行政事业单位预算管理问题研究

陈俊芳

摘要：规范和加强行政事业单位的预算管理，是公共财政的内在要求，对政府资源配置的优化、控制成本、提高公共产品的质量、公共服务的水平以及预防腐败具有重要的作用。党的十九大报告指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，这对预算管理提出了更高的要求。随着国家经济的不断发展，公共财政改革的不断深入推进，预算的编制和执行已走向了规范。本文就行政事业单位的预算管理中存在的主要问题进行了深入的分析，并提出了有针对性的对策建议。

关键词：行政事业单位；预算管理；绩效评价

一、引言

行政事业单位是我国社会主义市场经济建设与发展的重要组成部分，在推动经济的发展和社会的进步中具有举足轻重的作用，是政治和社会秩序的维护者，是各方利益的调节者，是各项公共政策的制定者和执行者。行政事业单位的资金主要来源于中央、省级和本级财政拨款，为更好地规范财政资金使用，提高财政资金的使用效率，使财政资金使用效益达到最大化，必须加强预算管理，才能充分发挥行政事业单位的职能作用，为提高政府效能奠定坚实的基础。基于预算管理对行政事业单位的重要性，应该及时解决预算管理中存在的问题。

二、加强行政事业单位预算管理的重要性

预算是经过国家法定程序审核批准的行政事业单位年度集中性财政收支计划。加强预算管理能充分体现国家的战略和政策，全面反映政府的活动范围和方向，在推进国家治理体系和实现国家治理现代化进程中起着重要的支撑作用。加强预算管理，科学合理的配置各项财务和非财务资源，才能更好的落实国家政策，实现行政事业单位的战略目标，全面反映单位的业务活动范围和履职能力，充分提高单位的治理效能。

（一）加强预算管理是深化预算制度改革的重要要求

改革开放以来，我国国民经济飞速发展，财政收入持续快速增长，总额在不断增加，但是随着我国减税降费政策的实施，中央和地方财政收入的增长速度下降比较明显。各级财政支出增长速度继续呈上升趋势，财政运行积累的风险，对财务管理提出了更高的要求。预算管理是政府管理的重要组成部分，是推进财务管理，提高政府效能，厉行节约的重要措施。加强预算管理是新形势下社会各界对财政工作的基本要求。对于提高预算编制的水平，强化预算支出的执行，提升财政资金的配置效率，提高财政资金的使用效益具有推动作用。

（二）加强预算管理是深化预算制度改革的客观需要

对照深化预算制度改革的目标要求，当前各级财政预算管理中存在的问题逐步暴露出来，“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的现象普遍存在，由于基本支出的定员定额，导致专项资金的规模越来越大。据调查，镇街的非基本建设类的专项资金一般均存在分配比较散、支出进度进展缓慢，统筹性非常差，资金使用效率较低，资金的监管流于形式等现象。为进一步深化预算制度改革，必须坚持以问题为导向，加强顶层设计，通过制定统一的预算管理规则，才能规范管理、挖掘潜力、提高效率，增强改革的系统性、整体性、协同性。

（三）加强预算管理是落实中央“八项规定”的有力举措

当前民生资金需求快速增长，收支矛盾短期内难以缓解，因此必须牢固树立政府过紧日子的思想，要让政府花小钱、办大事，要让有限的财政资金产生最大的效益。中央“八项规定”重要内容之一就是厉行节约，反对铺张浪费。预算管理的水平直接关系着单位的发展和目标的实现，所以必须坚持底线思维，加强预算管理，加大收入统筹力度，盘活存量资金，建立“花钱必问效、无效必问责”的机制。

三、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）思想认识不到位

行政事业单位的特殊性在于收入的主要来源是政府财政部门拨款，长期以来预算收支的结算方法比企业更为简单。重核算轻管理，还没有摆脱“财务就是记账、算账、报账”的观念，导致单位领导及相关人员的财务预算管理意识不足。单位领导很少在预算管理过程中投入过多的精力，特别是镇街，基层事务繁多。他们的精力主要用于业务活动的管理和居民群众的服务，关注点一般在于是否有钱用，由于领导们不重视，各职能部门也就没有参与到预算的编制过程中，单位的活动与预算就成了“两张皮”，计划是计划，编制是编制。认为预算管理就是财务人员的事情，导致预算编制的范围并不全面，存在不完整、不合理的现象，事权与财权的分离，导致预算与执行之间无法得到统一。

（二）人员队伍不够专业

自从会计从业资格证取消后，财务部门对从事财务工作的人员没有了规范类的硬性约束条件，并且会计继续教育也没有做强制性的要求，导致从事财务工作的人员专业性不强。根据全区行政事业单位会计人员队伍现状调研结果看，会计工作人员中非财经专业人员占42%，无会计专业资格人员占62%，50岁以下人员占28%，本科以上学历人员占30%。财会机构负责人中非财经类专业人员占48%，无会计专业技术资格人员占63%，40岁以上人员占82%。非财经专业的分管财务领导占90%，40岁以上人员占90%，本科以上学历人员占55%。由此不难看出，财务人员的专业水平切实有待提高。财务部门长期缺少策划能力强、能深入研究、提出好思路，善于把领导意图转化成实施方案的实干人才，把工作需求转化为资金需求的筹划人才，把业务数据翻译成财务数据的技术人才。缺少有管理专长、业务能力强、素质全面的复合性人才。

（三）预算编制不够科学

1.预算编制缺乏前瞻性

预算编制的时间短，可能导致预算编制质量低；预算编制人员与其他职能部门之间缺乏有效的沟通或业务部门不参与其中，可能导致预算编制與预算执行等经济活动脱节。在既定收支之间安排资金，没有将预算编制与经济预测、产业布局、行业重点等结合，没有将国民经济发展计划和财政中长期计划结合，导致预算准确性不高，与预算执行脱节。

2.预算编制方法缺乏灵活

行政事业单位长期以来预算编制执行基数加增长的方法，资金的分配格局早已固化，资金规模不断增长，这样就可能导致资金的浪费或冗余。

3.预算编制内容缺乏完整性

新预算法要求，行政事业单位的全部收入纳入预算管理，但在实际执行中预算内外资金无法统筹，预算外资金游离在外。编制较为粗放，管理水平不高，执行随意性大，项目与项目之间随意调剂。虽一直强调以支定收的原则，但在实际编制预算时，基本还是执行的以收定支，在收入总额范围内对照当年的支出做相应的加减，收入预算编制存在较多人为因素的影响。支出预算的编制上，由于时间短，预算编制人员无充足的时间去检验预算编制数据的合理性、準确性和可行性。在项目的细化、分析的量化和论证的科学性上做的不够，存在应付上报的现象，这对后续的预算执行工作就会造成不良影响。

（四）预算审批不够严谨

审议预算的时间一般只有短短的两三天时间，内容多，很难做到准确，只能对预算进行总体一般审查，做不到具体详细。这种先天性不足的预算审核时间安排，造成对预算正常审查的冲击。财务预算的专业性很强，有些专家并非财务类专业人士，因而无法对预算草案进行实质性的审查，以至于审查就是走过场，流于形式。

（五）预算执行落实不够

1.预算执行率低

行政事业单位在执行预算时，往往不注重资金的统筹谋划，因工作人员对政府采购流程不熟悉，基本建设工程项目预算下达一般在3月份过后，导致很多项目支出安排在下半年支出，或跨年支付。预算执行率低导致项目资金滞留，增加了年度支付率考核的压力，影响了行政事业单位年度预算的执行力，也未能及时发挥财政资金应有的效益，影响了国家政策的贯彻和落实落地。

2.预算调整随意性大

根据《预算法》的相关规定，预算一经批复后就不能随意调整，但在实际执行过程中，由于很多行政事业单位在预算编制时闭门造车，因与业务活动不相匹配，导致在预算执行中随意调整，影响预算目标的实现。

（六）预算考核不够严格

行政事业单位的预算缺乏刚性，预算考核缺乏完整合理的指标体系，缺乏完备的量化指标，考核中存在不严格、不合理、不到位的情况，奖惩不严，导致预算目标难以实现。

四、加强行政事业单位预算管理的对策

行政事业单位的预算管理问题影响着国家各项事业的健康发展，对实现经济社会的可持续发展具有重要的意义。通过完善的预算管理规范体系，不仅可以提高预算工作质量和效率，更为我国的经济发展和国家财政管理提供了坚实的保障。

（一）高度重视，切实提高预算管理意识

预算管理水平的高低直接影响着行政事业单位的发展和目标的实现。各行政事业单位领导和全体工作人员必须进一步提高认识，落实落细预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考评一系列活动的各项要求，提高政治站位，切实做到业财融合，将业务需求转化为资金需求，促进目标更好的“落地落实”。

（二）多措并举，提升人员专业素养

财务管理的要求越来越专业化和精细化，建设一支高素质专业化人才队伍就显得至关重要。

1.提前科学谋划

行政事业单位应立足本单位的实际，从专业知识、专业技能、专业素养等多方面着手，摸清家底，把准脉、开准药，提前谋划，力争做到逐步将预算管理人员的专业化潜力转换为专业化实力。

2.开展针对性培训

以全面增强预算绩效管理为重点，紧扣新时代对财政人员能力素质提出的新要求，遵照“干什么学什么，缺什么补什么”的原则，加强预算管理人员的政策法规和专业知识、专业技能的学习，推进预算管理人员培训内容与组织、岗位、个人需求做到无缝对接，解决好预算管理人员的“需求”与培训“供给”之间的矛盾，引导和帮助预算管理人员丰富专业知识、提升专业技能、夯实专业作风、培育专业精神，不断增强适应新时代发展要求的专业化能力。

（三）全员参与，规范预算编制

预算编制是各级政府、各部位、各预算单位制定筹集和分配预算资金年度计划的预算活动，是预算法规范的预算活动。财务人员对来年单位的整体发展、项目的实施、业务活动的开展不可能一一据悉，这种无业务基础编制出来的预算很难达到预算管理的要求。为此要求单位内部各部门、各岗位，上至最高负责人，下至各工作人员都必须参与预算编制与实施，做到全员、全过程、全覆盖参与。

1.预算编制前做到心中有数

行政事业单位在预算编制前应充分了解和掌握本单位次年的工作计划和目标任务，结合工作需求，财务部门与其他部门及时地进行沟通和交流，多方征求意见。对各个项目预算进行认真梳理，及时收集各部门与预算编制相关的资料，确保单位实际情况与预算相符，与国民经济发展计划和财政中长期计划结合，建立合理的绩效评价指标，逐步达到预算编制的精准性。

2.预算编制方法做到合理使用

行政事业单位应该根据本单位的工作实际，采用增量预算和零基预算相结合的方法。既要参考历史数据，又要充分考虑每年工作的变化，不断优化现有的预算编制方法，提高预算编制的科学性和可行性。

3.预算编制内容做到全面完整

预算编制是开展预算管理工作的基础，由于行政事业单位的收入主要是财政拨款，所以在既定的收入总额内编制基本支出预算时，各部门要将当年财政拨款和以前年度结转和结余资金、其他资金，包括单位财政补助收入、非税收入和其他收入等全部纳入预算，统筹考虑、合理安排。全面树立绩效管理的理念，强调支出的责任和效率。首先应当保障单位基本支出的合理需要，以维持各部门正常工作的正常运转。在此基础上，本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。在编制项目时，按照“谁申请，谁设定目标”的原则，合理测算项目所需资金，准确评估资金投入使用的效益，要有明确的绩效目标，达到提高财政资金使用效率的目的。

（四）合理安排，保证预算审批的严肃性

在编制预算和预算审批时，应适当增加预算编制和预算审批时间，避免预算编制人员因时间仓促应付了事，保证有足够的时间对预算草案进行详细的审查和质询。

（五）统筹兼顾，落实预算执行

严格按照经法定程序批复的预算功能科目、预算项目和经济科目使用，不得随意调整，更不能出现无预算、超预算开支的情况。在编制跨年度项目预算的同时，与业务职能部门一起商讨实施计划，提前做好项目规划、评估评审和可行性论证等前期工作，按实施进度编制年度预算。

由于受政策变化、计划调整等因素影响确需预算调整的，应及时和上级财政部门沟通，按程序做好预算调整。加强政府采购业务培训，提高政府采购效率。加强项目进度管理，落实绩效运行监控管理制度，按季度对预算项目实施进展、预算执行进度和绩效目标实现程度等开展跟踪监控和纠偏处理，发现问题及时整改。

（六）强化制度，完善预算考核

提升财务预算管理能力，必须提供制度化的保障，完善财务预算管理制度，建立完善的内部控制制度，充分发挥内部审计的作用，做到财尽其用，用得其所。建立健全各环节管理办法，制定预算管理工作流程和实施细则，增强实用性和可操作性，加大考核力度，充分体现“谁使用，谁负责”的管理理念。

五、结束语

综上所述，我国行政事业单位预算管理还存在思想意识不到位，预算编制不规范、预算执行率低等问题。针对这些问题，行政事业单位应该引起高度的重视，充分意识到预算的必要性，坚持刚性与柔性管理相结合，加强对预算编制、执行、考核等环节的细致管理和监督，切实提高我国行政事业单位的预算使用效益和管理水平，更好地服务于社会和民众。

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