乡村振兴战略背景下乡村治理“三治”融合发展研究

白玉荣，厉尽国

（1.呼伦贝尔学院法学与经济管理学院，内蒙古呼伦贝尔 021008；2.山东大学马克思主义学院，山东济南 250100）

2017 年党的十九大提出实施乡村振兴战略，并指出其总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。2018 年全国两会期间，习近平总书记强调，要推动乡村振兴健康有序进行，规划先行、精准施策、分类推进[1]。乡村振兴战略是一项系统工程、长远任务。 自治、法治、德治在乡村治理中有各自的优势和不足，只有在充分发挥各自优势之下融合治理才能最大限度地发挥“三治”的治理功能，推进乡村治理现代化，促进乡村振兴。

1 自治、法治、德治发展及其在新时代乡村治理中的内涵

自治、法治、德治都有其历史发展过程，并不是新生事物。随着历史发展其内涵被赋予时代特色。自治、法治、德治虽然体现的功能和价值有所不同， 但在乡村振兴战略中的目标指向是一致的，即实现“农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”[2]，推进乡村治理现代化。 在乡村振兴战略背景下，在乡村治理中需要赋予自治、法治、德治新时代内涵，需要三者的融合发展。

1.1 自治的发展及其在新时代乡村治理中的内涵

中国乡村自治有其文化传统和历史延续。中国古代乡村自治根植于宗族文化、 乡绅等治理中。中国共产党领导下的乡村自治逐步打破了传统自治模式。 在中国共产党成立初期，中国共产党在领导湖南农民运动中通过了《乡村自治问题决议案》，规定建立乡村自治机关，建立民主的自治，并在多地建立了农民协会，[3]进行了乡村自治实践。 中华人民共和国成立后，作为土地面积在国土面积中占多数的农村，其稳定和发展对于国家的稳定和发展十分重要。乡村治理能力和治理体系现代化的实现对于农业、农村、农民的发展至关重要。乡村治理的基础是村民自治。20 世纪80 年代初，村民委员会自治组织开始出现，后被写入“八二宪法”使得村民自治制度作为基层群众自治制度有了根本法的保障。 《村民委员会组织法》的出台和实施为村民自治制度提供了更为细化的法律保障。改革开放后农村开始普及家庭联产承包责任制，促进了农村经济的发展和农民经济的自由，为村民自治提供了基础保障。

村民自治的核心是民主， 新时代对乡村自治提出了更高的要求。 新时代乡村治理中的自治是充分体现中国特色社会主义民主价值和法治精神的自治， 是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的自治， 是新时代中国特色社会主义法治保障下的自治， 是充满活力与现代化的自治。

1.2 法治的发展及其在新时代乡村治理中的内涵

从法治的起源来看，法治不仅是制度模式而且是文化的产物，体现观念意识和思想理论。[4]中国古代自春秋战国时期法家思想的形成和发展，就将法律视为治国方略的工具。[5]中国共产党成立后领导的革命根据地积极进行了法制建设，开展了根据地独具特色的法治实践。中华人民共和国成立初期，社会主义国家法制建设得到了初步的发展。 改革开放后，党和国家领导人充分认识到良好秩序的建立离不开法制的健全，离不开法治的实施。党的十五大明确提出建设社会主义法治国家。党中央在领导中国法治建设过程中提出法治中国、法治国家、法治政府、法治社会、法治乡村等一系列以法治为核心价值追求的概念，积极推动中国法治进程。新时代在党的领导下中国特色社会主义法治理论更加完善，形成了习近平法制思想，为包括乡村法治建设在内的中国法治建设提供了理论指引。

法治目的在于建立良好的社会法律秩序，充分保障人民主体地位，追求公平、公正、正义。 法治与民主相伴，注重人权保障，注重规范和约束公权力。 法治要求法制的完善，各类主体的权利得以合理保障，义务得以明确规范。从古至今、从西方到东方，任何一个国家和社会秩序的维护都需要规则之治，法律无疑是各种规则中最具有权威的， 是能够得到国家强制力保障实施的规则。在我国农村地区，村落之间、村民之间有着千丝万缕的血缘、姻亲等熟人关系，传统乡村治理体现较多人治色彩，治理具有较强的随意性、威权性。 随着农村经济社会的发展、农民外出打工和跨地域流动以及农民通过各种媒介对乡村之外世界的认知等，农民的权利意识不断觉醒，传统的乡村治理模式已经不再适应现代乡村社会的发展。 法治因自身的价值追求和权力规范与权利保障功能，成为乡村治理现代化的要求。 在新时代乡村治理中法治是全面的系统的依法治理，是以习近平法治思想为指导、以乡村振兴战略为指引的法治， 是乡村法律规范体系和乡村法治实施、法治监督、法治保障体系不断趋于完善的法治，是以自治为核心，以德治为重要补充的法治。

1.3 德治的发展及其在新时代乡村治理中的内涵

习近平总书记强调：“我国农耕文明源远流长、博大精深，是中华优秀传统文化的根，要在实行自治和法治的同时， 注重发挥好德治的作用，推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成”。[6]道德虽然不是正式制度，但也能在一定程度上规范人们的行为以及各种社会关系，能够弥补正式制度的不足。[7]从古典文献中可知早在先秦早期就有了德治思想。以孔子、孟子、荀子为代表的儒家思想蕴含了德治理念，强调教化作用，以德服人。先秦之后，儒家学者不断发展儒家思想，主张德治，为政以德，使得德治思想成为较长时期我国古代传统社会治理的主流思想，并影响了近现代乡村治理。 随着历史和时代发展，乡村传统德治依附的宗族关系、乡绅制度等式微或不复存在，乡村传统格局被打破。 经济的独立和思想的解放， 使得一些农民更加地注重个体利益，公共精神缺失，甚至出现信任危机，[8]道德秩序重构十分重要。

习近平总书记明确指出“治理国家、治理社会，必须一手抓法治，一手抓德治”[9]。乡村作为国家治理的最基层，其长期积淀形成的本土文化习俗、乡规民约和传统道德等使得德治成为其治理的必要方式，同时德治也是新时代乡村振兴的需要。 德治一直存在于乡村社会，只是随着时代变迁德治依附的载体和蕴含的意义发生着变化。新时代乡村治理中，德治是建立在现代文明和社会主义核心价值观基础上的德治，是充分借鉴传统优秀文化和美德基础上的德治， 是多元主体参与、治理方式更加灵活的德治，是以法治为保障，以自治为核心的德治。

2 乡村振兴背景下乡村治理“三治”融合发展面临的问题

党和国家出台多个“三农”工作指导文件对“三农”问题和农村改革作出相关决策和指引。党的十八大以来，党和国家更加注重“三农”问题，提出了更具系统观的乡村振兴战略。 2018 年《中共中央、 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台，指出了新时代实施乡村振兴战略的重大意义、总体要求等。2021 年《乡村振兴促进法》出台，为全面实施乡村振兴战略提供了法律制度保障。2022 年和2023 年中共中央、国务院都将“关于做好全面推进乡村振兴重点工作的意见”列入中央一号文件发布，进一步推动了乡村振兴工作。 乡村振兴聚焦“三农”问题，统筹发展政治、经济、社会、文化、生态文明建设，促进农村现代化发展。但是在乡村治理过程中“三治”融合发展仍然面临一些问题，需要应对问题进一步去推动“三治”发展与融合。

2.1 现代意义上的乡村自治不足

现代意义上的自治应充分体现民主精神，蕴含权利意识和监督意识，注重依法自治。 乡村自治就是要保证全体村民当家作主，依法实现对集体组织的自我管理。国家从根本法和普通法层面都对现代乡村自治提供了法律制度保障。宪法从根本法层面规定了基层群众自治制度，《村民委员会组织法》为乡村自治提供了具体法律制度层面的保障。但因为几千年乡土文化影响和历史自治传统， 一些地区乡村自治缺乏现代意义上的自治理念。 如乡村矛盾、争议的解决，更倾向于依赖乡村裙带关系或乡村威权个体。 很多地方乡村自治缺乏主动性、民主性。 村民委员会作为基层自治组织作用发挥不够， 作为自治组织更习惯听从基层政府行政指示、命令，进行上传下达。 村民对自治的参与更多地是体现在村民委员会的选举中， 对村务参与的积极性不高或者并没有真正地认识到自治权利行使的重要性。部分村民委员会存在村务不公开或有限公开、公开不及时等情况。

2.2 乡村治理法治化不足

乡村熟人或半熟人的社会结构使得在一些地区乡村治理仍然没有完全摆脱传统的治理模式，乡村治理法治化不足，法治建设机制需进一步健全。一些地区乡村自治组织在治理中更偏向于道德层面的谴责和说教，易出现违法与违背道德相混淆的情形。如我国多部法律对“赡养父母”有相关条款规定。但一些地区由于青壮年人口流动导致一些“空巢老人”子女因客观原因不能对老人完全尽到赡养义务，不能尽到照顾年迈父母的责任。一些乡村地区存在子女互相推诿或拒绝对父母尽赡养义务的情形。对此类违法行为一些当事人还停留在道德认知层面，意识不到未尽赡养义务的行为已构成违法。 一些老年人因认知、学识、体能、经济等诸多因素影响，不能很好的主张自己的权利。自治组织在乡村社会充当了熟人或半熟人社会矛盾的协调者，在道德谴责和说教层面不能解决纠纷时基于熟人社会关系也很少会促成运用法律手段解决，这样事实上易助长乡村群众此类违法行为的产生。作为乡村治理依据的法律规范还需要进一步健全和完善，乡村法治实施机制还需要进一步健全。

2.3 乡村治理中德治功能发挥不够

改革开放以来， 乡村经济开始快速发展，尤其是党和国家就“三农”问题出台了一系列“惠农”政策，农村地区得到了飞速发展。但是不可否认乡村发展仍然存在不平衡的情况，地区差距仍然存在。经济欠发达地区一些乡村基础建设包括法治、教育、文化水平等还有待进一步提高，信息流通还不够发达，还需要进一步加强乡村精神文明建设。同时，在市场经济和现代思想冲击下，数千年来形成的传统受到挑战。经济的快速发展使得乡村生活环境和条件有了很大改善，乡民的精神面貌有了很大改观。 但是在利益驱动下，一些群众存在一定程度的利己思想，往往更加以自我为中心，对公共事务关注度不高。 诸多因素导致一些地区乡村社会现代文明融入不好，传统文明又流失，公共道德伦理需要进一步加强，思想道德建设机制需要进一步健全， 德治需要与自治、法治相融合。

3 完善乡村振兴背景下乡村治理 “三治”融合措施

针对乡村振兴背景下乡村治理“三治”融合发展面临的问题，需要运用系统思维从整体上去研究，需要将党的组织建设、政权组织治理、乡村自我治理三者有机结合， 发挥各主体最大效能。其中在乡村治理“三治”融合发展中加强党的全面领导是关键，发挥“三治”多元主体治理作用是核心，优化治理方式、夯实“三治”发展基础是必然要求，加强行政指导、完善公共服务提供机制是重点。

3.1 在乡村治理“三治”融合发展中加强党的全面领导

中国是历史悠久的农业大国，乡村的发展在整个国家和社会发展中始终占有重要的地位。乡村人口数量虽然从建国初期占全国总人口的绝大多数到当前的少于城镇人口数量，但是人口基础仍然是庞大的数字，乡村土地仍然占全国土地总面积的大多数。党的领导在乡村具有深厚的历史根基。 当前，一些乡村存在基层党建工作开展不足、党员作用发挥不够等问题。 自治、法治、德治融合发展不是某一个乡村组织或某一个国家机关就能促成， 融合需要强大的领导核心力量，能够统筹各方力量，只有党的全面领导才能够实现。 因此，在乡村治理中加强党的全面领导十分必要。加强党的全面领导需要加强党的组织体系建设，加强基层党组织建设，加强基层政治理论学习，加强基层党组织对《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等党内法规的学习和运用，提升基层党务人员党性修养和综合素质，切实加强为乡村服务能力，提升领导力和凝聚力， 推进现代意义上的乡村自治，促进乡村治理法治化。

3.2 发挥“三治”多元主体治理作用

乡村振兴在于实现乡村现代化，在乡村现代化过程中治理的现代化十分重要。自治、法治、德治融合发展需要多元主体共治。作为基层群众性自治组织村民委员会无疑是自治的核心主体，要切实实现真正的村务全过程民主，作为村民委员会要积极宣传党和国家政策与法律，积极调动村民的民主参与意识，进行常规化的思想道德建设等，提升自治、法治和德治能力，在中国式现代化引领下真正实现现代意义上的自治。作为主要承担经济职能的农村集体经济组织，要积极发挥带领村民发展经济的重要作用，积极做好村民工作调动村民参与集体经济事务的积极性，发挥好公共服务作用。作为自治群体的村民应将自身利益发展与村集体发展相结合， 充分认识到个人、家庭与集体之间的关系，加强对自治组织和集体经济组织的监督，充分行使自己的参与权、知情权和监督权，加强自身法治学习和道德建设。 作为基层政府应承担起乡村自治主体与国家之间桥梁作用，做到及时上传下达，尊重自治权，提升自身法治思维、德治思维，提高运用法治、德治思维方式解决问题能力， 发挥好基层政治、 经济、社会、文化、生态文明建设的责任主体功能，指导乡村自治走向现代化，推动乡村治理法治化，加强乡村治理德治功能。司法所、派出所、派出法庭等派出机构应切实发挥好其设立宗旨，与乡村自治组织和集体经济组织相互配合做好法治宣传、法律援助、纠纷解决、治安维护等基础工作，创造良好的乡村社会秩序。 各级政府、村民自治组织和集体经济组织加强与高校、科研机构、社会公益团体等组织合作，提升乡村公共服务质量，提升治理水平。在多元主体融合进乡村治理过程中最关键的是要发挥基层党组织的引领作用，将党的组织建设、政权组织治理和乡村自我治理有机结合共同促进乡村现代化的发展。

3.3 优化治理方式，夯实“三治”发展基础

无论是村民自治组织还是基层政府，在乡村治理过程中应注重治理方式的优化，适应新时代乡村振兴要求。乡村振兴战略背景下“三治”融合发展以经济发展为基础，统筹推进政治、社会、文化、生态文明和谐发展。 经济在乡村治理中的基础作用决定了“三治”融合发展都需要经济发展的推动。 乡村经济发展离不开科技创新，乡村生态环境可持续发展、农业生产方式、农村生活方式等都需要科技创新。 乡村自治组织、集体经济组织和基层政府可以充分发挥“互联网+”作用，充分借鉴吸收发达地区电子政务和数字化信息治理手段，与科技机构或企业合作开发适合本地区乡村特点的科技治理手段。不同乡村实际情况不同，有的乡村留守老人居多，有的乡村因为第二、三产业发达吸引了众多青年人、有一定知识结构的人才，有的乡村少数民族聚集，等等，可根据乡村具体情况进行相关软件开发，实现真正的便民高效治理。如全国扶贫开发信息系统可以达到精准扶贫，为全面脱贫提供了大数据支持。 乡村治理逐步向精准治理发展，可建立覆盖全部乡村、全体群众的网络数据平台，以各村为基础数据平台联结基层政府协同异地政府数据共享，精准掌握精确至各村的村民状况，针对各村具体情况确定精准治理方案。在乡村治理中可以充分吸收社会力量促进乡村发展，可以吸引优秀乡村人才返乡创业，发挥乡村贤能人士作用，调动各方力量发展经济，集各方智慧优化治理方式，推动乡村治理现代化。

3.4 加强行政指导，完善公共服务提供机制

目前很多地区乡村治理存在着自治组织作用发挥不强，自治能力不足等情形，制约着乡村治理体系和治理能力现代化的实现。基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成。基层社会治理现代化的重要标志之一是国家对基层社会服务的增强。[10]各级政府应加强行政指导，切实为乡村治理和乡村发展提供引领， 提供智识支持、科技扶持、就业指导等，提升基层服务水平，指导自治组织增强自治能力。 政府和乡村自治组织、集体经济组织拓宽采购公共服务范围，加强乡村教育培训、就业辅导、技术指导、助残服务、法治宣传、才艺展演等，全面提升乡村自治、法治、德治能力，全面推进乡村治理现代化。 针对一些地区相对落后、发展资金不足等问题，可以发挥区位优势吸引外来投资，探索“乡友”制度凝聚离乡发展人员，调动其反哺乡村、乡民积极性等。建立各项公共服务规划和购买制度、合作制度，做好监督与管理，建立乡村居民听证和意见反馈制度等。各级政府加强行政指导，与乡村自治组织、集体经济组织等主体互相配合完善公共服务提供机制，促进“三治”融合发展。

乡村振兴是中国式现代化的要求。乡村振兴的实现需要乡村治理体系和治理能力的现代化。自治、法治、德治及其融合发展是乡村治理实现现代化的重要方式。“三治”在乡村治理中融合发展要注重依法治理、源头治理，要注重综合施策。