民用机场融资管理——以XM新机场工程为例

熊瑶

（福建兆翔机场建设有限公司，福建 厦门 361000）

随着我国经济的快速发展，国民生活水平日益提高，航空旅客量及货运量不断增加。需求的增加导致现有机场的标准、规模和数量都不足以满足现状，进而需要通过筹集资金新建机场来改善和提高。由于机场建设存在投资金额大，回报少及回收期长的特点，如何通过改善机场的融资模式，以最优的方式满足机场建设的高资金需求，提高机场企业的生存与发展的能力，保障我国航空业的可持续发展，成为目前急需研究解决的问题，也是XM新机场主体工程融资面临的难题。

一、我国民用机场的融资现状分析

（一）民用机场的经济属性

当今经济全球化进程加快，我国市场经济高速发展，而国家社会经济的快速发展离不开民用机场。民用机场在许多方面都具有十分重要的地位。比如拉动我国产业结构升级、加快周边区域经济发展、促进对外开放及增进民生福祉等方面。因为机场在运营过程中的特殊地位，导致其具有多重属性。

第一，公共产品属性。一方面民用机场服务能为绝大多数人共同消费或享用，属于公共产品的一种，具有一定程度的非竞争性和非排他性；另一方面民用机场为了实现可持续发展，存在一些特定的收费项目，具有私人产品的竞争性特点。因此民用机场兼具公共产品和私人产品的属性，但总体上，其公共属性要远高于私人属性。

第二，基础产业属性。民航产业作为基础产业，具有很强的外部经济性，能为其他产业的发展提供拉动作用，机场建设受到地方政府很高的青睐，主要原因是机场通常能够形成庞大的产业链，主要包括：为当地提供大量的就业机会，增强城市间的联通能力，拉动机场周边地区的经济产业结构调整，并带动机场周边房地产业迅速兴起。

第三，自然垄断属性。因民用机场的投入大、回收慢，并且机场的大多数资产具有独占性及积淀性，导致其进入门槛高，长期处于垄断地位。自然垄断像一把双刃剑，对机场的运营有利有弊，有利的方面，机场企业对机场实施垄断经营，具有成本最低的优势。不利的方面由于机场一直处于垄断地位，高度的垄断带来了创新的不足及机场服务的主动性不足。

第四，经济效益特性。主要从机场企业的收入和成本两个方面考虑。其中收入主要包括两个部分，一是与航空相关的机场服务收费，如起降费、地面服务费，旅客服务费、旅客安检费，货物仓储和运输等费用。二是与航空无紧密关系的业务收入，如租金收入，停车场收入，及周边商业运营的收入等。并且非航空业务收入随着机场企业运营能力的提升，比重逐年上升。由于机场的公共属性，政府会对各类航空项目进行限价，影响其收入的增长。在成本方面，因为机场企业属于劳动密集和技术密集的企业，其成本费用主要集中于人工费、设备折旧费和运营费，这些都给机场企业带来运营负担。新建机场因其初始投资额大，转固后每年会产生大量的折旧成本，同时建成后的新机场每年旅客、货物的吞吐量稳步增长，各种运营费用相应也逐年增多，因此在运营初期新建机场基本处于亏损状态，待后期机场运营稳定后，单位收入增加，单位成本下降，机场收益逐步提高。

第五，公益性和商业性并存的特性。民用机场的飞行区建设，围界安保，公共区域绿化，消防保障等存在大量的公共性支出。另外为提供必要的服务，很多支线民用机场在无利可图的情况下，仍然被政府批准建设，而且由于受到政府的定价影响，部分航空业务的收入水平仅能维持成本。为保障机场企业的可持续发展，各级政府必须通过补贴等方式弥补机场企业的部分成本。目前，可以通过申请民航发展基金等方式对机场的重大安保投入及场道设施建设等进行弥补。另外，民用机场存在大量可收益的项目，如物流、广告、餐饮、零售等。因此，民用机场在现有体制下兼具公益性和商业性并存的特点。

（二）当前我国民用机场建设融资概况

目前我国机场实行属地化管理，大部分机场都交由地方政府在管理。而且国家还相继出台了《国内投资民用航空业规定》等规定，进一步放宽了进入民航领域的限制， 允许更多形式的民间资本进入。民用机场由地方政府管理后，正式定位为地方公共基础设施，作为独立运行的经济主体，机场建设的融资渠道得到进一步拓宽。

民用机场的融资方式根据资金来源的不同可分为内源融资和外源融资两种。内源融资是指机场企业通过长期营运累计获得的留存收益，筹集机场建设所需要的资金。由于民用机场的公共属性，及部分业务存在政府定价，导致机场企业的盈利性不高，加上机场建设项目的投资金额巨大，因此仅通过内源融资满足不了机场建设的融资需求。在这种情况下，根据国内外目前机场建设融资现状，充分发挥不同融资渠道的优势，开展融资模式的创新具有重大的意义。

（三）国内机场常用的外部融资方式

机场外源融资的渠道和形式随着机场管理体制的变化，已逐渐多样化，主要包括：政府投资、上市融资、借贷融资、战略投资者融资、境外贷款、PPP融资等。

第一，政府投资。政府投资包括地方政府的财政投资和民航发展基金。其中财政投资是由地方政府直接注入机场企业，用于建设新机场；民航发展基金则由机场建设费和民航基础设施建设基金组成，是属于政府性基金的一种。目前我国大多数民用机场的建设都包含这两种政府投资。该种投资方式会占用大量的财政资金，使得政府财政资金压力大。

第二，上市融资。得益于我国资本市场的不断完善，以及各种机场融资模式的创新，我国部分中大型机场开始尝试通过设立股份公司的形式，剥离优质资产，开拓上市融资的渠道。上市后有利于吸引社会资本以及规范和提高机场企业的管理水平。

第三，借贷融资。包括担保贷款、信用贷款等形式，以及固定资产贷款、流动资金贷款和专项贷款等种类。这种融资方式已在欧美大型民用机场项目建设中广泛使用。

第四，战略投资者投资。随着我国经济的高速发展，给民航业带来了巨大的发展潜力，部分中大型机场在长期运营中逐步发展稳定，开始进入盈利状态，机场投资项目对社会投资者的吸引力不断提高。伴随着《国内投资民用航空业规定（试行）》等政策的出台，取消了社会资本进入的限制门槛，进一步扩宽了机场项目的融资渠道。随着战略投资者的加入，机场建设项目的资金得到充实，也为我国机场企业的运营带来宝贵经验。

第五，境外贷款。境外贷款是其他国家及国际金融机构利用财政资金向我国提供的低息贷款或无息贷款，特点是利率低、偿还期限长，该贷款最终可以转贷给企业使用。20世纪80到90年代，国内部分机场争取到很多境外优惠贷款项目，如在1983年建成的厦门市高崎机场，成为我国首个由地方政府和境外贷款合作，共同出资新建的机场，这种融资模式缓解了机场建设的资金压力。

第六，PPP融资。广义上的PPP融资是指政府为减轻投资压力，同时为促进市场经济的发展，与私人组织之间的合作关系，通过签署合同明确双方的权利和义务，并向社会公众提供某种公共产品及服务。而狭义的PPP是多种融资模式的总称，包括BOT、BOOT、BTO、ROT、BLOT等。目前我国部分机场已采用PPP模式，但由于政策的限制，PPP模式在机场建设项目中尚未广泛应用。在现阶段推动PPP融资具有特殊的意义。一方面，由于企业长期处在市场竞争中，为维持其市场地位，不断提升其营运能力，因此管理经验更丰富，运营效率更高，人才队伍更成熟，通过PPP的模式可以有效提高公共服务的效率。另一方面，通过引入社会资本，有利于改善基础设施建设的投融资模式，减轻政府投资的资金压力。

二、XM新机场工程资金基本情况

XM新机场建设是促进海西经济区民航现代化发展的需要，是构建对台空中直航通道、打造现代航空物流枢纽的需要，是贯彻海西战略、“一带一路”倡议、建设海西经济区的需要。建设XM新机场是适应航空业务量持续快速增长的需要。XM现有机场2014年全年旅客吞吐量突破2000万人次，2019年达到2741.34万人次，现有机场设施容量已捉襟见肘，与快速增长的航空运输市场需求的矛盾日益突出，XM及区域内其他机场已无法满足周边区域航空运输长远发展的需求。巨大的航空业务需求与机场发展局限性之间的矛盾日显突出，因此XM新机场建设势在必行。XM新机场工程概算批复的总投资404.89亿元，资本金按50%配置，其中XM市政府安排财政资金156.95亿元，中国民航局安排民航发展基金21.7亿元，剩余资本金由公司自有资金解决，资本金以外202.45亿元利用银行贷款等多种方式筹措解决。

三、XM新机场主体工程融资管理

通过对XM新机场的可行性研究发现，新机场建设项目财务效益较差，国民经济效益良好，区域经济影响和行业经济影响显著。为保证机场的财务可持续运营能力，应制定更为有利的融资方案，从而降低后续经营风险。

（一）提高并优先使用政府资本金

新机场最初预计可批复时财政资本金的比例只占30%，通过前往其他机场考察调研，了解到西安机场扩建资本金比例为50%，成都新机场资本金比例为60%，北京大兴机场资本金比例为50%，考察结束后，积极争取政府资本金，将政府资本金的比例提高到40%，极大地缓解了贷款资金的压力。

XM市政府承诺安排财政资金156.95亿元作为新机场工程资本金。财政资本金及时甚至提前拨付至工程建设中，优先使用财政资本金，将极大减少工程资金压力。

（二）争取民航局资金补助

民航局安排民航发展基金21.7亿元用于新机场工程资本金，在工程建设的前期及早争取该笔基金的拨付，降低工程贷款利息压力。

同时，争取民航局修订的民航发展基金配套政策中关于建设贷款贴息管理办法、建设项目前期工作费管理办法等补助政策，来增加资金来源，减少贷款金额、减少利息压力。

（三）争取国家部委投资补助

积极对接了解交通运输部、住建部等国家部委在交通、建设等领域对机场建设、机场内航食、货运等功能区建设的投资补助政策、财税减免的优惠政策。同时，可参考国内其他机场获取的政策支持。交通运输部2015年下发《综合客运枢纽投资补助项目管理办法》，办法规定将车辆购置税资金中安排用于综合客运交通枢纽内的公路客运站场及其用地范围内与换乘服务相关的基础设施、设备、信息化建设等的投资补助。新机场工程符合办法补助要求，在十四五期间预计将可获得1亿元补助。交通运输部2016年下发《交通运输部货运枢纽（物流园区）投资补助项目管理办法（暂行）》，办法规定将车辆购置税资金中安排用于货运枢纽（物流园区）的投资补助，新机场工程货运区工程可据此申请相应补助。

（四）争取地方政府财税优惠政策

通过对国内机场的考察，成都市政府给予成都天府机场项目贷款财政贴息；胶州市政府给予新机场2018-2019年城镇土地使用税退税和减免、飞行区用地、飞行区四周排水防洪设施用地以及场内外通讯导航设施用地免征土地使用税等税收优惠政策；陕西省政府对咸阳机场三期扩建工程免收水利建设基金、城市基础设施配套费和河道工程修建维护管理费（占用河道及河道补偿费）、水土保持费等几项收费基金，对建筑业养老统筹地方统筹部分予以免收。

（五）争取地方政府其他资金支持

对接XM市政府、交通局、建设局、经济与信息化局等部门，了解并争取公共建筑节能改造、可再生能源建筑应用、绿色建筑及建筑工业化、公共安全风险防控与应急技术装备等地方政府相关建设方面资金支持政策。

（六）招商引资，引入社会资本

通过吸引社会资本缓解融资压力、降低财务成本、做大做强机场配套产业，同时引入行业内专业经营者能有效转移经营风险、提高经营水平。机场项目中，航食、货站等具有良好经营前景、一定盈利能力的机场业务延伸项目可引入社会资本，降低该部分建设资金投入同时开拓市场加快发展。针对不同项目特点，采取BOT、经营权转让、股权合作等多种合作模式。建议向国内已有成功运作经验的机场学习或聘请外部专业公司进行行业发展研究和总体谋划。例如北京大兴机场的停车楼项目，采取经营权转让的方式，投资者获得25年的经营权，期满后资产无偿移交机场。

（七）推进贷款融资

新机场工程还需贷款的金额，未来可考虑银团贷款。采用公开招标的方式选择出具有最有利条件的银团贷款，以较低的贷款利率获取贷款资金，根据建设期的计划安排，按季度编制滚动投资预算表，按需贷款，合理安排资金，提高资金的使用效率，从而降低贷款利息。

四、结束语

通过对XM新机场建设融资模式的浅析，提倡我国民用机场建设应灵活运用政府及市场资金，通过对细分项目的经济性分析，尽可能采用多元化融资模式，合理匹配融资结构，减轻政府及机场企业的资金压力，尽可能地降低建设成本，为后续新机场的运营提供一个良好的基础。