扶持中小企业发展的政府采购政策研究

■谢吉丽 杭州市市容景观发展中心

全球经济一体化背景下，国内外发展形势极为复杂，国内一些中小企业在全球供应链上“被脱链”。并且过去为了满足国内新冠疫情防控需要，在很长一段时间中很多地区中小企业的生产运营、物流配送等受到很大冲击，企业被迫间歇性停工、停产，经济收益锐减。一些中小企业因难以维持现状而逐渐出现了停产、裁员等举措，职工下岗失业率明显增加。站在经济学视角出发，大规模失业可能会带来很多隐患及风险因素，不利于社会经济的平稳发展及进步，各级政府应高度重视这种情况，尽早实施有关政策与策略，全力支持中小企业尽早恢复正常经营模式的行为，多举措并用最大限度地增加就业岗位，减轻社会就业负担。

早在1996 年我国就开始着手推进政府采购试点改革活动，在改革中取得了优越的成绩。综合既往实践情况，不难发现只要政府能充分落实各项配套政策，引领采购制度从原来仅注重节省财政支出提升到社会和经济效益并重，就完全有能力促进中小企业获得更大的发展。

一、中小企业政策扶持范畴及作用分析

1.扶持范畴

参照《政府采购促进中小企业发展管理办法》，先要科学判定出项目的所属类别，以此为据确定参与项目的企业是否处于被扶持范畴内。采购项目类型主要有以下三种：①货物类：与以往的规定有所差异的是，《政府采购促进中小企业发展管理办法》中已经没有“双小”要求，这表明参与项目的供应商和生产商均属于中小企业，即解除了对供应商的限定条例。执行以上政策规定，能为中小企业运营发展输入更多的动力，帮助它们获得项目的优先采购权，并且促进了国产科技创新进程。②工程类：一旦中小企业获得项目的承建权，其就自然而然地获得了享受政策优惠的特权。③服务类：企业自承接服务项目之刻，就拥有了享受政策优惠的特权。在这里笔者需要重点阐明的一个问题是，规定明确指出不同项目享受的扶持政策程度不能在同一水平上，这一点在《中小企业声明函》格式规划上也要有所差别，实际操作中应严格按照项目类型，制定最为配套的采购文件，要求供应商提供相关格式的声明函。

部分采购项目包括货物类、服务类两种，参照现行政策标准，应先依照政府采购有关规定与拟采购项目的实际状况精准确定项目是货物类、工程类或服务类，随后依照项目所属类别做出合理判断。笔者认为，应尽可能依照《政府采购品目分类目录》要求确定出项目属性及类型，若参照该品目不能做出判断时，应遵循有助于采购项目实施的原则加以确定。

2.作用

政府采购活动普遍有采购量庞大、采购流程规范、采购需求相对稳定等特征，近些年在党中央的正确引领下，政府采购有关制度日益完善，这也就表明和政府采购相关的活动逐渐践行了标准化、规范化的发展路线。整体分析，政策对中小企业的作用主要包括以下几点。

（1） 直接性的经济扶持：我国各级政府部门具有极强的威信力，中小企业参与交易能如期收到款项，参与项目过程中面对的风险因素更小，政府采购政策对中小企业稳健发展能起到可靠的支撑作用。

（2） 能够引领企业壮大发展：地方政府可以参照本地产业运营状况，科学预测其发展趋势，编制特定的项目采购内容，引领中小企业在短期内快速实现产业升级转型，在政府引导下壮大发展。从另一个视角分析，政府部门也可以通过推行采购活动，实现对资源的合理调配与利用，充分发挥自身的统筹调控功能，促进区域经济及地方产业获得更大的发展进步。

（3） 创建优质的竞争环境：通过实施政府采购政策，能明显提高中小企业商品的流通效率，使中小企业迸发出更大的创业及发展热情，不断增强自身的竞争力。有益于搭建良好的中小企业市场竞争环境，提倡自助创业与招商引资，建立健全的市场体系，帮助企业在发展运营中取得更大的进步。

二、政府采购政策扶持中小企业发展的现状

1.相关措施虽然较为齐全，但各地推广不统一

近些年，国内各省市陆续推广了有关政策与办法：一是使中小企业和大型企业待遇均衡化，打造平等的竞争环境；二是在互联网上公示所有的项目招标信息，辅助增加信息的透明度、公开性；三是将规模较小、技术含量偏低的项目向中小企业倾斜；四是提供信用担保政策，进而为中小企业向金融机构贷款创造便利条件；五是在评标工作中适度倾斜中小企业；六是免征收部分费用，如标书费，以减少投标成本支出。

2.现行制度有缺陷

例如，在协议供货的问题上，通过电子协议供货虽然便捷、高效，但这种形式对参与商的资金规模、信誉、售后服务以及保障能力等均提出了严格的要求，再加上招标流程烦琐复杂等，造成很多中小企业望而却步。标书内容编写环节也有很多约束性条款，如对投标企业的投标价、制造能力、技术团队、服务承诺、设备配置等诸多方面均提出较高要求等。一些中小企业试图通过租用资质、交付对方高额的管理经费等方式进行投标，以致投标成本明显增加。

3.招标及合作方式不够合理

实际中如果政府采购政策实施方法不够科学、准确，不仅会降低项目的综合质量，对中小企业也难以达到预期的帮扶成效。一是在采购信息发布上，为了能吸引中小企业参与采购，信息发布工作一定要做到及时、准确、完整及广泛覆盖，但受主、客观多种因素的影响，很多政府部门对外发布信息的渠道过于狭窄，中小企业因自身能力不足而不能及时获得这些信息。并且各级政府并没有严格按照相关标准发布信息，一些信息内容不够具体、完善，外加很多中小企业自身缺乏强大的信息整合能力，以致在参与竞标环节不符合基本要求。二是部分政府部门未能立足于中小企业实际状况编制适宜的采购合作方式，而是长期沿用传统的信息交流及产品流通模式，不仅会提高企业的运营成本，也会对项目最后的交付质量产生负面影响。

4.没有重视分析基本的市场运作规律

各级政府部门推行政府采购政策的目的是扶持并促进中小企业获得更大的发展，谋得更多效益，但事实上并不是完全无条件进行帮扶的，而是要求中小企业在符合政府采购政策基本要求的基础上，引导它们积极参与项目以实现健康、持久发展。实际中，一些部门在编制项目采购活动计划时，没有重视分析经济市场的客观运行规律，政策上过度倾斜中小企业，带来的最直接后果是很多资质不达标、缺乏基本生产能力、产品质控能力不足的企业参与到项目投标中，以上这种状况不仅使政府评标审核工作负荷剧增，也很难对其他中小企业的运营发展形成正向引导，可能产生消极影响。除此之外，在采购合作的确定环节，项目参与方之间很少进行深入沟通，对项目综合服务品质没有提出严格要求等。以长远的眼光分析以上情况，会造成各地中小企业对地方政府采购项目表现出强烈的依赖性，工艺改良、品控、服务升级等动力不足，制约市场竞争力的持续提升过程，不利于长效发展；而从短期来看，会造成越来越多的企业不注重加强产品质控力度，对政府采购项目整体质量产生负面影响。

三、充分发挥政府采购政策效应，有效扶持中小企业的策略

1.尽早完善扶持中小企业须遵守的规则

（1） 依法的原则：自国家颁布了《招标投标法》以来，一系列相关法律条例陆续推出，创建了系统化的法律体系，但这些法律和法规之间存在着分歧、交叉、重叠等情况，应加大相关内容的协调力度，以促进其全面、规范化推进过程。为达成以上目标，政府立法部门要落实好自身职能，尽早完善有关条例，编制出具体、详细的管理细则，确定政府采购政策帮扶中小企业遵循的基本原则标准及举措方法。

（2） 公平的原则：如果采购政策实施过程中对大型企业产生了歧视、偏见，那么就违背了“三公”原则，此时谈何公平竞争，可能导致部分大型企业通过分拆子公司的方式去追求享受中小企业的政策性待遇，也可能使部分中小企业安于现状、不思进取。政府采购政策明确规定参与政府采购项目的供应商均要满足制度要求的条件，其也是所有采购项目的通用型条件。与此同时，采购人参照项目本体的特殊性，自身也可以规定部分特定条件。但实际上，在这些规定内很可能潜藏着对中小供应商资格审查产生负面影响的因素。这些条件的设定情况在很大程度上决定着部分中小企业能否顺利进入政府采购市场，也是造成腐败现象的一个主要因素。所以，在推行政府采购政策时要做出确切规定，以防部分采购人巧用这些特殊条款人为地对部分中小企业设定歧视障碍。对于政府部门来说，要综合且客观地评估拟采购项目在物资、技术水平、服务品质等诸多方面提出的需求，并尽早对外公示相对较公平的资格评定标准，降低中小企业进入及参与项目的门槛，打造良好的竞争格局。

2.建立并完善有关法律制度体系

在深入分析现行法律后，不难发现其存在着一些疏漏问题，在这样的情景下相关部门要尽早着手完善政府采购有关制度，逐渐提升各项政策及措施实施的规范性，进而使政府采购支持中小企业发展获得制度保障。

首先，严格执行《政府采购法实施条例》内容及要求。合理划定政府采购项目的范畴，调动中小企业投标的积极性。在项目投标环节，明确指出中小企业加分的比例。结合现状对标书资质部分内容作出微调整，结合市场经济发展情况适度降低评分标准。

其次，严格执行《政府采购促进中小企业发展管理办法》。在这一方面可以有选择性地借鉴、学习发达国家形成的先进经验，明确限定中小企业所得合同在政府采购项目总规模中的占比；实现分包行为的合理化，把项目总金额细分成小型且简易的“包”，提高项目对中、小、微企业的吸引力；明文规定办公文具、饮用水等必须由中小企业参与采购。

最后，编制中小企业标准。我国在2011 年发布了《中小企业划型标准规定》，各省市可以积极效仿这一标准，分类、分行业与分地域合理界定中、小、微企业。

3.政府创建专门机构，尽早完善中小企业服务体系

在这一方面可以积极学习国外形成的成功经验，政府创建专门机构，为辖区内中小企业提供担保、培训、信息收集和共享等多元化服务，促进自身管理职能的转变过程，打造出服务型的职能部门。该机构自身也可以作为联合体参与采购项目的投标活动，获得一定比例的采购份额，随后再将其转包中小企业进行供货。

政府采购政策实施的宗旨是帮助更多中小企业获得持有政府资源的机会，帮助它们开辟更大的发展空间，实现长久发展。“中国政府采购网”、《中国财经报》等均是当前发布政府采购信息的媒体，应及时、精准地发布采购信息，以帮助中小企业顺畅地获得相关信息，帮助它们顺利地进入政府采购市场，公平地参与项目竞争活动。

政府机构要做到精准细分采购项目，合理减少标的规模。细分采购项目的宗旨就是将适合中小企业实施的项目尽可能地留给它们去做，借此方式维持政府采购项目中中小企业所在份额的相对稳定性；而减少标的规模的目的是规避部分采购项目因规模庞大而造成部分中小企业出现“心有余而力不足”的情况。如此一来就能依照中小企业的建设规模、资质水平、能力要素合理细分采购项目、减少标的规模，通常能为中小企业顺利进入政府采购市场开辟更广阔的空间。因为中小企业参与采购项目投标活动，使项目竞争更加激烈，也能帮助政府获得质优价低的物品，增加了政府采购项目的经济收益，进而打造出双赢的局面。

4.全力推进政府电子采购模式

创建电子采购信息系统，不仅能节省人力、财力，还能打破时间、空间等客观条件的制约，进一步增加项目采购流程的完善度，全面提高采购工作质量与效率，压缩成本，充分彰显“三公”原则，真正创建“阳光招标”工程，实现对政府采购项目的全过程式监督管理，避免局部环节出现腐败现象。各地财政局近些年均加大了电子协议供货平台的建设与推广力度，这就是一个有力的证明，帮助了很多中小型及创新型企业获得了份额相对较大的政府采购项目。综合以上众多优势，中小企业利用平台能快捷、精准地查询招标信息，通过这种方式减少或规避部分信息不对称的问题，进而使更多中小企业获得参与招标活动的机会，增加项目的中标率。并且通过合理运用这类招标管理信息系统，能更加全面地采集数据，深入挖掘数据内涵等，这不仅为政府部门及企业决策等提供更可靠的依据，也增加了政府采购政策的完善度、合理性。

5.中小企业积极打造特色品牌，塑造良好形象

良好的形象是现代企业持续发展的重要基础，也是企业内部一项宝贵的无形资产，能够协助企业创造良好的经济收益。中小企业应深刻认识到塑造良好企业形象的必要性，其不仅能帮助自身更快速地寻找到合作伙伴，更顺利地获得银行贷款，也能获得产品购买者较高的认可度与欢迎度，并且这也是其参与政府采购项目时应具备的一项基本条件。企业品牌是现代企业文化体系的一个重要构成部分，企业要想在竞争激烈的市场环境中始终处于不败之地，仅塑造企业形象是不足以实现的，企业的品牌才更能吸引消费者的眼球。我国中小企业一定要高度重视这一点，积极打造特色化品牌，塑造良好企业形象。

四、结语

政府采购活动是当前扶持及促进中小企业发展的一个重要形式，其实施情况理应得到各级政府部门的高度重视与严格把控。为此，相关单位及部门一定要深入解读政府采购政策实施的内涵，结合实际情况完善相关扶持规则，健全有关法律制度及中小企业服务体系，大力推进政府电子采购模式，督导企业创建良好形象及特色品牌等，多举措并用最大限度地满足政府部门需求，帮扶更多中小企业实现健康发展。