北京市农产品质量安全的问题与改进

■王绍飞 北京农业职业学院

一、北京市农产品质量安全状况

北京市作为首都，其农产品生产的质量安全在全国具有一定先进性。自20 世纪90 年代起，北京市就开始积极发展服务于首都的技术先进的现代化农业。21 世纪初，北京市以设施农业作为重点，将农业生产转向集工程技术、信息技术、生物技术、环境技术于一体的现代农业生产方式。在此之后，北京市的农业生产实行区域性发展，逐步形成了蔬菜、食用菌、水产、畜禽、设施农业等集中生产区。

北京市农产品生产还在生产组织、品种选育、生产技术上有较大发展。在生产组织上，北京市突出以集体组织为主的生产经营形式，企业和合作社不断提高专业标准化、集约化程度。在品种选育上，北京市通过引进新优品种，使良种覆盖率大大提高，品种和质量安全有了更好的保障。在生产技术上，北京市通过机械化育苗、新型土壤和棚室消毒、绿色生态防控、生产周期控制等，有效地提高了生产品质和农产品质量安全。

近两年，北京市把标准化生产作为提升农产品生产质量安全的重点，其目的是以优质农产品为核心，完善农业标准体系建设，提升农产品生产主体的质量安全自控能力。2021 年北京市制定了《北京市农业全程标准化基地建设和验收标准》，2022 年北京市的标准化农产品生产基地已经达到总数的60%。

北京市的农产品流通以批发市场为中心，其对农产品质量安全的控制也主要依托批发市场得以实现。这些农产品质量安全控制措施包括交易主体管理、实行可追溯制度、进场管理、流通方式等。2013 年北京市开始对外埠进京蔬菜实行市场准入制度，并对获得进京资格的蔬菜基地进行动态管理。2005 年北京市开始尝试农产品追溯，2022 年通过农产品追溯平台建设，基本实现了对产地环境、农业投入品、农业生产过程、质量检测、加工储运等质量安全的全程可追溯。

北京市农产品质量安全宣传涉及农业生产、农产品质量安全管理、农产品流通和消费者。针对农民，管理部门负责农产品生产的质量安全检测与管理，以及农产品质量安全的宣传和技术指导。针对农产品生产企业、合作社、生产大户、加工配送企业、大型农贸市场、农药农资经营企业，管理部门主要是进行经常性培训。在流通环节，管理部门会组织管理人员和经销商学习农产品质量安全知识，主要包括农产品质量安全法规、市场管理制度、农产品质量安全违规处置等。近年来，北京市逐步加强了对市民的农产品质量安全宣传，这些宣传的主要内容包括普及农产品安全消费知识，展示农产品质量安全工作进展及成效，营造全社会共同关注、推动农产品质量安全工作的和谐氛围。

北京市的农产品质量认证工作包括无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品，统称“三品一标”。“三品一标”是北京市政府主导推进的农产品质量安全工作，目的是通过标准化生产，使农产品生产规模化、基地化，保障农产品质量安全和创立安全优质农产品品牌。北京市的农产品质量安全认证主要通过农产品质量安全信息系统、农产品质量安全检查手册、优质农产品销售渠道等方式进行。2022 年北京市的“三品”认证主体有1406 家，认证产品有5788 个，认证产品产量超过182 万吨，菜篮子产品的“三品”产量覆盖率达到86.9%，地理标志农产品有14 个，北京农业好品牌有100 多个。

北京市农产品质量安全监测主要包括流通环节监测和生产环节监测。北京市农产品市场通过多年建设，已经形成了一套农产品质量安全监测方式，主要包括政府部门抽检、市场自检和经销商自律。2019 年北京市的大中型农产品批发市场、零售市场、商场、连锁超市和社区菜市场建设完成了具有法定资质的检测站或快速检测室。北京市及京郊区县的农产品检测体系于2004 年前后开始建设，目前这一体系采用市级、区级和乡镇级检测机构和企业自检实验室相结合的模式。2020 年年初，北京市已经建设完成7 个市级、13 个区级、100 余个乡镇级和200余个企业的农产品质量安全专业检测机构或站室。

北京市农产品质量安全整治的运行方式采用每年部署、组织牵头、部门联动、拉网式检查和依法查处等措施。北京市每年制定《北京市农产品质量安全专项整治方案》，对全年农产品质量安全整治工作进行整体部署。根据农产品质量安全的整治任务的不同，由相关主管部门进行牵头组织。部门联动是指农业、公安、工商、质检等多部门联合工作，从多方面合力查处违法案件。北京市农产品质量安全整治工作覆盖全部区县的全部批发市场、农产品经营企业和单位，特别是整治重点区域和农产品种类。

二、北京市农产品质量安全问题

目前，参与农产品质量安全管理的部门有农业部门、卫生部门、商业部门、质量监督检验检疫部门、食品药品监督管理部门、环境保护部门、工商管理部门等。这些部门的职能交叉，各自制定自己的农产品质量安全标准，颁布自己的农产品质量安全管理规章政策，从而形成了多头管理的局面。面对多头管理，农产品生产者、流通者和消费者常常感到无所适从，也变相增加了管理难度。

我国农产品质量安全法规体系包括国家法律、行政法规和部门规章、地方法规和政府规章等，其中国家法律涉及农产品质量安全、农业、畜牧、动物防疫、清洁生产、环境保护等，行政法规和部门规章涉及食品安全、农药、兽药、饲料、肥料、水产养殖、无公害食品、绿色食品、有机食品等，地方法规和政府规章涉及农产品质量安全实施办法、市场准入等。在现行法律、法规和规章体系中，多数从各部门角度制定，对农产品质量安全在农产品生产、流通和消费过程中的协调不够。现行体系中，国家法律、行政法规和部门规章较多，地方法规和政府规章仍显不足。

农产品质量安全认证更多地强调提高农产品的品牌形象，尚不能完全保障农产品的质量安全。“三品”所规定的标准与现阶段市场上的不同层次需求相脱离；多数情况下市场无法接受高品质、高价格的农产品，这使得“三品”的覆盖面仅占少数的市场份额，等同于认可非“三品”农产品在市场中的合法性。“三品”普遍存在重认证、轻管理的问题，农业生产部门希望更多农产品通过认证，但对生产过程中技术、成本和管理认识不足，“三品”的质量安全水平难以持续保持。

农产品质量安全证明的可信度不高。北京市已经实行了市场准入制度，禁止未经认证、认定或检测、检疫不合格的农产品上市销售。但是，北京市及外地的农产品生产者的生产模式和经营模式决定了不可能所有上市交易的农产品都经过认证。农户和产地经销商为了满足市场销售的要求，想尽各种方法获得农产品证明，地方政府和协会组织也会出于对当地经济发展和自身利益的考虑而放松监管，这使得进京农产品证明存在着大量虚假成分。

北京市农产品批发市场和生产企业按照国家要求配备有检验室和检验设施，但这些检验室和检验设施的规模、设备、人员差异很大。不少检验室和检验设施的规模和检验能力不能满足实际需要；由于检验需要发生成本，因而这些设备的使用率不高，有些设备处于闲置状态；多数企业聘用的检验人员不是专业人员，人员的技术水平较低。

目前，北京市农产品质量安全监督管理的方法主要是搞行动、大检查，缺乏管理的系统性和连贯性。管理部门以专项整治为手段，一定时期对出现问题较多的农产品质量安全领域进行突击性检查和处理，但是专项整治的后续措施常常不足。不法分子每年躲过几次检查，就进入安全期，仍然可以进行违法生产和流通；这种整治覆盖面不全，总会存在一些死角，问题不是最严重的地方常常被忽视。

流通环节对农产品质量安全违法行为处罚力度不足。农产品市场常常认为出现农产品质量安全问题对自身形象影响不好，对问题农产品的处理做不到将其彻底消灭。目前，多数农产品批发市场都有自己的网站，但在其网站上很少能找到对本市场食品安全抽检的结果和问题产品的退市公告。在地方媒体上，一般消费者也很难了解到农产品质量安全状况，以及对问题农产品的查处信息。与农产品质量安全相关的是农产品质量安全的责任机制，这种机制目前仍未真正建立起来。

农产品质量安全宣传的对象主要包括农产品生产者和流通者、农产品质量安全管理者、农产品消费者。目前在这些对象中，宣传最有效果的是针对农产品质量安全管理者。对于农产品生产者和流通者的宣传虽然是农产品质量安全宣传的工作重点，但效果并不尽如人意；这方面的宣传内容主要集中在提高生产者和流通者的农产品质量安全意识，但由于利益冲突而导致生产者和流通者在提高农产品质量安全方面处于消极和被动状态。针对消费者的农产品质量安全宣传普遍缺乏的，因而导致消费者群体缺乏发现农产品质量安全缺陷和抵制农产品质量安全违法行为的能力。

三、北京市农产品质量安全改进策略

农产品质量安全问题之所以难以解决，其主要原因是目前对农产品质量安全的管理主要侧重于行政手段。因此，改善农产品质量安全状况的重要出路是将农产品生产者、流通者和消费者联系起来，将农产品质量安全状况直接传递到消费者，并由消费者对农产品质量安全存在问题的生产者、流通者施加压力。这一过程的核心环节是农产品质量安全的检验检疫，将其所获得的数据向公众、农产品市场管理者、农产品质量安全管理部门、农产品生产者和流通者进行传递。对于不安全农产品，公众可以拒绝消费，农产品市场实现禁入，管理部门进行查处。这样通过影响不安全农产品生产者、流通者的生存空间，来最终减少不安全农产品的存在，国家在这一过程中通过立法、宣传、建立机制等方式，扶持和引导农产品质量安全活动。

农产品检验检疫是辨别农产品质量安全状况的关键环节，因此建立农产品质量安全强制收费检验检疫制度是必要的。所有在京销售的农产品都必须通过检验检疫过程，检验检疫机构设在批发市场、超市等农产品流通关口。农产品检验检疫结果是允许农产品在京销售的凭证，这种凭证伴随农产品在京流通过程，直至最终到达消费者手中。农产品检验检疫需要收费，费用由销售方进行支付。建立相应的农产品质量安全免检制度，对于获得“三品”认证以及国家认可的农产品质量认证的农产品予以免检。

与农产品质量安全强制收费检验检疫制度配套，建立农产品质量安全凭证制度。由国家统一制定各类农产品的质量安全检验检疫标准，这种标准应适应农产品的常规质量安全水平，并能进行快速检验。农产品质量安全凭证由专业检验检疫机构进行发放。农产品质量安全凭证应跟随农产品批次，并设有有效时间限制。农产品具有保鲜期，以此防止生产者在获得某种认证时疏于管理、弄虚作假。建立农产品质量安全凭证联网查询系统，通过该系统，可以了解农产品质量安全凭证的发放、流通情况，并使该凭证作为农产品可追溯系统的代码。

进一步完善农产品质量安全信息公开制度。农产品质量安全信息公开制度是将农产品质量安全检验检疫所产生的信息通过公开渠道向社会公众发布，为公众对农产品质量安全进行监督和判别、选择农产品提供条件。国家或地方政府建设农产品质量安全信息平台，这些平台包括广播、电视、报纸等媒体，专业和非专业信息网站，农产品市场的信息发布窗口等。由农产品质量安全检验检疫机构收集信息，经过整理后向农产品质量安全信息平台发布。通过农产品质量安全教育，引导消费者了解和使用农产品质量安全信息。农产品质量安全信息与农产品质量安全责任、农产品可追溯系统、农产品质量安全违法处罚等相关联，为农产品质量安全管理机构提供实时信息。

农产品质量安全与公众的关系最为密切，公众和农产品生产者、销售商之间才是最重要的利害关系方。加强农产品质量安全意识，重点是普及农产品质量安全知识，揭示农产品质量不安全因素，说明不安全农产品对公众的危害。使公众了解农产品质量安全状况，重点是通过公开农产品检验检疫信息，展示现实市场上的农产品质量，以及农产品经销商的信誉状况，帮助公众分辨农产品质量。解决农产品质量问题，重点是教育公众通过合法渠道对农产品质量安全所造成的危害进行追溯，维护公众自身的合法权益。

农产品质量安全可追溯体系是寻找农产品质量安全问题的源头，打击农产品质量安全违法行为的重要手段。建立健全农产品可追溯法律法规，对农产品生产、流通、检验、消费、责任、违法查处等一系列活动进行规范，从而使农产品可追溯具有法律依据。制定完整的农产品可追溯标准体系，这一标准体系涉及体系、标准和应用指南，以使各个系统兼容、信息资源共享。加强系统研发，利用先进的信息技术开发农产品可追溯系统，实现各地、各单位农产品可追溯系统的联网，并使农产品可追溯系统纳入其他农产品生产、流通等系统中。加快推广普及速度，通过降低农产品可追溯系统的应用成本，提高社会对农产品可追溯系统的认知程度，使农产品可追溯系统更广泛地应用。

对质量不安全农产品的处置直接涉及农产品质量违法事件和相关责任人，是最能够解决农产品质量安全问题的环节。应建立专门的农产品质量安全查处机构，避免多部门共管、职能交叉、责任不清、查处能力不强的问题。以农产品质量安全检验检疫数据为依据，通过常规提供的数据发现农产品质量安全问题。将多种处置方式相结合，其中主要的方式是曝光、禁止入市、追踪责任源头、行政和法律惩处。对不安全农产品进行曝光，要借助信息公开，在公众容易获得信息的渠道延长曝光时间。禁止入市要针对不合格农产品的批次，可以尝试对严重危害人们健康的农产品进行扣留或销毁。结合农产品可追溯系统，追踪不合格农产品的源头和责任人。对危害人们健康的农产品事件和责任人按其性质进行行政处罚和追究法律责任。