新时代未成年人保护检察公益诉讼的实践思考

刘巾辉，刘佳玄

（吉林省长春市人民检察院，吉林 长春 130000）

法治的根基是以人为本，法治的根基在人民。保障人权，使公民的人身权、财产权、基本政治权利不受侵犯，都与弱者的保护息息相关，作为未成年人而言，依靠自身的力量没有足够的能力改变自己所处的不利处境。作为检察机关，充分发挥未成年人保护检察公益诉讼的效能是践行社会主义核心价值观、实现社会公平正义、保障未成年人合法权益的重要途径。2020年4月，最高人民检察院发布《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》，该意见规定：对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害众多未成年人合法权益的，结合实际需要，积极、稳妥开展公益诉讼工作。这为检察机关积极、能动地开展未成年人保护检察公益诉讼提供了明确指导，检察机关在未成年人保护民事检察、行政检察公益诉讼领域取得了一定成效。针对未成年人保护检察公益诉讼实践中存在的问题与不足，检察机关应坚持问题导向和辩证思维，将未成年人保护检察公益诉讼作为进一步优化检察监督体系结构的切入点、着力点，推动检察公益诉讼质量和实效的整体性提升，做细做实新时代检察机关法律监督工作。

一、未成年人保护检察公益诉讼的职权依据

诉讼不仅是一个认识过程，更是多种价值实现的过程；诉讼不仅是实现实体法、惩罚犯罪的工具，也是保障人权和自由的有力武器。［1］法律必须正视人们在可行能力上所存在的实质差异，为那些在认知、判断、选择等方面能力缺乏的弱者提供相应的法律保护。［2］《未成年人保护法》第106条规定：未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。这一规定是检察机关行使未成人保护检察公益诉讼职权的法律依据，其立法理由体现为以下三个方面。

（一）未成年人作为权益保护对象的特殊性

未成年人在心理、生理、能力上均处于弱者的地位。法律首先要保护弱势群体，或者要优先保护弱势群体。以权利的方式保护弱势群体是权利发展的大趋势。［3］起源于自然权利观念的人权概念具有个体性的特征。未成年人不能像成年人一样相对理性地思考、判断和决策，需要通过监护人代理民事活动，一旦出现监护人怠于、放弃履行监护职责或者因客观原因不能履行监护职责导致监护缺失时，未成年人不仅不能正确判断自身合法权益范围，而且也无法独立维护其人身权益和财产权益，加之权益受侵害后果的显现具有一定的滞后性，未成年人或者未能意识到权益受到侵害，或者不敢、不愿让他人知晓权益受侵害后果，这些因素都将可能对未成年人的身心乃至成年后的人格、行为模式造成极为严重的负面影响。未成年人的心智成熟和道德素质的养成是一个渐进的提升过程，这一过程需要一个良好的能够有效保护其合法权益的外部环境才不至于被中断，显然，未成年人及其监护人尚不具备完全预防或阻止这种来自社会生活的侵害，唯有具备社会管理与控制能力的国家机构才能有效预防或阻止此种侵害，作为国家法律监督机构的检察机关对于未成年人则具备了这种保护能力。

司法程序能够良性运行离不开国家强制力的保障，作为国家法律监督机构的检察机关的权力是党和人民赋予的、借助国家强制力维持的，检察机关权力的行使对司法程序保障功能的实现具有重要意义。因此，未成年人保护应当被纳入检察公益诉讼的保护范围，使未成年人合法权益真正得到特殊保护、优先保护，同时通过检察机关权力的行使实现未成年人保护检察公益诉讼的公正价值、效益价值和秩序价值。

（二）未成年人保护的公益性

根据2021年第七次全国人口普查公布的数据，0岁～14岁人口为25 338万人，占人口总量的17.95%。未成年人不仅是一个权益自我保护能力薄弱的社会群体，也是支撑经济社会可持续发展的人力资源储备基础。2014年5月30日，习近平在北京市海淀区民族小学强调：全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好社会环境。对损害少年儿童权益、破坏少年儿童身心健康的言行，要坚决防止和依法打击。这意味着，未成年人权益兼具个体利益和公共利益属性，如果任由未成年人合法权益受到侵害，不仅侵害了未成年人的个体利益，更容易动摇经济社会可持续发展的人力资源基础。我国早在二十世纪九十年代就加入了联合国《儿童权利公约》，之后修订的《未成年人保护法》体现了公约精神，明确规定了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，并从家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护等六个方面做了体系性规定，进一步明确了国家机构、社会组织及全体社会成员的保护责任，这进一步印证了未成年人保护的公共利益属性，故检察机关应当通过检察公益诉讼履行对未成年人群体及其所代表的公共利益所承担的保护责任。

社会化对于未成年人的成长来说至关重要，未成年人成长的过程就是逐渐掌握社会群体的生活方式，并将社会文化的主要内容逐渐内化的过程。在未成年人社会化的过程中，如果能对其进行有效的保护，将有助于其健康成长，通过权益的保障使未成年人树立正确的世界观、人生观、价值观和行为目标体系。

（三）未成年人保护检察公益诉讼体现了国家亲权理念

《儿童权利公约》对国家亲权给予肯定，体现了充分保障未成年人权益的理念，国家亲权成为家庭责任的重要补充。《未成年人保护法》第7条第2款规定了国家亲权责任制度，即国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。国家亲权是相对于父母亲权而言的，是在父母或者其他监护人无力或者懈怠履行对未成年子女的监护职责时，国家与未成年人之间建立起类似父母——子女的拟制关系，国家通过公共权力机构和服务机构实现对未成年人的拟制亲权，这种由父母亲权转移至国家的拟制亲权即为国家亲权。国家亲权理念则强调国家可以直接干预未成年人的保护，在具有监护资格的人不能履行监护义务时，国家应当承担监护职责。［4］质言之，“当生身父母无法完成教养责任，或其教养质量不佳时，国家亲权将取而代之”。［5］国家可以成为处于不利境遇、人身权益和财产权益无法得到有效监护和照顾的未成年人的监护人，承担维护后者最佳人身权益和财产权益的法定职责直至其成年为止。为落实国家亲权责任制度，及时消除未成年人生存权益和发展权益遭受的社会风险，检察机关作为行使法律监督权的司法机关，应当积极履行未成年人保护公益诉讼职责，使未成年人群体更多地感受到国家亲权的呵护与温暖，这也是实现法治国家目标的应有之意。

法治国家目标的确立有利于人权保障。法治国家是严格保障人权的国家。法治的创立在很大程度上有着保障人权的目标设定。法治国家都会把人权保障放到极为重要的位置来加以考虑。保障人权既是法治国家的目标也是法治国家的特征。确立了法治国家的目标就可以，而且必须把人权保障作为重要的社会理想和社会责任加以特别的重视。［6］无论是未成年人作为权益保护对象的特殊性，还是未成年人保护的公益性，亦或是未成年人保护公益诉讼所体现的亲权理念都体现了法治国家保障人权的目标设定，这一设定目标的实现需要坚持国家亲权理念，更需要坚持国家追诉原则。根据国家追诉原则，对犯罪案件的追诉，由国家专门机关依据法律授权主动进行。未成年人保护检察公益诉讼可分为对侵犯未成年人权益事实的调查行为，以及对该事实的起诉活动，它们构成一个体系，都属于在固定证据和查清事实的基础上，推动法院作出有利于未成年人判决的追诉活动，无论是未成年人保护检察公益诉讼的启动，还是该程序的推动都以保护未成年人的正当权益为逻辑起点。

二、未成年人保护检察公益诉讼的实践审视

未成年人保护检察公益诉讼不但是一项重要的司法实践工作，同时也是一项重要的理论范畴。时至今日，尽管未成年人保护检察公益诉讼理论已经引起越来越多学者的重视，但真正对该理论进行深入研究的学者还不多，这就导致理论对实践的引领力不强劲，从而导致未成年人保护检察公益诉讼的实践存在诸多问题。

（一）未成年人保护检察公益诉讼受案范围过窄

《未成年人保护法》第106条虽然规定了检察机关就未成年人群体权益提起公益诉讼的内容，但没有将侵害未成年人合法权益的所有案件纳入未成年人保护检察公益诉讼的范围。近年来，最高人民检察院虽相继发布了未成年人保护检察公益诉讼的相关指导性案例，但大多局限于食品药品安全、产品质量、烟酒销售等传统公益诉讼领域。地方检察机关办理的未成年人保护检察公益诉讼案件大多引发自以未成年人为主要销售或服务对象，设立在各类中小学周边的商家或其他服务机构所销售生活用品、学习用品的质量问题以及能够满足未成年人不良嗜好的烟酒消费品的不当销售问题、网络服务机构违法为未成年人提供服务的问题等。虽然法律规定可以在其他领域对涉及未成年人保护的相关问题提起检察公益诉讼，但由于规定范围仍较为笼统，加之对“公共利益”的含义理解不同，使检察机关提起公益诉讼工作面临诸多阻碍。

（二）未成年人保护检察公益诉讼案件线索获取存在一定难度

查明案件事实真相，再现案件的本来面目，这个刑事证明目的的最终实现，不可能一蹴而就，而是一个必须经过反复查证、逐步进展、多方面、多层次的认识过程。［7］在这个认识过程中离不开线索的指引，高质量的线索对于还原案件事实真相、有效固定证据、实现证明目的有着至关重要的作用。由于未成年人保护检察公益诉讼受案范围过于狭窄，所以不利于多元主体参与线索的征集。

未成年人保护涉及不同专业领域和众多主体，检察机关在及时获取公益诉讼案件线索方面存在一定难度，影响了检察公益诉讼案件的立案数量和保护领域的有效拓展。目前，未成年人检察部门主要通过办理刑事案件收集未成年人权益受到侵害的线索，办案工作范围之外的线索获取数量严重不足。同时，未成年人检察部门检察官在相关民事、刑事案件办理中发现的线索也不一定属于未成年人检察部门的业务范围，毕竟公益诉讼的线索也可以移送到民行检察部门。检察机关通过智慧检务、行政机关政务公开等信息平台运用大数据分析手段透过信息表象挖掘公益诉讼线索的取证能力明显不足，穿透式检察监督能力的不足导致相关工作停留在个案监督层面。类案监督的匮乏，也使得检察机关参与社会治理难以获得系统性的治理效果。

（三）未成年人保护检察公益诉讼对象不易确定

《未成年人保护法》第6条规定：保护未成年人是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。在未成年人保护实践中，相关规定并未明确未成年人保护的牵头单位或主责部门，使得未成年保护具体工作的落实存在多头管理、职责不清、相互推诿等诸多问题，同时，未成年人保护检察公益诉讼作为一项新制度，涉及的领域广、范围大，也对检察监督追责造成了不应有的阻碍，进而影响了检察机关精准确定公益诉讼对象。

三、未成年人保护检察公益诉讼的优化路径

检察机关唯有将维护国家利益和社会公共利益作为出发点，唯有将自身定位为法律统一实施的维护者，才能与是俱进，在未来的宪法体制和司法体制中寻找到适当的法律地位，避免出现法律危机。［8］在未成年人保护检察公益诉讼中，检察机关应对自身的职能定位作出新的思考，创新工作方式，寻求优化路径。

（一）拓展未成年人保护检察公益诉讼的受案范围

高质量的被害调查工作是拓展受案范围的必要前提。检察机关作为在审查起诉阶段唯一存在的国家公权力，对案件信息有着充分的了解和把握，有条件进行被害调查工作。各检察机关可通过被害调查，总结被害现象的特征，分析被害要因。被害要因是由被害人的自身因素和被害的社会因素综合作用、互相影响、互相制约形成的，被害要因是一个多元复杂的问题域。［9］被害的要因与条件是复杂的，不仅仅包括家庭环境，还包括客观社会环境因素和特定的时空因素。

当前，未成年人在其成长过程中所面临的社会环境日趋复杂，电脑、互联网的出现极大地改变了传统社会生活方式，拓展了人们的生活半径和社会关系网络，由此也给未成年人心智能力和道德素质的发展带来了更多的不确定性和社会风险性，检察机关必须通过行使法律监督职权减少未成年人成长发展所面临的社会风险，使其成长发展能够在一个更具有确定性的社会环境中顺利进行。据此，未成年人检察公益诉讼范围既应包括涉及未成年人食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播等传统领域诉讼案件，也应积极拓展其他领域特别是新业态领域的公益诉讼案件，电竞酒店、网约房、点播影院等新兴业态受到了包括未成年人在内的广大消费者的欢迎，但同时也存在着监管治理盲区和影响未成年人健康成长的风险隐患，应当及早纳入检察公益诉讼受案范围。此外，《未成年人保护法》第44条规定，爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心应当对未成年人免费开放。但一些爱国主义教育基地以经济效益为由拒绝对未成年人免费开放，这不利于对未成年人加强爱国主义、集体主义和中国特色社会主义教育，也不利于引导未成年人树立和践行社会主义核心价值观，检察机关对此应予以足够关注，亦及将上述问题早纳入未成年人公益诉讼受案范围。

（二）创新线索发现机制

一是推广未成年人检察业务统一集中办理机制。由未成年人检察部门统一集中办理未成年人刑事执行、民事、行政、公益诉讼案件，这样做有利于四类检察职能之间的衔接配合，形成监督合力，更好地实现对未成年人的综合司法保护，能够在很大程度上实现未成年人检察监督工作的集约化效益，特别是依托于统一集中案件办理机制，检察公益诉讼可以从刑事执行、民事、行政类检察案件中获取更为成熟、稳定的案件启动线索，反之，检察公益诉讼也可以提供刑事执行、民事、行政检察所需要的办案线索。

二是落实侵害未成年人案件强制报告制度。最高人民检察院、国家监察委员会、教育部等印发的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》第2条规定：侵害未成年人案件强制报告，是指国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。强制报告制度可以使检察机关通过与公安机关的办案协作机制及时获得具有监督价值的公益诉讼线索。通过分析研判，如能确定侵害起因源自行政机关怠于或违法履行行政管理职责，或特定民事主体拒绝履行未成年人保护义务，且侵害频度具有多发性、易发性，有从个体向群体的扩散可能性，检察机关则可以及时启动公益诉讼程序，进一步预防或阻止更多的未成年人成为侵害对象。在上述强制报告义务人不履行报告义务时，检察机关可以依据《未成年人保护法》的相关规定，督促有关部门对强制报告义务人予以处分。

三是搭建未成年人权益侵害线索发现和信息共享平台。数据作为新兴的生产力要素，不仅改变着经济社会的基本面貌，也塑造着检察机关的法律监督新样态。大数据、人工智能正在为检察机关法律监督工作创造出前所未有的几何级数效能。为此，未成年人保护检察公益诉讼应深入推进检察大数据战略，依托大数据信息平台实现穿透式监督，透过孤立的、碎片化的案件信息表象，精准发现、挖掘类案中隐藏的监督线索并评估其监督价值，进而确立个案性或类案性的监督目标与合理的监督路径，使未成年人保护检察公益诉讼效能提升到新的层次。今后，检察机关应加强与涉未成年人保护相关部门的办案数据衔接，及时获取公安机关、人民法院、司法行政管理机关涉未成年人保护案件数据及行政机关在行政管理、审批、执法等方面的数据，通过对此类数据的对比与分析，可以及时跟进监督未成年人保护的实际状况，发现有价值的公益诉讼线索，在此基础上，通过线下调查取证获取启动公益诉讼所需要的相关证据，从而保障检察公益诉讼的启动和运行更为精准、有力。

四是主动作为挖掘线索。在办理未成年人犯罪和被害人是未成年人的案件过程中，要多加关注被害地点和犯罪发生地点，对未成年人犯罪的高发区域、未成年人被害的多发地点进行实地调研，对调研数据进行分析研判。对发生在影响未成年人学业、不利于未成年人身心健康、易滋生未成年人犯罪土壤的违法行为，要作为公益诉讼案件线索办理。

（三）精准确定公益诉讼起诉对象

起诉对象的确定问题，直接影响着公益诉讼目的能否实现以及未成年人的正当利益能否得到有效维护。在民事公益诉讼中，起诉对象的确定以侵害未成年人合法权益的违法行为人为准。违法行为人不仅已经侵害了特定的未成年人合法权益，而且对不特定的未成年人合法权益存在继续侵害的风险，这样就可以认定其违法行为具有侵害公共利益的违法性，该违法行为人应确定为起诉对象。如果未成年人合法权益受侵害的后果是由于多个违法行为人实施同一违法行为造成的，或者实施不同违法行为共同造成同一侵害后果的，则可以确定多个违法行为人为共同起诉对象，依法承担民事连带责任。在行政公益诉讼中，对于难以确定不履行监督管理职责的行政机关的，首先，应依据法律、法规、规章确定不履行管理职责的行政机关；其次，如无相应的法律、法规、规章，则可以依据行政机关在政务公开平台公布的“三定方案”或权力清单、责任清单等确定不履行管理职责的行政机关；最后，如通过上述途径仍然难以确定不履行管理职责的行政机关，则应依据最有利于保护未成人原则，综合考量多个行政机关各自承担的管理职责与未成年人保护公共利益受侵害后果之间的关联关系，即多个行政机关均有可能存在不依法履行管理职责情形的，则可以对多个行政机关分别立案，进行调查取证，在此基础上，以管理职责与未成年人保护公共利益受侵害后果存在因果关系的行政机关为起诉对象，如该行政机关在检察机关发出建议后在规定期限内仍不履行管理职责的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。

（四）探索部门协作办案模式

2020年12月最高人民检察院印发了《关于加快推进未成年人检察业务统一集中办理工作的通知》，该通知要求，涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件应由未成年人检察机构统一集中办理，其他部门予以配合。实践中，未成年人检察办案力量和工作经验较为欠缺，可以考虑采取公益诉讼与未成年人检察两部门组合办案模式［10］，即由未成年人检察部门向公益诉讼部门移交未成年人保护公益诉讼线索，公益诉讼部门进行审核、调查后决定是否启动公益诉讼程序，并将办案结果反馈给未成年人检察部门。这种组合办案模式符合《人民检察院组织法》《检察官法》所确立的“检察一体”原则和相关规定，但仅为当前的权宜之计，在未成年人检察部门办案能力逐步积累并成熟时，未成年人检察部门应尽早回归为未成年人保护检察公益诉讼的主办部门。

（五）不断完善未成年人保护检察公益诉讼法律制度体系

未成年人保护检察公益诉讼是依法治理在公益诉讼领域的具体体现。依法治理，是指依照体现人民意志、反映社会发展规律的国家法律进行社会治理，实行科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这是社会治理的基本依据和手段。［11］因此，科学的立法、完备的法律保障系统是未成年人保护检察公益诉讼高质量发展的必然要求。系统是由一些相互联系、相互影响、相互作用的组成部分所构成的具有某种功能的整体。系统组成部分之间的相互联系、相互影响、相互作用的组成部分称为系统结构。系统的一个很重要特点，就是系统在整体上具有其组成部分所没有的性质。［12］检察机关进行公益诉讼的主要依据是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，而检察机关在对未成年人合法权益进行保护时则主要依据《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，由此可见在法律制度的设计上没有形成一个系统结构，未成年人保护检察公益诉讼所依据的各项法律还没有形成一个具有某种功能的整体。司法实践的经验和教训表明，法律程序的设计必须充分估计到诉讼成本的增加给刑事司法制度可能带来的冲击，也必须顾及刑事司法制度的承受力问题，否则，一种带有理想立法初衷的程序设计，会成为一种空中楼阁，而不具有得到实施的可能性。［13］因此，应当科学把握成本与收益、公正与效率的关系，不断健全该领域的制度规范。形成科学高效的未成年人保护检察公益诉讼政策法律系统是实现依法治理的当然之意。

未成年人群体面临的一系列安全风险问题是未成年人保护检察公益诉讼的逻辑起点。几年来发生的一系列侵犯未成年人合法权益的案件引起了法学理论和实务界的广泛关注，案件中所反映出的问题亟需通过实践创新予以回应。《未成年人保护法》第106条的规定给未成年人保护检察公益诉讼提供了制度指引，但在实践中，未成年人保护检察公益诉讼还面临着很多痛点、难点、堵点，这也意味着未成年人保护检察公益诉讼还有很大的研究空间。检察机关应积极回应未成年人保护检察公益诉讼实践中出现的痛点、难点、堵点，将对该问题的研究向纵深发展，为未成年人保护检察公益诉讼的高质量发展提供智力支持和实践指引。