国有企业预算管理的困境与对策研究

陶凯

（安徽文艺出版社，安徽 合肥 230071）

当前，国外不确定因素此起彼伏，国内经济下行压力逐步增大，国有企业面临的内外部风险和挑战前所未有。同时，随着国家宏观战略布局和十四五规划的落地，作为我国国民经济发展中坚力量的国有企业肩负重任，必须将预算管理摆在企业经营管理的重要位置，以增强企业的风险防控能力，提高企业综合经济实力。现阶段，国有企业预算管理正朝着全面、规范、专业的方向发展。但是，国有企业在预算管理的制定和实践过程中依然存在制度体系不健全、预算管理意识落后、预算管理信息化程度较低等问题，没有真正发挥预算管理应有的作用，影响了国有企业的发展。因此，本文尝试分析了国有企业预算管理的重要意义，存在的突出问题和遇到的困境，并针对性地提出了解决问题和改进预算管理的策略与建议。以期帮助国有企业提升综合管理水平与核心竞争力，增强其应对风险的能力，促进企业的持续良性发展，在具体实践中对国有企业具有一定的理论和现实指导意义。

一、我国国有企业加强预算管理的重要意义

预算管理是现代企业提高经营管理效率和决策管理水平，实现企业向精细化管理和集约型转变的有效管理方法之一，是现代企业加强管理和内部控制的核心工具。预算管理能够兼顾企业的短期经营目标与长期战略规划，涵盖企业的财务信息与非财务信息，使企业实现全方位、全过程和全员化的管理与控制。在国有企业推行全面预算管理，建立预算管理的制度体系、指标体系、监控体系、报告体系和考评体系，可以落实公司治理结构，明确、细化、落实公司的生产经营目标，监控公司的生产经营过程，掌控企业所需的各类信息，把权责利真正有效衔接起来。

目前，我国国有企业推行全面预算管理的各项条件都已具备，其理论和应用已经在很多国有企业中得到应用并取得显著成果。由于国内外经济存在一系列的挑战，国有企业面临内外部环境的不确定性因素越来越大，企业管理者愈发希望通过加强全面预算管理减少对企业运营带来的干扰，从而增强企业国际竞争力。并且在国家宏观层面，国有资产管理部门在进行重大经济决策时，预算管理可以起到强有力的辅助作用。因此，建立与社会主义市场经济相适应、以全面预算为抓手的企业管理机制就成为迫在眉睫的事情。

二、我国国有企业预算管理存在的困境

（一）预算管理制度体系不健全

全面预算管理是一个涉及面广、技术复杂的系统工程，而制度体系是企业预算管理的指挥棒和灵魂，只有制度的各环节紧密衔接与支持，才能保证整个预算体系的顺利运行。就目前预算管理现状来看，虽然大多数中央和地方大型国有企业已经全面开展预算管理，也建立了相关预算管理制度，但是在预算的编制、执行、监督和考核等系统制度方面并不健全，未制定可行性较高的具体实施细则，缺乏有效的制度体系对预算管理的执行情况进行监管和约束。特别是大量国有企业集团下属的规模不大、管理不健全的子公司，或者是近年来部分事业单位转企改制时间不长、整体管理不够规范、专业性不强的部分国有企业，尤其缺乏相关预算管理制度的指导、约束和监控。同时，即使制定了有关预算管理制度，但是制度的制定与企业的经营管理工作脱节，不符合企业的实际发展状况，在实施过程中出现许多漏洞，难以操作，不能指导相关部门和人员科学有效地开展工作，损害员工对预算管理的主动性和积极性，使整体预算管理制度难以执行。

究其原因，一是国有企业管理体制的原因，管理层管理意识落后，责任意识不强，导致企业的制度建设力度不足；二是国有企业考核体系不全面，考核执行不到位，导致难以实际推进预算管理的激励制度和追责制度，预算管理制度的严肃性和科学性难以保障；三是部分国有企业缺乏预算管理人才，对预算管理了解得不够深入，相关制度存在片面性，在实际执行时又缺乏科学的指导；四是缺少切实可行具有激励作用的绩效考核制度。

（二）预算管理意识和员工知识成熟度落后

因体制僵化、政府扶持和历史沿革等原因，导致目前很多国有企业缺乏竞争力与创新精神，对预算管理的重要性认识不够深入，预算管理的意识落后于现代企业管理要求。部分国有企业虽然认识到了实施预算管理的重要性，但对预算管理尚存在一些认识与实际执行上的盲区，相关人员的预算知识也不够成熟。主要表现在以下几方面：首先，企业管理层预算管理的意识比较淡薄，随意性较强，在经营管理工作中对预算管理的重要性认识不到位，没有将预算管理作为企业的“一把手”工程来抓。致使预算管理与企业战略管理相互脱节，企业自身优势和资源与长期发展战略脱节，从而导致预算管理流于形式，不能更好地利用预算手段推动企业发展。其次，部分国有企业管理层和各级部门，以及普通员工对全面预算管理的认识和理解不足，较为狭隘，没有全员参与的意识。认为预算的编制和执行仅是财务部门的工作，与本部门无关，没有充分认识到预算应该是全员共同积极参与的行为。对部门预算编制与执行敷衍塞责，致使预算管理缺乏全面性和实用性，起不到预算管理对企业发展的应有作用。最后，部分传统国有企业集团，尤其是下属国企，预算从业人员缺乏专业培训，知识成熟度不高，素质参差不齐，思想观念保守落后，致使预算的编制和实施过程存在漏洞，极大地影响了预算管理的作用充分发挥。

（三）预算管理信息化程度较低

预算管理的创新和发展需要现代信息技术的支撑。目前，虽然大部分国有企业已经实现了办公自动化和智能化，但是在预算管理方面的信息化建设尚有欠缺，整体的信息化建设程度仍然较低。很多中小型或者大型国有企业集团的下属公司依然主要依靠Excel表格来处理预算管理的相关需求，或者仅仅把预算管理系统作为会计信息系统的一个附带部分来建设和管理，流于形式，使预算系统与其他业务信息系统没有集成，相互分散割裂，难以保障预算管理部门获取充分而及时的业务信息和沟通需求，不能真正满足全面预算管理的需要。国有企业的预算管理在信息化建设方面也投入不足，相关技术人才匮乏，使得整个预算管理信息化程度陷入落后的窘境，不能跟上现代企业管理的飞速发展步伐。

当前，因信息化程度较低，使国有企业预算管理面临四个问题：一是定不准。如果各管理层级之间在沟通与协调方面的信息传递不畅，很容易造成沟通障碍和信息失真，将造成计划同实际的脱节，导致预算目标数据的设定缺乏准确性。二是滚不动。目前很多企业在运用全面预算管理工具时，由于预算系统性能低等原因，仍然停留在静态数据比较的阶段，不进行预算的滚动预测，丢失了预算天然的“预测”功能。三是控不住。预算在进行控制时，由于缺乏信息系统支撑，各预算项目往往是先执行再反馈，无法实时进行管控，不能进行多维度、全流程的预算管控，造成预算控制失效。四是看不清。预算的事后分析仅限于财务指标范围，没有同业务数据进行融合，不能充分揭示业务上存在的问题和潜在风险，预算分析结果可读性和可用性差。

三、我国国有企业预算管理的改进对策与建议

（一）建立健全国有企业预算管理制度体系

为了进一步提高国有企业的预算管理水平，国有企业管理层应特别重视预算管理规章制度体系的建设，并在管理实践过程中不断总结经验，顺应企业未来发展趋势和内外部环境的变化，对各项制度加以修订和完善，以实现对预算全过程的指导和规范，使企业各预算实施主体在执行过程中不会偏离轨道。

国有企业全面预算管理制度体系应包括基本制度、工作制度和责任制度三大类，以及组织、编制、执行、报告、分析、调整和考评等细分制度。建立国有企业预算管理制度应注意以下几方面的工作：一是国有企业的主管部门应高度重视预算管理的重要作用，对国有企业预算管理相关制度的建立开展系统性的研究和指导工作，协助国有企业的预算管理工作依法、规范、有序开展。二是要确保制定的预算规章制度切实可行。预算管理制度要对预算编制的目标和内容、依据和形式、方法和程序等进行明确，要对预算的职责划分清楚，对预算的执行和控制要落实到位，制定合理有效的考核标准和考核办法，强化奖惩措施和对预算执行的监督。让预算管理制度既满足企业管理的需要，又简单易行，既保持制度的稳定性，又能随时根据实际情况进行调整和修订。三是要注意严格落实并执行已制定的预算管理制度。企业高级管理人员要率先垂范，带头执行，坚决抵制和纠正违反预算制度和执行不一致的行为。同时要刚性和柔性相结合，对一些制度合理范围内的特殊情况要合理解决，以免引起混乱。四是要制定具有激励作用的绩效考核指标体系，推进预算管理的执行。

（二）转变思想观念，加强预算管理环境和人员建设

实践证明，预算参与人员的态度和行为对预算管理效果具有重要的影响，虽然大多可能是间接影响，但该因素可能是影响技术方法等其他因素发挥作用的关键。国有企业要充分发挥预算在经营管理方面的作用，就必须转变全体人员的意识观念。

具体有几个建议：第一，企业管理层自身一定要注重对全面预算管理基础知识的学习和掌握，特别是一把手要充分认识到预算管理的重要性和对企业发展的积极意义，从思想深处重视预算管理工作，将其真正作为经营管理工作的主线来抓。开展自上而下的大力宣传和推广，强调全面预算管理在促进企业发展方面的意义和作用。第二，要强化各部门和一般职工对预算管理的认识和理解，对各层级员工进行预算编制过程、计划执行和考核监督等内容的专门管理培训，建立人员岗位的具体工作与预算管理的直接联系，以提升企业全员的预算管理意识和执行水平，了解并适应企业的预算管理环境。第三，国有企业上下必须彻底改变预算管理是财务职责的传统观念，必须明确预算管理部门和财务部门有着本质上的区别，预算管理工作必须要求全体部门共同积极参与。同时，财务部门与其他业务部门也应当加强沟通，深化业财融合，共同增强企业整体的预算管理意识。第四，打造具备专业技术能力、良好职业素养和战略眼光的预算管理工作团队，提升团队人员的综合能力和素质。国有企业应定期组织开展系统性的预算培训，通过上级单位对下级单位、管理层对员工层的培训、轮岗学习、自主学习等形式，为预算工作人员灌输先进的预算理念和技术方法，并在实践中不断总结经验。

（三）加强信息化建设投入，加快预算管理向数智化转型

全面预算管理已经成为企业强化战略执行、推动高质量发展的利器，而我国正进入信息化迅速全面发展的时代。国有企业要顺应时代潮流的变化，面对外部环境的不确定性不断增强、大型国有企业体量日趋庞大、产品线逐步增多、组织和管理模式日益复杂等情况，就必须加大资金、人员和技术投入，进行精细化和全员化的预算管理信息化建设变革。根据规模大小、研发实力和经济实力等不同情况，国有企业应以自行研发、与第三方合作或直接购买市面上成熟系统软件的形式，建立基于滚动预测、智能分析，决策支持、全流程监控、灵活性更高的预算管理信息化系统。同时，加强配套人力资源管理，匹配合格的专业技术人员来保障系统的顺利高效运行。

在此基础上，进一步利用互联网和大数据等技术支撑，向以数据为核心的全面预算管理数智化转型，从传统的单一信息化系统向应用集群的一体化平台转变，使预算系统、财务系统和其他业务信息系统高度集成，把企业不同部门、不同业务和相关人员统一纳入平台，实现信息的互联互通，以及内外部数据的有效链接和应用。利用大数据强大的分析和处理能力，使预算数据处理和信息传递更加及时，预算执行更加顺畅，预算考核更加有效。充分保障各环节和各部门之间的预算沟通和控制需求，多维度、可视化地呈现企业经营数据，不断提升预算管理的效率和作用。

四、结束语

预算管理是当前国有企业加强管理、应对各类风险、提升核心竞争力的重要手段，国有企业的主管部门、管理层与全体员工务必转变观念，高度认识和重视预算管理的作用，大力推进预算管理的实施。面对当前预算管理制度体系不健全、预算管理意识和员工知识落后，以及信息化程度较低等困境，国有企业必须尽快加大投入，持续完善各类预算管理制度，开展预算管理的信息化建设变革，加强管理层与广大员工预算管理知识的学习，培养专业预算管理人才，强化预算执行力度。不断提升国有企业的预算管理质量和效果，从而提高国有企业的整体经营水平，增强经济实力，实现长期可持续发展。