嵌入式治理视角下基层社会治理样态、逻辑及路径——以公安机关行政执法为例

曹清旭

（陕西警官职业学院，陕西 西安 710021）

一、引言

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理工作，并明确提到社会治理应下沉至基层。2022年政府工作报告中提到，“推进法治政府建设和治理创新，保持社会和谐稳定”。近年来，中央政府文件中时常出现对于社会治理的阐述，据此可知，在国家层面对于社会治理的重视程度。公安机关作为基层社会治理中重要的一环，在维护社会治安、实施行政执法过程中发挥了重要作用。改革开放以来，我国的经济一直处于高速发展状态，但社会治理水平却难以与之相匹配。一方面，从马克思主义原理而言，上层建筑反作用于经济基础，而中央政策文件中也不断提出要提升社会治理水平，并将社会治理下沉至基层，由此可见，在自上而下的政策性传达中凸显出基层社会治理的重要性；另一方面，随着社会经济的高速发展，文化教育和思想观念滞后于经济发展水平，违法犯罪行为层出不穷，亟需公安机关实施行政执法，以此提升社会治理水平，进而创造稳定和平的社会发展环境。

国外步入现代化要早于我国，对于现代化过程中的社会治理研究也相对较多。早在20世纪80年代，西方学者就从风险社会理论着手进行社会治理研究，贝克的风险社会理论指出，现代社会风险无处不在，而人为制造的风险已经超过自然风险成为主要风险，主要是制度风险、技术风险以及解决风险所使用的技术手段本身暗含的各类风险[1]。美国学者萨缪尔·亨廷顿在对多个国家的现代化进程进行全面分析之后指出，“现代性产生稳定，现代化产生不稳定”[2]。此外，从治理理论视角研究，格里·斯托克认为，“治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”[3]。美国经济学家劳拉指出治理主体具有多元化特征，包括政府、社会公众、其他团体或组织[4]。盖伊·彼得思则对未来可能存在的政府治理模式进行了分析，提出了市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府等四种新型治理模式[5]。以上可以看出，国外研究倾向于从较为宏大的视角来进行研究，试图寻找世界运行与治理的规律，然而世界又是无处不在变动，宏观理论往往流于空乏，难以作用于具体实践。虽然默顿尝试着用“中层理论”[6]去解释发展中的问题，但对于中国的社会现实是否适用，还有待进一步研究。中国的社会发展道路与西方资本主义原始积累下的发展道路具有明显区别，因此也很难用西方理论去解释中国特色社会主义的社会现象。鉴于此，中国学者提出“本土化”研究视角，结合中国的社会实践去提炼中国特色的理论经验。

近年来，国内学界也掀起对社会治理研究的热潮，尤其是对基层社会治理的研究一直是学者研究热点。首先，从技术治理的视角，主要偏向于基层从网格化管理到网络化治理[7]、大数据下的基层社会治理[8]、“整体性治理”的概念，即合理处理政府、市场、社会三者关系基础上所形成的一种网络化治理结构，强调跨层级、跨部门、跨功能的整合和协调[9]。其次，从共治的视角，有学者提出“三社联动”，即将社区、社会服务组织、社会工作者三者结合起来，在国家与社会的互动中联合治理[10]。也有学者提出基层社会治理的政社互动取向，从政府主导到社会组织嵌入合作共建，构建共建、共治、共享社会治理格局[11]。最后，从公安机关基层社会治理的视角，有学者从城乡社会治理中的制度与情感叠加互动来阐述公安机关的社会治理[12]。

综上所述，关于国内基层社会治理，相关学者已对此进行了较为丰富的研究，但也存在以下几个方面的不足：（1）相关研究大多集中于机制研究，诸如合作治理、技术治理或者网络化治理的视角，但缺乏新时代基层社会治理的样态、治理逻辑及路径的提炼与总结；（2）在研究对象上，对于公安机关基层社会治理的研究较少；（3）在公安机关基层社会治理这一研究内容上，缺乏交叉学科，诸如社会学、管理学与公安学视角的研究。鉴于此，笔者以习近平同志为核心的党中央提出的基层社会理论为基础，探讨新时代公安机关基层社会治理中呈现出的不同样态，试图以“组织-权力-价值”三重治理逻辑阐述其中的运行规律，并提出在嵌入式治理视角下公安机关基层社会治理路径。

二、基层社会治理实践样态

在大数据时代，技术治理方式已逐渐进入日常基层社会治理中，成为常态化治理的重要方式之一。然而，随着社会经济文化等各方面的飞速发展，社会也在不断变化，社会治理现象呈现出复杂化、多样化、多元化等特征。因此，基层社会治理方式也随之更加多元化和精细化。技术促进基层社会治理更加快捷和高效，然而也带来“技术依赖”和“技术垄断”的弊端。一方面，治理主体应与现代技术接轨，运用更为科学先进的技术手段来促进基层社会治理更加便捷和高效，以此提高资源利用效率，节省人力使用成本；另一方面，从技术治理的对象而言，片面强调技术化治理势必会带来一系列的社会问题，因此应将技术治理与道德治理相结合，即将理性的技术治理与感性的情感治理或道德治理相结合，共同服务于基层社会治理。具体而言，在基层社会治理实践中，应注重精细化治理，将网格化治理与道德治理相结合，并将资源下沉至基层城乡社区，运用“嵌入式治理”的治理理念作用于基层治理实践。

1. 网格化治理与道德治理

网格化治理是精细化治理和技术治理的一种现代化治理方式，自大数据发展以来，逐渐成为基层社会治理常见的治理方式。利用网格化技术的标准化、信息化、兼容性和开放性，使得基层社会治理更为便捷和高效[13]。而网格化治理也有其弊端，“为治理而治理”、“一刀切”式的治理方式使得治理者过度依赖技术，往往忽视人性中的道德问题和终极价值。从行为逻辑上而言，网格化治理往往带有“被动治理”的行为方式，治理者运用大数据进行技术治理，通常依靠的是数据反馈，而这一治理方式其真实性主要依赖于数据，从客观上而言具有一定的准确性，而从主观上而言，治理对象不应被技术性垄断所控制，纯粹依赖于技术容易陷入单一治理的窠臼。随着社会治理理论研究的深入，多元合作治理方式也逐渐成为学界研究的共识。而为避免单一技术治理带来的弊端，道德治理也被逐渐纳入治理体系中。从治理目标而言，道德治理在某种程度上弥补了技术治理上的缺陷，这种治理方式促进基层社会治理实现其治理上的价值目标。质言之，道德治理其自身带有自治性的“主动治理”方式。一方面，网格化治理利用其大数据优势，促使可量化的治理因素提高治理效率，改善了传统人工治理带来的低效局面；另一方面，在技术治理和道德治理的共同作用下，治理手段不断丰富，有助于促进治理主体实现治理效率和治理价值的融合，进而实现终极治理价值目标。

2. 嵌入式治理

格兰诺维特的嵌入概念试图将个体能动性置于特定的社会网络及复杂关系之中，强调个体的主观能动性[14]。从理论逻辑上而言，嵌入式治理属于微观层面的精细化治理，一般用于基层社会治理中，学界普遍认为治理者应下沉至基层，打通治理中的“最后一公里”。在基层社会治理中，不论是使用合作治理方式，还是单一式治理方式都很容易带来片面性的结果，而多元主体的嵌入式治理能够将治理主体和资源下沉至基层，在“主体+资源”双重嵌入式的资源投入下，基层社会治理往往能取得较为明显的效果。从现实层面看，在社会治理中，资源和主体如何下沉至基层一直是学界研究的重难点。从历史视角而言，社会治理经历了从单一性治理到多元化治理的过程，公安机关在基层社会治理中也是一样，历经了从刚性执法，强调强制性力量，到柔性的规范性执法过程。随着社会经济的不断发展，社会情况更为错综复杂，对公安机关执法人员的素质要求也更高。一方面，现实要求公安机关执法人员需要具备更加贴合实际的过硬素质，包括对技术治理的熟练使用等一系列要求；另一方面，技术治理往往过度强调治理效率而容易忽视治理的根本目标，即实现社会价值，因此也有学者从善治的视角对基层社会治理提出了更高的要求。质言之，基层社会治理已逐渐发展成为多元合作、“共建、共享、共治”的治理格局，提高治理组织能力和群众参与感已成为学界和业界共识。

三、“组织-权力-价值”三重治理逻辑

基层社会具有复杂性、多元化、差异化等特点，其自身特性决定了治理难度系数较大，因此在治理过程中，参与主体愈发多元化，执法者权力使用更加规范化，而其治理目标也逐渐趋向价值化。对于基层社会规律的阐释，笔者试图构建“组织-权力-价值”三重治理逻辑框架，以此来解释其中蕴涵的样态与机理，并探索其社会治理目标实现的终极价值。而就公安机关的基层社会治理而言，由于其本身所具有的执法权，因此在基层社会治理实践中更注重治理过程中的组织性与规范性。虽然提升基层社会治理效率一直是治理者追求的目标，然而过度注重技术性治理，容易产生技术依赖，造成治理中的硬性制约因素增多，进而难以保证治理韧性，也容易与基层社会治理的初衷价值目标相违背。鉴于此，笔者认为，首先，应保证主体的多元化，将主体和资源嵌入至基层社会治理中；其次，公安机关执法人员应规范权力使用，精准使用权力，将硬性的技术治理与柔性的情感道德治理相结合，共同作用于基层社会治理；最后，执法者应注重塑造基层社会治理中的价值感，不仅是使用价值，更应体现其中的“人本主义”、人文关怀，彰显中国特色社会主义价值观。

1. 组织分析：多元化主体嵌入

从组织社会学上而言，社会组织是群体间为达成共同的目标进行协作而形成。通常而言，在复杂的社会现象中，社会行动的主体并非由单一个体实施，而是由多元化社会行动主体构成。在基层社会治理中，治理主体经历了从单一性到多元化的转变，而多元化主体通常会形成联合治理的社会组织，在多元共治的治理形态下，治理行为也会逐渐复杂化。因此，研究基层社会治理组织内外部因素对社会行动的影响及其中的规律成为社会学和管理学学界共识。从理论逻辑上而言，一方面，基层社会治理组织受国家政策影响，逐渐成为社会治理的重要行动主体，在国家政策支持下，资源下沉和人力投入为基层社会组织的壮大发展提供生存保障；另一方面，在自上而下的资源分配中，层层划拨下的资源攫取中，容易产生“有组织的非预期效果”。因此，学界提出通过多元主体嵌入将中央政府资源分配至基层。

从实践上而言，改革开放以来，随着社会经济的高速发展，社会情况更为复杂，公安机关的基层社会治理实践也从单一性行政执法，转变为多元化组织主体间合作共治和多部门联合治理。在多部门联合治理过程中，公安机关的行政执法效率也因此受到影响，单部门治理在大数据和人工智能等现代科技的支持下，治理效率更为便捷，但其组织性和行政监督难以提高。因此，在多元主体合作治理下，从短期而言，其治理效率较低，基层社会治理转型在短时间内很难起到明显效果，然而从长期而言，在组织性和行政监督力量不断增强，也因此促进基层社会治理的整体性和系统性发展，即使在遭遇非预期性状况下也能得以迅速处理。此外，基层社会治理中由于资源下沉困难，因而存在组织涣散、管理“悬浮”的状况。而在多主体嵌入和多重资源下沉中，多主体嵌入促进治理组织的集中化管理，资源分配调动组织积极性。公安机关的基层社会治理也是如此，在多主体嵌入和多重资源下沉中，其组织性更强，治理过程也更为顺畅。

2. 权力使用：差异化机理分析

公安机关的执法部门具有执法权，掌握着人民赋予的权力，面对复杂的社会事件，如何保证执法的公正公平及权力使用的规范性是学界研究的重要问题。从逻辑机理上而言，对于不同的社会现象，执法人员在面对不同的突发事件时通常会表现出差异化的社会行为。从构建规范性执法的历史视角而言，公安机关的执法行为经历了从科层制较为固定化特征转变为强调规范性、人性化过程。在科层制管理制度下，公安机关执法人员在具体实践中的弹性执法行为相对较少，也导致社会冲突事件，造成社会矛盾，对社会稳定产生负面影响因素。而自从提出现代性人性化、规范化观念以来，公务人员与群众的冲突也相对减少。一方面，人性化执法能够缓和社会矛盾，从社会心理方面给予人文关怀，为群众提供了情绪化价值，也有助于执法权的顺利实施，最终达成基层社会治理的终极目标；另一方面，技术治理与“情感治理”之间应是互相补充的关系，二者共同构成基层社会治理的组成部分。具体而言，技术治理具备便捷性与高效率的特征，而情感治理具有人性化、社会心理特征，由此，引发“双重治理”效果，也有助于实现基层社会治理价值目标。

从实践而言，在公安机关使用行政执法权力过程中，一方面，社会现象中的违法违规行为需要国家强制力量对其进行纠正，便于维护社会治安，达到社会稳定的目标；另一方面，在违法违规社会现象的“累积效应”下，为防止“量变引起质变”造成更大的社会冲突，硬性的社会强制力量往往只能保证短期内的社会稳定，而长期的社会稳定必须依靠组织和制度，因此建立规范化、制度化的行政执法权力使用规则刻不容缓。质言之，公安机关的基层社会治理不仅依赖于硬性的国家机器所包含的强制性力量，而且在长期的基层社会治理中也需建立柔性的规范化、人性化执法制度。

3. 价值呈现：治理中的价值塑造

近些年来，学界对于社会治理的研究较为繁多，也积累了大量的理论和实践素材，贡献了其学术价值。从学科视角而言，中国的社会学科大多沿袭西方范式，西式研究多注重宏大的社会理论，试图提出规律性的万能理论来解释社会现象，从社会科学研究的范式而言，提倡多元化、包容性研究毋庸置疑。然而从科学视角而言，社会转型与社会变迁千变万化，研究者或许可以从历史阶段性视角去寻找其规律性，提炼出某一时期的社会行动规律，妄图用单一理论去解释变动中的社会现象无疑是不可取的。从理论逻辑上看，学界对于社会治理的研究经历了从初级阶段的译著西式理论到中期的社会学本土化，将西方社会学理论与中国本土实践相结合，直至现今对于理论的反思与总结过程。社会治理手段与理念随着社会变化在不断更新，治理技术更为先进和科学，然而过度注重提升社会治理效率，容易造成“技术垄断”带来的弊端，以至于忽视最初的治理目标，即实现社会价值。从本质上而言，社会价值处于潜在的隐形地位，为治理的源动力与最终目标，自始至终贯穿于社会治理的全生命周期。

从基层社会治理实践而言，在实践过程中治理者更为注重治理的使用价值，即寻找更加高效便捷的治理手段来解决社会现实中存在的问题。而从治理价值的视角而言，治理者在进行社会行动时也一直在践行社会价值。首先，从治理目标而言，治理价值是治理目标呈现的原动力，没有价值依附，治理目标也难以规划。由此可见，治理价值是制定治理目标的本质和基础。其次，从基层社会治理的过程而言，公安机关的执法行为是在中国特色社会主义核心价值观的引领下进行，其权力使用也是人民所赋予，其本质是践行社会主义核心价值观的过程。最后，从基层社会治理效果而言，公安机关的基层社会治理不仅运用自身的技术治理手段实现其使用价值，从哲学意义上而言，不仅为稳定社会治安贡献其实践价值，而且也为人类发展及践行中国特色社会主义核心价值观贡献了人类智慧。质言之，公安机关的基层社会治理是使用价值与人类终极价值目标相融合的产物，为社会和平发展及实现“天下大同”贡献出其理论和实践价值。

四、嵌入式治理：基层社会治理路径

基层社会治理从根本上而言属于微观治理的范畴，因此学界提出“精准治理”“运动式治理”等治理路径。然而，从理论逻辑上来看，微观治理视角难以满足复杂的社会治理现实，因此多重治理视角应运而生。从公安机关基层社会治理实践而言，采取多部门合作，提高党建引领下的基层组织能力，并提升公安机关权力使用的规范性与价值性，以此达到多元共治的和谐样态。在此基础上，促进公安机关基层社会治理的制度耦合，重塑其治理价值。从治理行动产生的效果而言，主体和资源的“嵌入式治理”不仅为基层社会治理提供了精准化治理的思路，与此同时，“嵌入式治理”也更有利于资源下沉，在资源分配中实现终极社会治理价值。

1. 组织增能：加强党建引领

如何提高基层社会组织性一直以来是学界探讨的热门话题。从政策视角来看，西方社会政策制定意味着利益博弈的终结，而中国却恰好相反，政策制定是基于上层建筑的顶层设计考虑，而政策执行才是各主体利益博弈的开始。因此，基层社会治理中出现诸如“有组织的非预期后果”“政权悬浮化”“形式主义”等一系列显性问题。在研究如何应对这一问题过程中，学者们进行了深入探讨，其中有学者提出将组织主体的“赋权”与“增能”相结合，提高基层社会治理的主观能动性与内源性，激活其内生性社会行动机制。从逻辑上而言，一方面，公安机关的行政执法肩负着维护社会治安，构建稳定社会发展环境的重任，在面对复杂的社会情况时需要具备相对较高的应变能力，因此执法者自身具有的独立性与自主性较强；另一方面，在面对复杂多元的社会突发事件时，执法者也需要通过提高组织能力和规范性执法，以便提高执法效率和合法性与合规性。质言之，公安机关的基层社会治理行动应采取多元共治的路径，而不应局限于单一的行政执法行动。实践证明，提高组织能力是改进基层治理方式的有效途径。

从社会实践而言，首先，执法者应提高其组织主体性，在自上而下的政策执行和自下而上的权力赋予中提升基层社会治理能力。具体而言，执法者加强党建活动学习，在党建引领下加强思想认识，树立正确价值观，以便在基层社会治理中践行社会主义核心价值观，在追本溯源中实现社会治理的价值目标。其次，公安机关的执法应进一步下沉至基层社区，践行群众路线，在群众参与中提高基层组织能力，从基层的执法行动中提升执法能力。基层执法不仅依靠在编民警，更应与社会组织或不同单位合作，提升社会参与能力。最后，公安机关应加强技术研发，将先进技术运用于现代治理中，以便提升技术治理能力，将现代性的技术治理与民间社会参与相结合，构建多元化、多主体基层社会治理共同体。

2. 权力整合：促进多元共治

公安机关拥有行政执法权，在基层社会治理中发挥着重要作用。这一权力是人民赋予的权力，同时又是国家机器中对违法违规行为进行强制性手段的一种。然而，基层社会治理具有复杂性和多元性特征，面对复杂的突发事件，基层执法者通常会采取迅速有效的手段进行处置。如此，基层行政执法具有较强的灵活性和弹性机制，在具体执法操作中往往具有“非程序性”和固定性，其规范性也通常难以把握。显然，固定范式和严密的科层制在基层执法中不具备操作性。因此，基层执法往往带有“超常规治理”的行为方式。从理论逻辑上而言，一方面，公安机关的行政执法具有一定的灵活性和弹性，在面对突发事件时，需要在短时间内对突发事件迅速处置，因此在实践中通常打破常规治理；另一方面，“运动式治理”往往具有短期效应，而不具备可持续、可复制和可推广的模式化和制度化，因此公安机关的基层社会治理往往较为松散，组织性不强，而这一行为方式对个体素质要求极高。而要想改变这一现状，应采取多元化管理策略，整合权力资源，加强自上而下式的监管和自下而上的监督，以此达到多元共治的显著效果。

从业界实践来看，美国近期频频出现警察对黑人群体的种族歧视而带来的暴力执法事件，也在警醒我国公安机关的行政执法尽量采取柔性化策略，加强规范化和组织化管理，避免出现与人民群众内部矛盾冲突。基于复杂的现实情况，一方面，公安机关应严厉打击违法行为，对犯罪分子采取强制性手段，由此对潜藏的违法行为起到震慑作用，以便于更好地维护社会治安；另一方面，对于违规行为，公安机关应更多地采取柔性治理方式，规范权力使用，将权力“关在笼子里”。此外，在基层社会治理中，公安机关行政执法人员应积极与基层单位合作，采取多元化主体合作共治策略，以此达到“共建、共享、共治”的均衡状态。

3. 制度耦合：重塑治理价值

制度从来不是万能的，而之所以要不断改进或颁布新制度，是因为制度要服务于时代变化或维护社会统治，制度出台通常而言是依附于政治统治，为社会治理所需。西方学界早期研究一直致力于探索理想制度，在这一制度下，社会现象与社会行为都依赖于此。然而，无论是结构功能主义者还是探索不同场域下的社会行为主义者，试图以宏大的理论去解释社会现实，最终都被后辈研究者指出了破绽。究其原因，宏大的理论经常陷入空洞、不切实际的困境。而以默顿为代表的中层理论主义者，试图在宏观学说中的空洞抽象和微观局限中提出介于二者之间的中层理论，一度被社会学界奉为圭臬。然而，从学术研究轨迹来看，中层理论因其对社会现象的阐释力不明显，容易陷入模棱两可的境地，也因此逐步为学界所摒弃。从制度主义发展的结构视角而言，西方学术界自诩为万能定理的强解释力理论最终宣告破产，理论发展从来不应局限于某一具体理论，而应掌握综合性系统思维，从多重视角去看待实践中出现的新现象、新问题。

从实践上而言，公安机关的基层社会治理也是如此，对于行政执法中出现的突发社会情况或治理困境，其基层社会治理方式经历从“运动式治理”“超常规治理”到规范性治理、组织性治理的综合性、规范化共治过程。而这一治理方式的改变，一是基于社会转型和变迁中出现的“阵痛期”问题，从而引起复杂多元的社会现象，社会现实要求公安机关的基层适合治理需要不断改进治理方式，以弹性思维和柔性思维运用于现代基层社会治理中，采取多元主体合作治理的方式应对复杂的基层社会治理现实。二是基于新时代社会现实，人工智能、大数据不断更新应用，技术性治理受到追捧，进而出现“技术垄断”问题，导致原始性的“人性化治理”逐渐被弱化，潜藏于现实中的道德治理或情感治理逐步式微。为此，学界呼吁重构治理价值，回归本源，将技术治理与道德治理相结合，共同作用于基层社会治理实践。

五、结论与讨论

近些年来，学界对于基层社会治理研究积累了丰硕的理论价值和现实经验材料。然而，从公安机关行政执法基层社会治理视角进行阐释的研究较为鲜见。首先，经文献梳理，笔者总结提炼出社会治理层面的相关问题、治理样态、机制逻辑、治理方式、治理路径等。进而对技术治理与情感性治理进行对比研究，阐释网格化治理与道德治理的优劣势，进而提出嵌入式治理的实践样态。其次，基层社会具有复杂性、多元化、差异化等特点，在治理过程中，参与主体愈发多元化，执法者权力使用更加规范化，而其治理目标也逐渐趋向价值化。对于基层社会规律的阐释，笔者试图构建“组织-权力-价值”三重治理逻辑框架，以此来解释其中蕴涵的样态与机理，并探索其社会治理目标实现的终极价值。最后，基于公安机关基层社会治理中出现的问题及现行治理局限，笔者提出加强党建引领，加强组织增能，通过权力整合，促进多元共治，并在制度耦合的基础上重塑治理价值。

公安机关的基层社会治理具有复杂性、多元化、差异化等特征，自上而下科层制等级制度显然难以满足基层社会治理实践的需要，单一性、单向性一元主体治理也逐渐被多元化、多主体的治理手段所取代。一方面，中国社会正处于转型期和社会变迁期，传统思维定式与现代先进观念时常处于矛盾与冲突状态，基层社会治理思维的碰撞带来了治理方式的转变，社会现实亟需基层社会治理者不断转变治理思维，掌握多重治理方式来应对突发状况；另一方面，转型期社会变化急剧，治理方式逐渐从低效、单一演化为高效、便捷、多元，而在追求高效的诸如大数据治理、技术治理方式中，治理中的柔性思维，诸如道德治理、情感治理通常容易被忽视。因此，加强党建引领，促进多元共治，进而重塑治理价值需要治理者进行长时段、全生命周期的探索。