城市公共安全检察公益诉讼介入路径研究——上海市A区为视角

刘 政，董绍静，丰 权

（上海市金山区人民检察院，上海 200540）

检察公益诉讼是指人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务。检察机关办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十九届四中全会强调要“拓展公益诉讼案件范围”①《积极、稳妥，拓展公益诉讼“等外”范围》，人民检察微信公众号2020年3月13日发布。，党的二十大报告指出“完善公益诉讼制度”②《党的二十大文件汇编》，党建读物出版社，2022年11月第1版，第32页。，明确要求“提高公共安全治理水平”“推进安全生产风险专项整治”③《党的二十大文件汇编》，党建读物出版社，2022年11月第1版，第41页。。一直以来，最高人民检察院强调要积极稳妥拓展检察公益诉讼等外领域，关注群众关切、社会关注的安全生产等突出问题，回应民生热点，不断加强和完善公益诉讼制度。

2020年6月18日，上海市第十五届人大常委会第二十二次会议表决通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第二条第二款规定了，检察机关可以依法探索开展城市公共安全等领域的公益诉讼工作。《决定》的通过为上海市检察机关依法探索城市公共安全领域公益诉讼工作提供了法律依据。《决定》实施以来，上海检察机关围绕城市公共安全领域进行了探索，并取得了一些成绩，但城市公共安全领域检察公益诉讼工作目前仍处于起步阶段，对该项工作的认识仍有待提高、办案实践仍要加强、工作机制仍有待完善。为切实发挥检察公益诉讼对城市公共安全的协同督促保障作用，本文以城市公共安全检察公益诉讼办案实践为基础，结合A区的实践经验，对相关问题进行探索与思考。

一、开展城市公共安全检察公益诉讼的重要意义

（一）开展城市公共安全检察公益诉讼有利于发挥检察公益诉讼法律监督职能

检察公益诉讼制度将检察官作为公共利益的代表，对在履职中发现的行政机关不作为、乱作为的现象予以监督，维护社会公共利益，这体现了检察机关的法律监督职能。①唐震：《检察机关参与行政公益诉讼的理论与实践问题研究》，2018年吉林大学博士论文。概言之，检察公益诉讼制度建立的目的就是要以“公益之名”行“监督之实”。检察公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对建立这一制度作了说明，指出“检察机关履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”②习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《求是》，2014年第21期。，强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”③习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《求是》，2014年第21期。。2017年6月全国人大常委会修改民事诉讼法、行政诉讼法，检察公益诉讼制度正式建立。

同时，城市公共安全关系到每一个人的生命财产安全。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出“保障人民生命安全。坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力”④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2020年11月3日发布。。习近平总书记多次强调，“始终把人民生命安全放在首位”“切实防范重特大安全生产事故的发生”。因此，城市公共安全关系到人民群众生命健康的底线需求，关系到城市稳定发展的迫切需要，关系到高水平平安中国的建设方向。有必要开展城市公共安全检察公益诉讼，通过发挥检察公益诉讼的法律监督职能，促进和保障城市公共安全，回应人民对城市公共安全建设的要求。同时，将检察公益诉讼的范围扩大到城市公共安全，说明了检察机关法律监督职能对城市公共安全的意义，有利于更好的发挥检察机关的法律监督职能。

（二）开展城市公共安全检察公益诉讼有利于保障城市公共安全

近年来，城市公共安全领域发生的事故对人民群众生命财产安全造成了重大损害。例如，2019年3月21日，江苏响水化工企业爆炸事故共造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失19.86亿元①肖方：《江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故调查报告出炉》，载《中国消防》2019年第12期。；2019年10月10日，江苏无锡一高架桥发生倒塌，致多人伤亡②https://baike．baidu．com/item/10·10无锡高架桥侧翻事故，2021年5月1日访问。；2020年3月7日，福建泉州欣佳酒店倒塌事故造成28人死亡等③https://baike．baidu．com/item/3·7泉州欣佳酒店坍塌事故/24517017 fr=aladdin，2021年5月1日访问。； 2021年5月10日，成都成华区一起电瓶车在电梯内起火爆炸，一名仅有5个月大的婴儿被严重烧伤。④https://www．163．com/dy/article/G9OCBOSK0514N0VI．html ，2021年5月13日访问。2022年6月8日，中石化广东茂名石化化工分部一球罐动力泵泄露引发爆炸，该公司在2022年3月30日、2021年3月15日，各发生一起火灾，致1死5伤。⑤《10人被追责！茂名石化事故调查报告已公布》，中国消防微信公众号2022你那7月18日发布。此外，近年来各地石化厂接连发生安全事故，轻则致人受伤，重则致人死亡，造成的经济损失更是不计其数。

上述安全事件发生的原因，除了违法犯罪分子的直接违法行为以外，多数也反映出行政机关监管履职不到位的问题。

上海作为有着2500万常驻人口的超大型城市，在城市运行管理上一直走在前列，行政机关的监管能力得到了人民群众的高度认可，但是对于部分领域、部分事项，还有改进空间。

例如，2019年上海市长宁区发生一起厂房坍塌事故，造成10人死亡、15人受伤； 2020年发生400余起因电动自行车引发的火灾事故，造成20人死亡，17人受伤；2020年至2021年黄埔、虹口、浦东等地都相继发生建筑玻璃幕墙或外立面脱落造成砸伤、砸死路人的事件等。2022年6月18日，上海市金山区中国石化上海石油化工股份有限公司环氧乙烷泄露并发生爆炸，事故造成1死1伤，同时，该公司2021年5月也发生过一起裂解炉区域原料管线闪爆事故，共导致1死13伤⑥《上海石化爆炸事故提级调查丨21年出事故后削减安全经费，22年再出事故！》，曲靖市应急管理局微信公众号2022年7月13日发布。。上述城市公共安全事故反映了城市公共安全风险隐患和行政机关不作为、违法作为有着紧密的联系。

检察公益诉讼作为一项新的制度安排，监督的对象是行政机关⑦胡卫列：《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》，载《人民检察》2021年2期。，就是发挥检察机关的司法监督职能，对行政机关不作为、违法作为的情况予以监督，通过监督手段督促行政机关履职，从而促进和保障城市公共安全，保障社会公共利益。检察机关充分发挥公益诉讼的监督职能，探索办理城市公共安全领域行政、民事公益诉讼案件的可行性，有助于弥补城市公共安全领域行政监管缺位、不到位以及执法不严等问题，有助于减少安全事故隐患。尤其是检察行政公益诉讼作为一项监督行政机关履职尽责的制度，理应在城市公共安全领域发挥应有的作用，督促、协同行政机关履职尽责，助力依法行政，堵上监管漏洞，共同维护人民群众根本利益，守护城市公共安全。

二、检察机关关于城市公共安全检察公益诉讼的实践

（一）最高人民检察院关于城市公共安全检察公益诉讼的实践和相关指导性案例

检察公益诉讼制度建立5年来，共办理公益诉讼案件71万件。2022年1-10月，全国检察机关共立案办理安全生产领域公益诉讼案件20356件，其中行政公益诉讼案件19997件，民事公益诉讼案件359件，发出诉前检察建议14878件，提起行政公益诉讼32件。①《最高人民检察院发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例》，最高人民检察院微信公众号2022年12月16日发布。同时，在城市公共安全领域，全国检察机关围绕公共卫生安全、消防安全、高空坠物、道路交通安全、铁路交通安全等领域开展了检察公益诉讼实践。

2019年，最高人民检察院发布了李某某以危险方法危害公共安全案，指导检察机关在办理妨害公共交通工具安全驾驶犯罪案件时，可以依据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条的规定，向有关单位和部门提出检察建议，要求其改进工作、完善治理；2020年4月28日，最高人民检察院对窨井施工、管理、维护等方面存在的问题，向住房和城乡建设部发出第一份维护公共安全的检察建议，即“四号检察建议”，同年12月28日，最高人民检察院发布5件涉窨井盖犯罪典型案例，指导全国检察机关依法惩治涉窨井盖刑事犯罪，切实维护人民群众“脚底下的安全”；2021年3月23日，最高人民检察院、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例，包括陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案等9件，案例涉及的违法类型多样，与城市公共安全息息相关。

2022年12月16日，最高人民检察院发布了11个安全生产领域检察公益诉讼典型案例，涉及燃气、危化品、工业生产、道路交通、重点文物保护等多个领域安全生产风险隐患。针对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不是已经发生的安全事故和实然侵害，而是重大风险和隐患。检察机关在办理公益诉讼案件中突出了预防性司法理念，重点关注重大风险和隐患。②《最高人民检察院发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例》，最高人民检察院微信公众号2022年12月16日发布。

（二）上海市检察机关城市公共安全检察公益诉讼的实践和相关案例

上海市检察机关自2020年以来，在消防安全、高空坠物、安全生产等方面进行了不同程度的实践探索。

2021年8月18日，上海市人民检察院牵头住建、城管、房管等多部门制定《关于加强协作配合共同推进城市公共安全问题的意见》，助力城市公共安全建设，保障人民群众“头顶上的安全。

此外，在《上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编》中，上海市虹口区人民检察院立足公益监督职能，以检察建议督促相关行政监管部门依法全面履职，消除高空坠物公共安全隐患，维护城市公共安全。③《上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编》。上海市嘉定区人民检察院就违规改装电动自行车电池影响城市公共安全向区市场监督管理局制发诉前检察建议，督促区市场监督管理局对辖区内电动自行车销售门店、销售环节承担监督管理职责。④《上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编》。

2022年7月13日，澎湃新闻客户端文章《五年盘点丨上海市检察公益诉讼典型案例》中，对上海市城市公共安全类检察公益诉讼典型案例做了介绍：2018年11月，青浦区人民检察院诉李某某故意毁坏防汛墙刑事附带民事公益诉讼案，要求其承担修复费用获法院支持；2021年5月，闵行区人民检察院督促职能部门消除居民小区高楼外墙脱落安全隐患，守护群众头顶上的安全；2021年6月，金山区人民检察院督促消除废金属切割火灾隐患行政公益诉讼案，探索安全生产领域公益诉讼。

上述实践案例和文件表明，关于城市公共安全检察公益诉讼的探索一直在进行，已经有了一定的实践基础。

（三）上海市A区检察机关城市公共安全检察公益诉讼的实践

上海市A区检察机关自2020年开始，围绕消防安全、道路交通安全、燃气安全、企业安全生产、危险化学品等领域，探索开展城市公共安全检察公益诉讼工作。截至2022年底，A区检察机关办理的城市公共安全公益诉讼案件情况见表（一）、表（二）：

同时，A区检察机关在2020年只是局限于消防安全领域的探索，2021年在此基础上增加了对道路交通安全领域的探索，2022年在2021年基础上增加了对燃气安全、安全生产、危险化学品等领域的探索。通过分析A区检察机关办理的城市公共安全公益诉讼案件数据可以看出，线索、立案数量逐年增加，磋商函和检察建议的总和也在增加①2022年3月底至6月1号上海市处于疫情封控，检察机关无法正常办案，虽然2022年磋商函和检察建议的数量比2021年少了2个，但是从全年办案时间上来看，2022年的办案数量是增加的。；办案领域也在逐渐增加和深入。

三、城市公共安全检察公益诉讼存在的问题

城市公共安全事故有着违法类型多样、原因复杂、后果严重等特点。上述涉及城市公共安全领域的行政公益诉讼典型案例违法类型多样，包括高空坠物、飞线充电、窨井施工、管理、维护等方面存在的消防、交通安全隐患；燃气、危险化学品、易燃易爆品等安全隐患。城市公共安全的事故原因是复杂的，包括行政机关不依法履职、监管不到位；企业、个人法律意识淡薄，从事违法、违规行为；责任主体多元，涉及的监督对象范围广等。例如安全生产领域的职能主体包括应急管理、环境保护、消防、公安、交通运输、市场监管、城管执法、住建、商务部门和市县乡政府等不同层级的多个行政机构。城市公共安全的事故的损害后果是严重的，上述城市公共安全事故给人民群众造成的生命和财产损失是巨大的。

因此，城市公共安全事故的特点，决定了检察机关办理城市公共安全公益诉讼案件的监督难度较大，既要找准监督对象，找对监督方式，还要找准监督时间。

通过分析上述实践实践案例和文件，结合上海市各区检察机关以及A区检察机关的实践经验，笔者认为，城市公共安全领域检察公益诉讼存在的问题可以概括为以下几点：

（一）城市公共安全检察公益诉讼的预防性司法理念需要加强

城市公共安全检察公益诉讼应当体现预防理念。检察机关相关领导在办理安全生产公益诉讼案件时指出，重点应当对存在的重大风险进行监督。②《积极探索安全生产公益诉讼 用心守护人民群众美好生活——最高人民检察院第八检察厅、应急管理部政策法规司负责人就联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例答记者问》，2021年3月23日发布。同样，城市公共安全事故也有着危害后果严重的特点。检察机关在办理城市公共安全检察公益诉讼案件时也应当体现事前预防理念。事前预防是指在损害结果没有发生之前，对存在的重大风险、重大安全隐患进行监督，督促行政机关采取措施对重大风险和重大安全隐患进行消除。但是，实践中检察机关对风险安全隐患的监督往往存在较大难度。在损害结果没有发生时，很难判断行政机关是否完全依法履职，行政机关也可以否认自己存在未依法履行职责情形。

关于行政机关是否依法履职，学界有主要有两种观点，即“行为标准”“结果标准”③李瑰华：《行政公益诉讼中行政机关“依法履职”的认定》，载《行政法学研究》，2021年第5期。李瑰华教授在文章中指出“行为标准”是指行政机关将法定职责落到实处，在法律所规定的监管措施已经穷尽的情况下，国家利益或社会公共利益受侵害的状态即使未消除，也应被认定为“依法履职”；“结果标准”是指行政机关只要未消除国家利益或社会公共利益受侵害的状态，不“依法履职”就应该被认定。。笔者认为，实践中两种观点都有适用的空间，一般的行政公益诉讼案件，通过“行为标准”即可认定行政机关未依法履职，但是有些案件则需要“结果标准”才能认定行政机关存在未依法履职情形，例如对于城市公共安全行政公益诉讼的一些案件，采用“结果标准”较为妥当。因此，检察机关在实践中应当以“行为标准”为主，“结果标准”为辅。①笔者认为“结果标准”不宜扩大，检察公益诉讼是对行政机关不作为和违法作为进行监督，从而达到保护公共利益的目的，其本质是检察机关的司法监督职能对国家公权力的制约。如果以保护公共利益为由，扩大行政机关依法履职的范围，会导致公权力的扩大和滥用，这与检察公益诉讼的建立初衷是不相符的，也与依法行政建立法治政府的初衷是不相符的。正如郝铁川教授在《论全面从严治党带动全面依法治国的中国式法治现代化道路》中指出“公权力必须被制约和监督，不把公权力关进笼子，公权力就会被滥用”。检察机关需要在“公共利益”和“依法行政”之间进行平衡，做到在保证行政机关依法行政的同时最大限度的保护公共利益。因此，笔者认为在现行法律体系基础上，检察机关在实践中应当以“行为标准”为主“结果标准”为辅。

学界对“结果标准”持不同态度，笔者认为对于一些案件检察机关采用“结果标准”认定行政机关是否依法履职的理由如下：首先，某些城市公共安全事故造成的危害特别巨大，行政机关基于保护公共利益，避免发生重大事故对人民生命和财产造成严重损害，应当采取措施对风险安全隐患进行消除。行政机关依法履职的目的是为了保护大多数人的利益，城市公共安全事故侵害的是大多数人的利益。消除城市公共安全存在的隐患本身就是行政机关依法履职的目的。因此，检察机关督促行政机关消除安全隐患是妥当的。其次，法律具有滞后性，检察公益诉讼作为一项新的制度安排，势必会对原来的法律规范产生冲突。正如郝铁川教授指出“只要不与法律基本精神相违背，我们必须宽容改革的创新和失误”②郝铁川：《习近平新时代法治思想的新观点、新判断及新特点》，载《南海法学》，2017年第6期。。检察公益诉讼制度也是如此，检察机关在履行公共利益保护监督职责过程中，需要对产生的冲突进行平衡。具体而言，检察机关在办理城市公共安全行政公益诉讼案件时，需要对“依法行政”和“保护公共利益”进行衡量，做到将二者统一。最后，最高人民检察院第四十批指导性案例的指导要旨与“结果标准”的内涵是一致的。

综上所述，不管是从实践需求还是从学理分析，城市公共安全公益诉讼都应当加强预防性司法理念。

（二）城市公共安全检察公益诉讼的保护手段不够灵活多元

城市公共安全公益诉讼存在的监督困难问题，要求检察机关在监督时需要灵活运用多种保护手段，督促行政机关履职，推进企业整改，以保护社会公共利益。这些方式包括圆桌会议、联席会议、诉前磋商、检察建议等。其中，检察机关在诉前阶段与行政机关进行磋商是运用较多的方式，也是较为有效的方式。《人民检察院办理公益诉讼案件的规则》第七十条规定了检察机关在办理行政公益诉讼案件时可以与行政机关进行磋商。③《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十条人民检察院决定立案的，应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关，并可以就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。磋商可以采取召开磋商座谈会、向行政机关发送事实确认书等方式进行，并形成会议记录或者纪要等书面材料。诉前磋商具 有以下优势，首先，相比检察建议的“刚性”磋商更具有“柔性”，行政机关更加容易接受检察机关的监督意见；其次，磋商的形式是多样的，例如电视电话会议、座谈会、圆桌会议等，可以满足不同形式需要；最后，磋商效率较高，检察机关和行政机关达成一致意见后，行政机关会立即整改并回复①相比《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院”，实践中检察机关与行政机关经磋商达成一致意见后的回复时间较短，不受两个月的时间限制。。

因此，针对城市公共安全事故的特点，同时为了能够在安全隐患阶段即对行政机关进行监督，达到预防的效果，检察机关运用更加灵活多远的方式可以有效的解决上述问题，达到理想的监督效果。

（三）城市公共安全公益诉讼监督质效有待提高

检察机关在办理城市公共安全公益诉讼案件时，监督质效有待提高的表现有以下几点：一是检察建议的说理性不够。检察建议是以建议的形式，督促行政机关履职，因此检察建议表明查明的事实和行政机关的履职依据，在此基础上提出合法、合情、合理且具有可实施性的检察建议，让行政机关能够及时依法履职。二是沟通协调工作有待加强。沟通协调工作是贯穿检察行政公益诉讼始终的，一些行政机关不了解检察机关检察公益诉讼监督的重要性和意义，这个时候就需要要沟通协调。在监督过程中，也可能就其管理领域的相关问题产生分歧，想要达成共识，实现多赢共赢的目标，还是要以沟通为基础。三是协同合作机制有待建立和完善。例如，嘉定区人民检察院与上海市嘉定区城市运行管理中心建立协作机制，通过加强数据共享、数据查询、数据分析等方面的配合，做到“即时发现、即时介入、即时调查”，及时解决公益受损问题。

（四）城市公共安全公益诉讼双赢多赢共赢的综合治理效果有待加强

检察机关作为第三方力量通过公益诉讼的方式介入城市公共安全隐患整治，应当为各方搭建磋商交流的平台，督促各职能部门和属地政府依法履职、形成合力，以求达到“办理一案、治理一片”的办案效果。这些典型案例都是涉及城市公共安全领域并且取得了一定成效的，具有指导意义。

四、城市公共安全检察公益诉讼介入路径的思考

结合城市公共安全检察公益诉讼的实践、经验和A区的实践情况，笔者认为，探索完善城市公共安全检察公益诉讼介入路径的对策主要有以下几个方面：

（一）以建立协作机制为基础

这里的协作机制是指检察机关与公安机关等行政部门之间建立的机制，该机制可以包括信息共享、日常联络、线索移送、联合检查、人员互派学习交流、联席会议等，甚至可以考虑建立城市公共安全检察行政公益诉讼办公室，由该办公室来实现上述机制的运作。

首先，借助案件办理实现协作机制的建立。例如，上海市A区人民检察院督促整治废金属切割安全隐患行政公益诉讼案的过程中，与区应急管理局会签了《关于建立安全生产公益诉讼检察工作与行政执法信息共享等协作机制的若干意见（试行）》，搭建“四个平台”，促进安全生产法落地见效，统一正确实施。

其次，借助公益诉讼听证制度建立协作机制。A区检察机关在办理的上海市A区人民检察院督促保护河道水环境行政公益诉讼案中，邀请四名区人大代表和政协委员以及河长办工作人员进行公开听证，同时邀请两名人民监督员全程监督（其中一名具有水环境治理专业背景），在线索研判、检察建议、督促整改、效果听证等阶段提出专业意见建议，有力促进“专业知识+法律监督”的融合，通过精准监督聚力解决群众身边的急难事。同时，A区检察机关创新引入人民监督员参与和监督，形成“河长+检察长+人民监督员”治河模式，推动行政监督、司法监督、群众监督有机贯通、相互协调、形成合力，实现了“1+1+1>3”的水环境治理效果。

再次，协作机制可以借助已经建立的联合办案机制。例如，上海市A区人民检察院督促整治废金属切割安全隐患行政公益诉讼案，依托沪浙两地八家检察机关共同签署的《关于建立上海浙江湾区检察公益诉讼协作配合机制的意见》，破解安全生产公益诉讼线索来源匮乏难题。

最后，协作机制的办理应当与磋商和检察建议方式紧密结合。前述，行政公益诉讼诉前磋商是检察机关保护城市公共安全的一种较为有效的方式。检察机关在办理城市公共安全行政公益诉讼案件时，在与已经建立了协作机制的行政单位进行诉前磋商和检察建议时，会更容易让行政机关接受诉前磋商机制和检察建议，更容易与行政机关达成磋商意见和整改意见，从而让更多的城市公共安全行政公益诉讼案件以磋商和诉前检察建议的形式进行，提高检察机关对城市公共安全的保护效率。

综上所述，检察机关与公安机关等行政机关建立协作机制，有利于检察机关对城市公共安全的监督和保护。

（二）以行政公益诉讼检察建议为抓手

大量的实践表明，行政公益诉讼案件可以在行政公益诉讼检察建议阶段得到解决。同时，法律也明确规定，在提起行政公益诉讼前需要先向行政机关提出检察建议，只有在行政机关在收到检察建议后仍然不作为的情况下，才可以提起行政公益诉讼。行政公益诉讼检察建议是行政公益诉讼的主要手段。

就行政公益诉讼检察建议而言，2019年2月26日最高人民检察院公告公布的《人民检察院检察建议工作规定》第二条规定，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。同时，第五条将检察建议按照工作任务和性质的不同，分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议等五种类型。这里的公益诉讼检察建议其实就是行政公益诉讼检察建议。①孙佑海：《如何用行政公益诉讼检察建议督促纠正政府违法行为？——海南省检察院一分院行政公益诉讼检察建议案评析》，载《中国法律评论》，2020年第5期。可以说行政公益诉讼检察建议的目的就是在检察机关启动行政诉讼之前，先向行政机关提出检察建议，督促行政机关履职，避免产生大量的诉讼。

因此，检察机关在探索城市公共安全检察行政公益诉讼介入路径时，要以行政公益诉讼检察建议为抓手。这也是基于以下三点的考虑：一是结合实际。例如，由于A区有着大量的化工企业，安全生产是城市公共安全的一个重点领域。对于安全生产而言，涉及可能侵害的公共利益更加重要，时间上会更加紧急（补充一下，紧急情况下的检察建议为15天回复）。二是涉及到的行政主管部门比较多，通过行政诉讼检察建议的方式能够更加高效、便捷的与行政机关沟通和协调，督促行政机关履职。三是以行政公益诉讼检察建议为主，也是与行政公益诉讼的立法目的是相符的。

（三）以行政公益诉讼起诉为保障

前述，行政公益诉讼检察建议是主要手段，但是这不意味着只制发诉前检察建议，不提起诉讼。相反，行政公益诉讼检察建议的刚性是以提起诉讼为基础。在行政机关收到行政公益诉讼检察建议之后，既不在规定的时间内回复又不履职的，该提起诉讼的就应当提起诉讼。如自开展公益诉讼工作以来，溧阳市人民检察院共发出公益诉讼诉前检察建议265件，提起行政公益诉讼2件，起诉只占比0.75%，但就是这不到百分之一的起诉率起到震慑行政机关的作用，强化了检察行政公益诉讼诉前诉前检察建议的刚性。

（四）以检察民事公益诉讼为补充

检察民事公益诉讼相较于检察行政公益诉讼有其独特优势，将检察民事公益诉讼作为检察行政公益诉讼的补充，可以有效维护社会公共利益，保障公益修复。

首先，检察行政公益诉讼会因“法无规定”而难以启动。虽然检察行政公益诉讼应当提起行政公益诉讼，但是督促行政机关履职的基础是法律有明文规定。正所谓“法有规定必须为，法无规定不得为”。法律因其自身特点，相对于社会发展来说具有滞后性，尤其是在社会经济快速发展的今天，难免出现法律没有规定的情况。此时，可以在环境和食药领域提起民事公益诉讼作为补充，“弥补”因法律没有规定而出现的不能督促行政机关履职，不能提起行政公益诉讼的情形。

其次，行政公益诉讼难以解决违法所得远高于违法成本的问题。一些违法行为所获得的利益是巨大的，远远高于因行政机关处罚而产生的违法成本。这样会出现，检察机关在督促行政机关履职后，行政机关依法履职，但是侵害社会公共利益的违法行为依然存在，问题无法得以彻底解决的情况。这时发挥检察民事公益诉讼民事诉求的作用，可以平衡违法所得远远高于违法成本的问题，使违法者不敢继续从事违法行为，进而有助于从根本上解决问题。

最后，检察民事公益诉讼有利于解决行政成本过高的问题。在行政公益诉讼中，检察机关督促行政机关履职，行政机关依法履职并对受到侵害的公共利益进行修复。此时，行政机关不仅承担了修复公益的责任，还承担了修复公益的费用。实践中一些公益的侵害，是民事主体的违法行为造成的，应当由他们对自己的违法行为进行买单，不应当将该责任转嫁给行政机关。因此，提起检察民事公益诉讼可以有效的解决行政机关履职成本过高的问题。同时，民事公益诉讼还可以有效的解决其他私益主体、社会组织因为专业知识不足、调查能力不足、诉讼成本过高等方面的原因，较少提起诉讼的问题。

五、结语

城市公共安全作为上海市检察公益诉讼新的办案领域，需要在实践中继续积累经验，除在实践中探索上述介入方式之外，还需要立法机关对检察公益诉讼制度建立后对原有法律规范冲突的部分进行解释和修正，更需要公安机关等行政机关以及法院对检察公益诉讼工作给予更多理解和支持。