地方性公立高校资金筹措路径优化策略——以河南省为例

殷 涛 ,毛海涛

(信阳师范大学 a,财务处;b,资产管理处,河南 信阳 464000)

一、引言

当前,地方性公立高校教育质量整体实力不强,学科建设、人才培养水平有待提升。以河南省为例,全国42所世界一流大学建设高校中,河南只有1所;95所世界一流学科建设高校中,河南只有1所;465个规划建设的世界一流学科中,河南只有4个。另外,通过对比《普通高等学校基本办学条件标准》和《学位授权审核申请基本条件》,发现大部分地方性公立高校各项办学条件仍然存在差距,基本建设任务依然很重。这些都亟须教育经费投入的大力支持。值得深思的是,我国区域经济发展的不均衡以及重点扶持的高等教育发展战略造成了高校之间获取资源的差异化越来越大。中央直属、“双一流”建设等高校不但容易获得极高的教育经费投入,而且还积累了多元筹资的先天优势条件。而“先天不足”的地方性公立高校只能依赖有限的教育经费投入[1],严重制约了地方性公立高校的发展。近年来,受国际大环境的影响,我国经济持续低迷,财政形势日趋紧张,教育经费投入也有所放缓,地方性公立高校在今后一个时期获取经费相对困难。因此,未来地方性公立高校实现高质量发展,其首要任务就是多渠道筹措资金,优化资金来源结构。

二、文献概述

高校的筹资行为是具有战略全局意义的工作,能够推动高校高质量发展,也关系到科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略的有效实施。面对教育经费不足这一世界性难题,地方性公立高校的资金筹措问题一直都是会计学术界和实务界研究的热点之一。

(一)基于资金筹措渠道研究

众多学者认为,资金来源渠道多元化能够有效缓解地方性公立高校的资金压力。他们认为地方性公立高校经费来源应坚持国家财政经费和学费收入为主,引导和激励社会捐赠,拓展开放办学的广度和深度,并且要深入研究现有的融资政策,充分利用政府发行专项债券、政府和社会资本合作等模式,新校区建设也可以通过资产置换模式实现共赢与发展[2]。同时,随着市场经济体制改革的不断深入发展,地方性公立高校要树立高等教育产业化的观念,推动教育科研成果商业化发展,促进重大科研基地和大型仪器设备开放共享[3]。

(二)基于资金筹措选择策略研究

部分学者认为,资金筹措的选择策略也会对地方性公立高校发展产生重要的影响,良好的筹资策略会促使高校健康可持续发展。他们认为应该对有限的资金资源进行合理分配,要深入发掘内源融资的潜力[4],不断优化财政资源配置,实现效益最大化[5]。同时要注重融资渠道的使用顺序,控制融资成本,降低融资风险。另外,高校处在不同的发展期,所采取的融资政策也会有所不同,处在成熟期的高校将逐渐淘汰传统银行借贷融资渠道,从而减轻高校债务风险[6]。

通过对相关文献的梳理发现,众多学者对经费来源多元化能够解决地方性公立高校当前融资困境基本达成了共识。但是,有关地方性公立高校资金筹措的问题仍需进一步探索。一是充分借鉴中央直属高校的筹资经验。目前,中央直属高校逐渐形成以事业收入和附属单位上缴收入社会化市场化运作的方式为主,财政绩效拨款政府性渠道为辅,充分发挥社会捐赠潜力的多元化高效化的资金筹措体系[7]。同时,利用“双一流”建设契机和“一带一路”倡议,优化学科建设,探索涉外办学,不断寻求新的增长点[1]。中央直属高校的一些筹资经验和做法就很值得地方性公立高校进行学习和参考。二是转变资金筹措研究的角度。现有的文献局限于地方性公立高校融资渠道多元化如何拓展这一层面,缺乏从高校自身融资渠道的挖掘以及内部管理的角度进行研究。三是拓宽资金筹措研究的对象。地方性公立高校资金筹措不仅受国家相关政策的限制,而且不同省份的要求也不尽相同。现有文献中有基于福建、云南、广东等省份相关经费政策研究公立高校资金筹措问题,但是基于河南省相关经费政策如何解决本省公立高校合法合规筹措资金问题的研究尚属空白。笔者基于河南省相关经费拨款政策,充分借鉴了中央直属高校的筹资经验,从高校自身、政府保障、政策支持、融资环境等多角度提出建议,以期能够进一步优化地方性公立高校当前的融资方案,促进高等教育高质量发展。

三、当前地方性公立高校资金筹措主要方式

高校资金筹措是指在市场经济条件下运用财政手段、市场机制和金融创新手段等为教育发展融通资金的经济行为[8]。当前,地方性公立高校资金筹措的方式主要有财政拨款、事业收入、政府专项债券、政府和社会资本合作模式等。为了更直观地反映地方性公立高校经费的来源,按经费是否偿还,分为非偿还性资金渠道和偿还性资金渠道。

(一)非偿还性资金渠道

非偿还性资金是指不需要高校进行偿还的资金来源。主要包括:一是财政拨款收入。地方性公立高校经费管理采用的是属地管理机制,以省、市财政为主,主要分为生均拨款和专项资金拨款;二是事业收入。对于绝大部分地方性公立高校来说主要包括学费、住宿费收入,也涵盖学校承担的一些横向科研项目以及提供教育培训等服务收入;三是其他收入。主要来源于接受捐赠、经营性房产收益、学校基本存款账户利息收入等。

(二)偿还性资金渠道

偿还性资金其实质是需要高校进行偿还的资金来源。目前,地方性公立高校偿还性筹资方式主要有三种:一是政府发行专项债券。高校作为公益性事业单位,具有一定的收益能力,符合政府发布专项债券融资的相关条件和要求,这也是当前地方性公立高校比较热衷的一种筹资方式。二是政府与社会资本合作模式(以下简称PPP模式),这是指政府通过特许经营权、合理定价等事先公开的收益约定规则,引入社会资本参与基础设施等公益性事业投资和运营。虽然PPP模式在高校应用案例较少,但是在全国已经呈现良好的效益,值得尝试和推广。三是融资租赁。受国家政策影响,高校向金融机构贷款受限,以融资租赁公司牵头融资的方式,成为部分地方性公立高校资金筹措的一种选择。

四、目前地方性公立高校资金筹措现状

(一)创收能力较弱,收入差异性大

以河南省为例,笔者选取了13所公立高校为样本,其中包括郑州大学等2所“双一流”建设高校、河南科技大学等4所综合提升高校、信阳师范大学等4所特色发展高校及3所市属本科高校(高校名称分别以英文字母代替)。根据各高校2020年部门决算公开数据,分析了样本高校2020年度收入结构情况(见表1)。经统计,样本高校中财政拨款收入平均占比66.85%,事业收入平均占比27.83%,其他收入平均占比5.32%。财政拨款收入和事业收入占比较高,其他收入占比较少,这说明地方公立高校自身创收能力较弱。另外,样本高校中A高校收入总额是M高校的14.85倍,虽然与当前国家和地方政府支持高校“双一流”建设的教育政策有关,但是也充分反映出国内普通高校收入差异之大。

表1 2020年度河南省公立本科高校收入结构情况表

(二)政策性约束强,筹资条件受限

2010年以来,公立高校筹资行为就受到国家政策的严格约束。2010年11月,财政部、教育部共同发布的《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》规定:“建立高校建设项目规划、银行贷款审批制度和高校债务情况动态监控机制,从严审批高校建设标准和建设项目,严格控制新增贷款的产生。”2014年8月, 新修订的《中华人民共中国预算法》明确规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务。”另外,地方政府也出台了一系列规范措施限制高校举债。以河南省为例,2011年11月,河南省人民政府发布的《关于化解公办高校债务风险的通知》规定:“省属高校新增银行贷款,必须报经省教育厅、其他高校主管部门、省财政厅审核同意,防止出现‘举新债,化旧债’的现象。”2016年2月,河南省人民政府发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定:“省政府统一举借全省政府债务,政府债务不得通过企事业单位等举借。”国家和地方政府在政策上控制公立高校债务规模,从严审批公立高校筹资手续,并限定公立高校筹资方式,进一步加剧了地方性公立高校的融资困境。

(三)债务负担沉重,风险意识不强

由于早期国家对高校债务管控较弱,某一时期,公立高校举债发展成为一种时尚和风气。一味地追求快速扩张和发展,从而忽视了自身的偿还能力,导致公立高校债务风险较大。据调研统计,截至2021年底,河南省38所公立本科高校中有34所存在不同程度的负债,而且大部分都是扩招时期遗留的存量债务,债务负担较为沉重。另外,部分公立高校领导受传统思维的影响,认为高校作为公益性事业单位,即使面临严重的债务负担,甚至将来出现债务危机,政府也将会兜底。并且公立高校领导干部实行任期制,而债务风险的发生具有明显的滞后性,加之缺乏有效的任期内监督和任期后问责机制,导致部分高校领导干部债务风险意识不强,做出举债决策时比较随意,缺乏责任担当意识。

(四)融资思维保守,政策支持不够

经费来源多元化一直是高等教育发展的目标。然而,地方性公立高校资金来源渠道还不够完善,各种资金来源从总量和占比上都不理想。以河南省为例,非偿还性资金来源渠道中主要依靠财政拨款,偿还性资金来源渠道中也只有极少部分高校获得专项债券支持,运用PPP模式的高校几乎没有。根据河南省人民政府网站发布的信息,2019年至2021年,河南省分别有6所、10所和9所公立高校获得政府专项债券支持,平均仅占河南省公立高校总数的7.79%。一方面地方性公立高校融资思维保守,缺乏创新精神,筹资手段比较单一,并且也未能深入研究现有的经费拨款政策,去充分发掘和开发现有筹资方式的潜力[9];另一方面地方政府也未制定有力的经费政策和构建有效的经费保障机制,用于助推高校高质量发展。

五、新时期地方性公立高校资金筹措路径优化策略

(一)激发高校自身筹融资潜力

1.深入研究现有经费政策,最大限度争取财政资金

地方性公立高校的主要经费来源是财政拨款,因此最大限度地争取财政资金是地方性公立高校的首要目标。以河南省为例,2018年4月,河南省人民政府印发了《河南省深化省属本科高校和职业院校生均拨款制度改革实施方案》,主要按照高校分类、生均定额、项目库建设及政策性专项进行拨款。一是按照高校分类进行拨款。将高校分为“双一流”建设高校、综合提升高校和特色发展高校,分别实行不同的预算拨款方式;二是生均拨款时充分考虑绩效因素。省财政在核定高校生均拨款专项经费时,会根据相关考核因素和分配指标在上年核定的基础上,上下浮动10%进行拨款,打破了原先各高校生均财政拨款相对稳定的固化格局;三是高度重视项目库建设。项目成效、入库率、绩效评价好坏等影响高校专项项目资金拨款总额,这也从根本上解决了以往“钱等项目、敞口花钱、撒胡椒面”等现象;四是设立政策性专项。根据文件规定:“本科高校设立政策性导向性专业业务经费,包含基本科研业务费、捐赠收入财政配比奖励资金和中外合作办学奖励资金。”鼓励高校优化科研人才结构,争取社会捐赠资金,提升合作办学层次。根据大河报网发布的信息,2016年以来,郑州大学、河南中医药大学、河南财经政法大学先后获得过校友捐赠1亿元,不仅增加了学校发展资金,而且还获得财政配比奖励资金。因此,地方性公立高校要积极提升办学层次,深层次挖掘现有的经费拨款政策,做好项目库储备,研究分配影响因素,加强绩效指标考核,最大限度地争取财政资金。

2.加强高校预算管理,优化财务资源配置

预算管理工作是高校财务管理的核心,有效的预算管理能够实现财务资源的最优化配置。当前,部分地方性公立高校预算编制存在“两张皮”的现象,在编制学校预算时允许赤字预算,资金浪费严重,这就要求各高校要从预算管理上下功夫。一是推行零基预算改革,逐步实现省级部门预算与学校预算的统一,提高预算编制的科学性和有效性。二是切实压缩一般性支出,严控“三公经费”等支出,建立“厉行节约、反对奢侈浪费”的长效机制,控制和降低行政运行成本。三是引进市场经济机制,加强学校各类成本核算,实施精细化管理,实现资金使用效益最大化。四是建立绩效评价与预算安排相衔接的运行机制,将项目预算安排与预算执行进度、监督检查结果、实施效果等挂钩。五是定期对现有专项项目进行全面清理,重新评估其存在的必要性、可能性和可行性,取消绩效欠佳和管理中存在突出问题的项目。整合现有支持方向、扶持对象和用途相近的项目,优化财务资源配置。六是加强结余结转资金管理,加大资金统筹使用力度,集中有限的资金用于重点领域和关键环节,充分发挥资金使用效益[10]。

(二)构建多元化资金来源渠道

一是尝试进行资产置换。从现有的成功案例来看,这种融资模式的有效运用离不开政府的协调和调控。例如,经过北京市政府的协调,北京化工大学北校区和中国石油大学的昌平校区,通过资产置换,北京化工大学北校区融资18～20亿元,解决了新校区一期建设的大部分费用,而中国石油大学通过此种模式,获得新校区的建设土地及房产[2]。二是走资产证券化道路。金融投资的资产证券化方式可以为高等教育的发展提供投资优势,成为高校筹集资金的选择,也可以依托高校的人才优势,为金融市场提供积极的经济回报[9]。2016年11月,伴随新修订的《民办教育促进法》推行,允许民办高校利用资本市场进行筹融资,这也使得高等教育领域上市融资成为现实[11]。三是加强与县域政府的合作办学。由县域政府投资办学,高校提供教育资源,双方实现共赢和发展。四是运用市场化手段,积极引进第三方投资。公立高校可以充分运用庞大的学生市场优势,通过招标等形式引进银行、企业等第三方进行投资。目前,河南省部分公立高校的学生公寓安装空调项目就是通过引进第三方进行投资建设,这在一定程度上缓解了资金压力。五是增加自有资金投资收益。根据耶鲁捐赠基金年报统计,2002-2021年耶鲁大学捐赠基金平均年化收益为11.3%。因此,我国也可以适当放开相关政策限制,允许公立高校在合理规划自有资金安排和保障资金安全的前提下,通过购买一些银行理财产品或进行一些风险小的投资,实现资金的保值增值。六是推动国有资产市场化运作,提高资产使用效益。一方面高校运用市场化手段加大国有资产的出租和处置等运作,增加资产收益;另一方面通过国有资产共享和调剂的方式,提高资产利用效率。

(三)持续增强高校资金保障能力

1.完善现有的生均拨款制度

根据2020年教育经费执行情况统计公告,2020年全国普通公立高校生均拨款经费为22 407.39元,而河南省公立高校生均拨款经费为15 017.6元,仅为全国平均水平的67.02%。较低的生均拨款,也是导致地方性公立高校教育经费投入不足的重要原因。因此,地方政府要逐步提高现有的生均拨款标准,提高高校的资金保障能力。同时改革完善现有的公立高校生均拨款制度,以一流学科专业建设为起点,推行差异化的拨款模式,不断优化高校生均拨款分配体系,持续完善高校生均拨款动态调整机制,进一步扩大学校经费管理自主权,充分发挥财政资金的激励导向作用。

2.适当提高高校学费收费标准

近年来,随着物价水平持续上涨,高校办学成本与学生培养成本大幅上扬,而基本维持不变的学费标准让高校承受较大的经费压力。因此,地方政府要结合实际逐步提高普通公立高校的学费收费标准,增强高校的经费保障能力。

3.扩大高校专项债券覆盖面

政府发行专项债券是当前地方性公立高校资金筹措的一种有效方式。根据《河南日报》发布的信息,2019年河南省首次探索发行公立高校专项债券8亿元,用于支持6所省属高校大型基础设施建设。2020年发行高校专项债券10亿元,用于支持10所省属高校大型基础设施建设。2021年发行高校专项债券11.5亿元,用于支持9所省属高职院校基本建设。今后,地方政府可以通过调整内部债务结构,来扩大公立高校专项债券支持覆盖面。

(四)创造良好的高校筹资环境

1.鼓励高校运用PPP模式

2014年,财政部印发了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》等文件,正式拉开了我国运用PPP模式的序幕。后续财政部联合相关部委出台了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》《关于推进水污染防治领域政府和社会合作资本PPP推介项目的通知》《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》等具体应用领域指导性文件。然而,教育领域具体应用指导性文件尚未出台。虽然PPP模式在我国公立高校应用实践时间较短,案例较少,但是也展现出良好的效益。比如,河北工程大学新校区建设项目、山东财经大学莱芜校区建设项目、兴安职业技术学院迁址新建项目等。因此,国家需要尽快出台高校应用PPP模式的指导性文件,鼓励高校通过PPP模式推进学校基础设施建设,减轻地方性公立高校资金压力,从而实现校政企三方共赢。

2.规范高校债务融资市场

一是规范高校融资举债机制。高校事业发展确需举债的,严格按照政府规定的融资途径进行筹措,严禁高校自行进行举债,对未经批准擅自举债的高校依法进行问责。二是积极化解存量债务。2020年,黑龙江省出台了《关于推进省属公办本科高校化债工作的通知》,其中规定对高校按期或提前偿还的债务本金按照1∶1进行配比奖励。在当前地方性公立高校存量债务高筑既成事实的情况下,为保障高等教育事业健康可持续发展,这也是一种不得已的方案。三是建立债务定期监控机制。相关部门要充分利用国家债务监控平台对高校的债务规模进行充分摸底和实时监控,进一步防范债务风险。

3.营造社会捐赠文化氛围

20世纪80年代以来,澳大利亚高校从校友、产业界、基金组织、学术团体和社会机构中接受的捐赠收入已达各高校总收入的5%[8]。根据美国国家教育统计中心的数据,2012年美国可授予学位的公立高校社会捐赠收入占总收入的比例为16.1%。而根据我国140所“双一流”高校信息公开网上发布的2019年决算数据,其中51所公布了具体捐赠收入金额,捐赠收入占总收入的比例平均为0.47%[10]。因此,我国要积极倡导公益精神,营造社会捐赠的文化氛围。同时,要制定良好的的捐赠配套政策,引导并激励社会公众和企业积极进行教育捐赠,提供更多地方性公立高校所需的发展资金。