的权威。从“非正式权力主体”的角度看,权力主体的分散也会影响乡村治理的权限,造成权力主体间协作的随意性、偶然性和片面性,加大乡村治理的成本和负荷。比如,受到历史传统因素的影响,一些所谓的富人、能人、强人,凭借其能力和他们掌握的“存量资本”,在基层政权的运行中发挥着一定的作用;有些公共事务如红白事,必须由村民比较认可的、威望比较高的人出面才能得以解决。这些组织化或半组织化的力量某种程度上分散了村级党组织的把控力和影响力。

3.村民价值观念的复杂化

乡村社会价值和道德规范是推动实现乡村治理现代化的灵魂所在,是维系乡村共同体情感的纽带,能够起到凝聚人心、维护乡村基层社会稳定的作用。我国传统的乡村社会价值规范建立在农业文明和伦理关系的基础之上,在全球化、工业化和城市化加速推进的现实背景下,乡村基层社会的生产生活方式发生了巨大的变化,乡村逐渐由“熟人社会”转变成“半熟人社会”,由“乡土中国”转向“离土中国”,农民自由地游走于乡村和城市之间[16],“离土又离乡”使农民的价值观念变得更为复杂,原本较为传统和完整的乡村价值体系解体趋势愈发明显,党和群众共同建立起来的主流价值观念也在遭受一定冲击。从文化认同角度看,强调自我意识和个性发展,农民的行动方式主要以个体行动取代集体行动,个人利益取代集体利益,以现代性、多元性和开放性为主要特征的现代文化不断压缩乡村传统文化的生存空间,农民对传统文化的认同不断疏离。从价值取向角度看,随着大量农民涌向城市和商业资本加速流入乡村,市场化、物质化和社会化的价值导向被部分农民接受和追崇,个人主义、利己主义、功利主义观念在有的乡村盛行,这使得有些地方的乡村社会逐渐形成了以“利益驱动”为主要特征的价值取向,给这些地方的党组织权威塑造带来了较大挑战。

4.党组织自身建设的弱化

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确提出要“建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系”[17],以加强和改进乡村治理。但在乡村实际工作中,个别村庄的有些管理事项并不能完全由党组织讨论决策,部分党组织出现软弱涣散的现象。在村级党组织内部建设方面,具备一定知识文化和市场敏锐性的村民流向城市,使得村级党组织规模不断缩小,也带来部分村级党组织吸收发展党员的整体素质降低的后果,导致党员结构老龄化问题凸显,干部队伍相对不稳定,适应市场经济发展的能力相对不足,部分群众对村级党组织是否有能力将党在农村的路线、方针、政策变为现实缺乏信心,村级党组织的社会凝聚力、公信力减弱。此外,村级党组织个别基层党员廉洁自律不够,部分党员法制观念仍然淡薄,工作方法灵活性相对不足,也都严重影响着党的形象和领导权威。因此,村级党组织自身建设存在的不足一定程度上弱化了党组织的权威,对健全党组织领导的乡村治理体系和提升治理效能产生了一定的制约作用。

三、村级党组织权威塑造的内在价值

我国乡村社会治理的成就和经验表明,党组织的权威塑造对于党治国理政的顺利推进具有重大价值。通过对村级党组织的权威塑造,能够调整乡村社会结构,优化乡村权力结构,打造乡村价值体系,实现乡村治理格局的整体性优化与完善,进而推动实现乡村治理现代化的目标。

1.塑造村级党组织权威是调整乡村社会结构的重要手段

在社会转型的时代背景下,乡村原本相对单一的社会结构受到了外部环境的冲击,呈现出更为分散和复杂的态势。乡村社会结构内部成员的彼此疏离,导致村级党组织的领导权威失去了一定的现实基础,同时也加重了乡村治理负荷。正如塞缪尔·亨廷顿(Samuel P. Huntington)所指出的那样,“许多现代化中国家出现的权力和权威的真空或许可由个人魅力型领袖或军事力量来填补。然而,只有政治组织才能永久地填补它”[18]。自上而下来看,村级党组织在乡村治理中被自觉地认同与服从,其合法性来自于执政党的制度赋予[19],基于此,村级党组织能够在乡村社会中拥有无可比拟的组织动员能力,确保自身在乡村治理中的领导核心地位。自下而上来看,当前我国乡村治理中出现的村级党组织权威弱化虚化边缘化的现实困境,一定程度上反映了村级党组织自身建设尚存在不足和短板。因此,需要密切结合新时代国家政治发展的目标和要求,将乡村社会力量聚合起来,以党组织权威的塑造和巩固确保中国特色社会主义制度优势的发挥,凸显乡村社会治理的整体效应。

2.塑造村级党组织权威是优化乡村权力结构的必然途径

随着城镇化的加速发展和城乡之间的加速流动,我国乡村社会的权力结构也趋向分散化。一些“非正式权力主体”和村委会凭借较为丰富的治理资源和先天的优势,在村务事项管理中越来越掌握话语权,一定程度上压缩了村级党组织领导乡村事务的有效空间,这成为村级党组织虚化弱化和边缘化的重要因素。因此,强调对村级党组织权威的塑造,其根本指向就是要强化党在乡村基层社会治理中的全面领导,毫不动摇地坚持党组织在乡村社会权力主体中的核心地位,不断加强村级党组织的自身建设,确保乡村权力结构在以村级党组织为核心的前提下得以进一步优化,形成以村级党组织权威为统领的乡村权力体系结构,这不仅有助于妥善化解矛盾冲突,还能为治理权力的有效运行提供良好环境。

3.塑造村级党组织权威是打造乡村价值体系的有力抓手

长期以来,我国乡村的价值规范建立在“熟人社会”的基础上,村民对权威的认同植根于乡规民约、家族谱系、道德风尚的乡土社会“礼治”[20]上。在乡村价值伦理、道德规范等因素的作用下,乡村基层社会逐渐探索出了适应自身发展的价值体系及运行规则。伴随着社会现代化进程的快速发展,乡村巨变“不仅仅表现在乡村发展的外在形态上,更体现在乡村文化尤其是乡村道德文化的变迁之中”[21]。塑造和巩固村级党组织的权威,发挥村级党组织权威在打造乡村价值体系中的关键作用,有利于处理传统价值规范逐渐式微带来的问题,有利于加强乡风文明建设,不断提升乡村精神风貌,增强乡村社会的向心力、凝聚力,构建起符合乡村社会发展的价值共同体。

4.塑造村级党组织权威是完善乡村治理格局的坚强保障

对村级党组织权威进行塑造,其最为根本的价值旨归就是不断完善乡村基层社会的治理格局,两者互建互构,共同寓于乡村治理现代化的伟大实践。我国乡村自治的发展及乡村社会自主性的扩大,一定程度上提高了村民参与乡村治理的积极性和创造性。但仍需明确的是,乡村治理的有效性是建立在村级党组织权威塑造和持续在场的基础之上的。“加速流动”给乡村基层社会带来了诸如资源短缺、人口流失和矛盾纠纷等问题,直接影响和制约着村级党组织权威在乡村治理中的塑造和稳固。如果乡村治理实践缺乏基层党组织权威加以规范和整合,那么就有可能出现治理需求无法充分满足的情况,进而导致治理主体面对某些矛盾和风险的反应滞后、处置滞后。因此,需要高效整合乡村社会有限的治理资源,并以整体性视角健全乡村治理运行机制,在村级党组织的领导下完善乡村治理格局。

四、村级党组织权威塑造的实践路径

农村工作千头万绪,错综复杂,但“无论农村社会结构如何变化,无论各类经济社会组织如何发育成长,农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”[22]。通过塑造村级党组织权威以提升乡村治理的整体效能,应在实践基础上探讨其有效路径。具体而言,需要从“内部引领”和“外部整合”两个维度双向增能,推动实现乡村社会的整体性治理和融合性治理。

1.内部引领:以村级党组织权威塑造推动乡村社会整体性治理

村级党组织权威的塑造与巩固,不仅在于要利用党在历史发展进程中的“存量”,更要依赖于立足新的时代背景不断创造新的“增量”,而这种权威的“增量”生成,首先需要从村级党组织自身入手,以内部引领的方式推动乡村社会实现整体性治理。

第一,强化政治领导功能,为村级党组织的权威塑造提供政治保证。政治功能是党组织的首要功能,政治领导功能一旦弱化,就会对党组织的权威产生极为不利的影响。一是村级党组织要坚决贯彻党的路线、方针和政策,始终坚持以人民为中心的发展思想,坚持群众思想和群众路线,在全心全意为人民服务中塑造政治权威。二是村级党组织要提升政治领导能力,善于从政治上分析问题、解决问题,为乡村基层治理把方向、定调子,确保党始终在乡村治理中总揽全局、协调各方,在领导乡村治理体系的健全和治理能力提高的过程中增强政治权威。

第二,强化经济引领功能,为村级党组织的权威塑造筑牢经济基础。乡村经济的发展程度是衡量现代化发展水平的重要因素,如果村级党组织在乡村经济建设中缺位,就会失去权威建立的关键条件。因此,要不断满足农民对美好生活的向往需求,推动农村经济的可持续发展。一是村级党组织要带动农村经济发展,主动把握农业发展方向和市场行情趋势,通过带动乡镇企业发展和壮大集体经济实力,推进群众走上共同富裕的道路。二是村级党组织要加大农村产业结构调整政策支持力度,以当地特色产业为依托,因地制宜合理规划长期和短期发展目标,进一步促进三产融合发展,扩大村集体经济增收渠道。三是村级党组织要加快培养一批更懂农业更善经营的党员干部,为提升农民生产技能、拓宽农民经营思路提供更多专业指导和服务。

第三,增强价值引导功能,为村级党组织的权威塑造筑牢思想根基。确保党在乡村意识形态领域的主导地位是塑造村级党组织权威的必备环节,乡村治理现代化的顺利推进需要健康的文化发展空间和价值观念的正确引导。一是村级党组织要做好群众思想政治工作,发挥宣传教育功能。要加强对党的路线、方针和政策的宣传力度,以社会主义核心价值观为统领,促使党的思想意识、发展理念、价值理念植根于基层社会。二是要通过继续提高农民的整体素质来帮助农民掌握先进发展理念和技能,在农民生活不断改善的过程中增强价值引导效果。三是村级党组织要加强乡风文明建设,挖掘乡规民约的潜在价值,挖掘乡村丰富的文化资源,促进乡村基层自治、法治和德治的有机融合,发挥“村民道德评议会”“乡贤读书促进会”“乡村道德讲堂”等的作用,在活动开展中形塑人们的道德情感、风俗习惯等。

第四,强化作风纪律建设,为村级党组织的权威塑造打造过硬队伍。基层党组织的作风建设和纪律建设直接关系到党在人民心中的形象,关系到党组织权威的巩固。部分党组织还存在不同程度的形式主义、官僚作风和腐败现象,削弱了党组织的权威。因此,一是必须加强村级党组织党员干部队伍建设,严把吸收党员关,甄别并拒绝不符合党员标准的投机分子和素质偏低、觉悟不高的人员。二是加强党员的作风教育,督促党员认真听取群众声音,提高解决实际问题的能力,保持良好作风。三是加强制度建设,规范权力运行。严格对党员干部的纪律检查和考核,做到赋权和明责的统一,增强公信力,树立起村级党组织在乡村治理中的权威。

2.外部整合:以村级党组织权威塑造推动乡村社会融合性治理

村级党组织需要主动优化治理的外部环境,形成多元治理下的合力,这需要从乡村治理的外部圈层入手,不断健全以村级党组织为核心的乡村社会基层治理体制,以外部整合的方式推动乡村社会融合性治理。

第一,厘清各类主体关系,确保基层党组织的核心地位。党组织在乡村治理中居于核心地位是一切工作的基本前提。一是要明确村党支部与村委会之间的关系,坚持在村党支部的领导下实现村委会的自我管理和公共服务职能。二是要处理好村级党组织和“非正式权力主体”之间的关系,确保其他各类组织的活动方式、行动规范与村级党组织活动准则的一致。通过塑造和巩固村级党组织的权威,进一步明确村级党组织权威在乡村治理中的主体地位,引领乡村社会的多元治理,推动治理结构的优化和乡村治理的转型。

第二,重视农村社会组织作用,挖掘乡村治理资源。社会组织是因某些特定利益而聚集在一起的社会群体,有益于乡村社会的再组织化和激活乡村活力,有益于培养现代农民的公共精神、增加他们的归属感和幸福感。然而,我国的社会组织发展并不十分成熟,因此,要重视并建立适合新形势和新需求的社会组织,使之成为村级党组织领导乡村治理的“左膀右臂”。一是要健全村级党组织与其他农村社会组织的信息共享机制,通过发挥社会组织专业化服务的优势,建立起村级党组织和村民之间沟通的桥梁,协助村级党组织搜集完整、清晰、准确的信息,以全面、迅速了解村民的差异化需求,拓宽村民利益表达和利益协调的途径,提升乡村治理的效率。二是要进一步加强党组织对社会组织的领导,为社会组织的发展指明正确方向、明确发展目的、提供组织保障和人才支撑等,更好地激发社会组织活力,不断提高社会组织参与乡村治理的能力。

第三,加强数字乡村建设,创新乡村治理路径。信息技术的飞速发展推动人们步入“大数据时代”,大数据的技术特征及其在治理领域的应用深刻改变了人们的行为方式,这为村级党组织领导乡村治理提供便捷条件的同时,也可能会带来新的治理难题,甚至可能会影响村级党组织的权威。基于此,一是村级党组织要打造“互联网+党建”新模式,推进党务、村务公开,通过视频会议、微信投票等形式最大限度保证参与乡村公共事务管理的人员数量,打破时空限制,增强村民对党组织的向心力。二是村级党组织要打造“互联网+民生服务”新阵地,针对关涉农民急难愁盼等的民生服务需求,应简化村民办事流程,完善各项民生服务的信息化建设。三是村级党组织要打造“互联网+风险防控”新平台,对包括自然灾害等在内的风险问题提前预判与分析,实现大数据时代下的乡村“智治”,进一步增强村级党组织在乡村治理中的公信力和认同感。

结 语

全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,是全面推进乡村振兴的坚强保证。党组织权威的塑造和巩固贯穿中国共产党治国理政的全过程。对于一个全力迈向现代化的后发型发展中大国来说,党组织权威的有力塑造和长久稳固至关重要。塑造和巩固村级党组织的权威,确保村级党组织在乡村治理全局全过程中始终保持“权威在场”,摆脱边缘化,克服虚化弱化的问题,引领并推动乡村治理现代化,是新时期新阶段关于乡村治理要思考和关注的重要议题,也是将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的生动体现。