新时代公共安全治理模式向事前预防转型的路径研究

刘孝云，刘一苇

（上海公安学院，上海 200137）

自党的十八届三中全会以来，党和政府对公共安全的重视程度日渐增加，公共安全亦成为总体国家安全观的重要组成部分。党的二十大报告指出“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”①习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）[M]． 北京，人民出版社，2022，（10）：54．，对新时代公共安全治理作出了新的战略部署，提出了新要求。作为以维护国家安全、社会治安秩序，保护公民的人身、财产安全，预防、制止和惩治违法犯罪活动为己任的公安机关，如何实现公共安全治理模式向事前预防转型是一个重要课题。

一、公共安全治理模式向事前预防转型的意义

公共安全事关国家和社会的繁荣稳定，更是事关每一位公民人身安全及幸福感、获得感的重要因素。当前我国发展正进入战略机遇和风险挑战并存、不确定因素增多的时期，公共安全治理的环境依旧复杂，公共安全治理体系向事前预防转型具有重要的现实意义。

（一）有利于应对社会风险的不确定性

乌尔里希·贝克指出，人类在创造现代生活方式的同时也在创造风险，这些风险最终会伴随着现代生活的扩张，由潜在的因素转为显性②[德]乌尔里希·贝克．风险社会[M]． 何博闻，译． 南京：译林出版杜，2004．。当今世界环境问题、政治冲突、经济衰退及战争危机等风险因素不断涌现，它们相互交织叠加，伴随着全球化趋势给世界各地的生产生活带来了众多负面影响，构成了全球性的复合风险。吉登斯进一步认为现代社会是一个“风险社会”，“人造风险”正不断取代“外部风险”成为风险的主要组成元素，并作为现代性的重要特征体现出来①[英]安东尼·吉登斯． 现代性的后果[M]． 田平，译，南京：译林出版社，2011．。伴随着现代性的不断推进，传统风险理论受到了种种挑战，“风险社会”正在向“不确定性社会”进行转变②③文军，刘雨婷． 不确定性社会的“风险”及其治理困境[J]． 江苏行政学院学报，2022，（3）：54-63．。

不确定性社会的公共安全治理是传统以事后应对、被动反应为主的公共安全治理模式所无法应对的，因此其转型势在必行。公安机关主动将公共安全治理模式向事前预防型转化，将有利于应对公共安全风险的不确定性，预防“黑天鹅”“灰犀牛”等事件的发生。

（二）有利于增强公共安全治理体系的韧性

“韧性”概念最初起源于工程学，描述工程学中的物理变化性能，指物体经外力作用变形后恢复原来状态的能力。1973年，加拿大生物学家霍林（Holling）在《生态系统的恢复力和稳定性》（《Resilience and stability of ecological systems》）一文中首次将“韧性”引入生态学领域，他认为，“对于一个生态系统而言，韧性是吸收、抵御扰动和变化，甚至能够从中获利的能力，系统以此抵御质变而保持结构稳定”④Holling C S． Resilience and stability of ecological systems[J]．Annual Review of Ecology and Systematics, 1973,4(1):1-23．。随着认识的不断发展，“韧性”被学者们逐渐引入社会学、管理学、经济学等学科。二十世纪九十年代，“韧性”被引入了社会科学领域，扩展为“人类-环境”耦合系统的分析。随后，“组织韧性”“城市韧性”等概念开始出现，韧性的内涵亦得到了发展，也从被视为系统对初始状态的一种恢复，发展成为复杂的社会生态系统为回应压力和限制条件而激发的一种变化（change）、适应（adapt）和改变（transform）的能力⑤Walker B, Holling C S, Carpenter S R, et al． Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems[J]． Ecology and Society, 2004,9(2)．。韧性对一个组织或一种体系的存续和发展起着至关重要的作用。

将公共安全治理模式向事前预防转型将有效提升公共安全治理体系这一复杂系统应对外部压力的能力，保证其有效、稳定运转，最终实现增强韧性。公共安全治理模式向事前预防转型，势必会引起公共安全治理体制机制的配套变化、运行模式的调整，在相关人员的培训、有效治理工具的选取和应用、应急预案的设置及演练等方面进行优化。这些变化都将使得公安机关在动态隐患清零等日常预防工作和突发事件处置中保证组织运转的稳定、行动的效率以及处理方式的灵活性，增强公共安全治理体系的韧性，使其向治理现代化的目标进一步迈进。

（三）有利于保障人民向往美好生活目标的实现

四十多年的改革开放取得了举世瞩目的伟大成就。特别是党的十八大以后，完成了脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务。在社会主义新时代，人民对美好生活的需要日益增长，除了对物质文化生活需要提出了更高要求外，在民主、法治、公平、正义以及安全、环境等方面也有了更高更新的要求。平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生。公安机关是人民的公安机关，理应为人民实现对美好生活的向往提供安全保障。

公共安全是国家安全的重要组成部分，它一头连着经济发展，一头连着千家万户，是最基本的民生。公安机关在公共安全治理模式向事前预防转型过程中，将全方位、立体化织密织好公共安全网，在抓专项打击整治同时，注重抓源头、抓基础，创新社会治安防控体系，优化公共安全治理的社会环境。这些举措将更有效地预防和减少公共安全事件的发生，保证人民群众的生命财产安全，营造和谐、安全、稳定的社会环境，进而塑造良好的营商及文化环境，不断为增强社会活力赋能，切实为改善人民群众生活品质提供安全支撑，使人民向往的美好生活更快落地，不断提升人民群众的幸福感和获得感。

二、公共安全治理模式向事前预防转型的制约因素

转型是主动求新求变、创新的过程，更是在不断解决问题、处理矛盾的过程中逐步趋向成熟的过程，它涉及到人们的观念、体制机制、运行模式等问题。从当前公安机关公共安全治理模式转型的实际情况看，其中仍然存在一些制约因素需要在转型过程中进一步认识和处理。

（一）事前预防意识还比较薄弱

预防是指在完成任务的过程中，预先对可能出现的问题进行主观预测并给出符合客观规律的应对措施。由此，公共安全的事前预防可以理解为通过事先行动或者做好准备以阻止公共安全事件的发生。事前预防最显著的特征就是积极主动地寻找预防公共安全事件发生的应对措施。近年来发生的各类公共安全事件，究其原因，客观上都存在各种安全隐患，而这些隐患往往是人的责任不落实、主观上疏忽大意造成的。①孙恩吉． 事前预防是什么？[EB/OL]． 中国安全生产网，2018-10-01．

“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。一直以来，公安机关始终坚持打击与防范相结合，注重社会治安防控体系建设。但在一定程度上、一定领域内事前预防的意识还比较薄弱，存在对事前预防工作重要性认识不到位、落实不到位的问题。这主要表现为其他重点工作繁忙时对预防工作的忽视，以及基层基础工作薄弱等方面。另外，社会主体的公共安全预防意识不强，在追求经济效益与安全之间，往往把效益放在第一位而轻视公共安全。如果事前预防工作重要性没有得到充分重视，将很容易造成安全和秩序问题，甚至影响社会稳定。

（二）社会风险感知和化解能力不足

公共安全治理涉及到生产生活的各个领域，需要较强的社会风险感知和化解能力来支撑。随着社会的进步、科技的发展，社会日益成为一个复杂的系统。在这个复杂的社会系统中，各种因素相互交织，其中任何因素都可能会对公共安全造成不利影响。而社会对于风险感知能力具有滞后性是一个不争的事实。

当前对公共安全风险感知化解能力不足主要表现在以下两个方面：一是反应不够灵敏、迅速。特别是对当前大量涌现的新产业、新业态和新领域的了解还不够充分，对其带来的新型风险还未能充分感知，结果是对公共安全风险的底数不清、情况不明，很容易出现管理漏洞。二是智慧公安运用能力不够充分。现代科技手段的运用、大数据集成运用、场景运用还处于初级阶段，还存在较大空间需要进行谋划。

（三）智慧化公共安全风险预测体系不够健全

由于影响公共安全的因素相互交织，使得公共安全具有较强的不确定性，这种不确定性具体可以分为偶然性和随机性，使得公共安全风险预测非常困难。因此，公共安全风险的预测除了依靠人们的经验之外，更需要运用科技手段进行跟踪观测、开发模型进行研判预警。

从目前情况看，智慧公安建设已经取得较大进展，但智慧化公共安全预测体系还不够健全，平台建设及其运用还不能充分满足社会治安对风险预测的需求。由于公共安全风险的叠加性、关联性以及复合性等特点，需要建立包括公安机关、应急部门以及其他社会治理主体共同参与的跨行业、跨区域公共安全治理预测体系。同时，事前预防的公共安全治理模式的核心是在事前预知和防范方面，要研究公共安全预测体系如何与当前以突发事件应对为核心的应急管理系统进行协调与整合。

（四）融入社会治理的深度不够

公共安全治理是社会治理的重要内容，关系到全社会各行各业，涉及众多的主体，需要共同参与。①李传贵，汪卫国，常明亮． 推动公共安全治理模式向事前预防转型的思考[J]． 劳动保护，2023，（3）：25．动员各类主体参与公共安全治理是提升治理效能的有效途径。

公安机关是社会平安建设的组织者，在社会协同治理方面不断创新工作方法，涌现出一批基层社会协同治理的先进典型。但从整体来看，还存在融入共建共治共享的基层社会治理体系不够深入的问题。如基层公安机关及其人民警察对融入社会协同治理认识不够到位，要么不重视，要么大包大揽；在统筹整合社会资源方面存在等、靠思想，缺乏主动性；面对社会治理主体的低效配合缺少有效动员与引导的方法、手段，动员社会主体参与社会治安协同治理的能力有限。②刘孝云，朱清枫，刘明伟． 基层公安社会协同治理的目标取向与实现路径研究[J]． 上海公安学院学报， 2020，（6）：16．

三、公共安全治理模式向事前预防转型的路径

贯彻落实党的二十大精神，坚持“大安全”观念，将公共安全治理模式向事前预防转型是当前深化公安改革的重要着力点，公安“派出所主防”的改革举措反应出公安机关正在抓紧落实和推进。事前预防型公共安全治理模式有以下三个特点：一是注重预测和预防；二是强调主动性、前瞻性；三是技术智能化、手段动态化。将重点工作放在预测和预防之上有助于将矛盾和风险消解于萌芽状态，提前进行应急方案准备，以最大限度消除不利影响。主动落实各项安全防范制度，脚踏实地把具体工作做在前面，确保以确定性应对不确定性的挑战。而新兴技术和动态化治理手段将对预测预防和实际工作提供支持，以精细而又不失灵活的方式应对不断变化的风险。

（一）加强事前预防理念的宣传

在公共安全治理模式转型实践中，要加强事前预防理念的宣传，使公安机关及其人民警察、社会治理主体都能牢固树立起事前预防的理念。事前预防不管涉及到的是人防、物防还是技防，都需要人的运作。在公共安全治理中，人的要素是核心要素。通过事前预防的宣传和动员，使事前预防的公共安全治理理念入脑入心。

一是公安机关加大内部宣传和动员力度，筑牢“凡事预则立，不预则废”的底线思维。隐患是滋生事故的土壤，是各种矛盾的集中体现，树立预防为主、防患于未然的安全思想，超前管控，落实安全责任，才能有效防范公共安全事件的发生。

二是强化宣传教育，增强社会公共安全防范意识。通过公共安全宣传，将公共安全知识宣传到社会的方方面面，组织引导公共安全治理的社会主体学习公共安全知识、开展预案演练，在社会生产和社会生活领域牢固树立起“安全第一，预防为主”的理念。

（二）提升社会风险感知化解能力

提升社会风险感知化解能力，是实现公共安全治理事前预防转型的重要保障。公共安全风险的源头感知和管控、精准化监测和预警、动态化的风险评估，推动全方位、立体化的公共安全网建设等都依赖强有力的能力建设。①邵卫卫，樊晓丽． 推动公共安全治理模式向事前预防转型[N]． 中国应急管理报，2022，10（21）：2．

一是建立健全动态化的公共安全评估体系，增强公共安全评估能力。完善公共安全风险的评估标准和评估方法，在全链条评估、动态评估上下功夫，拓展公共安全评估体系的深度与广度。

二是加强对重点行业、新兴领域公共安全状况的调查和研究。在继续做好公共安全监督指导服务基础上，加强对一些重点企业的帮扶，建立健全安全防范组织、制度与完善预案，解决突出安全问题。特别要聚焦重点行业、重点领域，重视新兴业态的公共安全治理的调查与研究，指导健全隐患动态排查、风险分级管控制度，提升安全隐患排查能力和风险管控能力，确保将风险管控在隐患之前，将隐患治理在事故之前。

三是开展公共安全治理预防知识技能的培训和比武。要高度重视科技在提升公安民警公共安全治理技能中的作用，广泛开展培训和比武活动，涉及的内容包括公共安全预防的知识、法律法规、信息收集研判、场景开发与运用以及社会动员能力等方面。

（三）健全智慧化公共安全风险预测体系

近年来，智慧公安建设对于推动公安工作现代化起到了关键作用。同样，公共安全风险预测体系建设需要智慧公安为其赋能增效。智慧公安建设将大量的数据、模型关联起来，运用大数据技术对比分析出潜在的问题。相比于传统的人工方式，智慧公安建设将增强公安机关对于公共安全预防的前瞻性，实现对公共安全风险的超前干预。

一是运用智慧化手段构建公共安全风险预测体系。我国的公共安全治理已经进入了“云时代”。物联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术已经赋能公共安全治理。公安机关应加强与应急、生态环保等部门的协作，推动区域协同，实现信息共享与互通，按照统分结合的原则构建起跨部门、跨区域的公共安全风险预测体系。

二是完善安全风险监测感知网络，增强监测预警的精准性。利用智能手段将视频监控、卫星遥感、物联网感知以及全民感知的信息进行关联，构建多维度、立体化、全覆盖的公共安全风险感知网络。同时建立风险预测模型，增强感知网络的风险监测预警功能，实现早识别、早研判，增强风险监测预警的时效性、精确性。

（四）深度融入社会治理体系

新时代党建引领基层社会治理为整合各类社会治理力量和资源、夯实平安建设根基搭建了平台。公安机关应当主动担负起平安建设组织者的任务，与其它政府部门建立协同关系，充分发动和整合社会主体力量，共同致力于社会公共安全问题的治理，实现公共安全风险管控的前端介入。

一是完善公共安全风险的联防联控网络。公安机关在履行公共安全治理职责的同时，积极协同政府相关部门管理力量，建立部门联席会议制度。在组织检查、培训演练、信息互通与共享等方面建立机制，在整合、指导社会力量参与公共安全治理方面相互协作，形成合力。

二是创新社会治理方式，推进“枫桥式派出所”建设。坚持人民至上的初心，真正从群众的实际需要出发，推动公共安全治理向事前预防转型，不断满足人民群众对安全需求的新期盼。坚持专门工作与群众路线相结合，创新、拓展人民群众参与公共安全治理的途径和方法。以共建共治共享为纽带，动员社会力量维护公共安全，形成公共安全治理的群众力量，让每个社会主体都成为公共安全的受益者、参与者、推动者。