中国自贸试验区法治建设的实践与展望

胡加祥

关键词：自贸试验区 “先行先试”  外商投资法 高标准国际经贸规则 政策试验地 涉外法治

一、自贸试验区成立后的国内法治环境变化

自贸试验区的定位是国家“政策试验地”，通过先行先试形成一批“可复制、可推广”的制度经验。如今，外商投资法的制定结束了过去三资企业法并存的局面，实现了准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理模式，这是自贸试验区的重要贡献。海南自贸试验区虽然成立较晚，但是后来居上，率先向自由贸易港过渡，突破了自贸试验区条例属于地方性法规的立法模式，将海南自由贸易港法上升为国家立法。这些变化不仅改变了国内对外开放的法治环境，也带动了立法法的修订。

（一）外商投资法

2020年1月1日生效的外商投资法首次采用外商投资准入享受国民待遇加负面清单的管理模式，标志着沿用了数十年的外商投资准入审核制加正面清单管理模式的终结。目前正在实施的全国版负面清单、自贸试验区版负面清单、全国版鼓励外商投资产业目录都源自自贸试验区的探索。全国版负面清单所含特别管理措施的数量从2016年推出时的328项缩减到2020年外商投資法生效时的33项，2021年又进一步减少至31项。在这一转变过程中，自贸试验区的先行先试发挥了重要作用。目前，全国版负面清单的削减进度跟着自贸试验区版负面清单走，而且负面清单和鼓励目录的“一减一增”都优先在自贸试验区试行。

外商投资法以法律形式固定和确认了2013年自贸试验区成立以来我国在外商投资领域所取得的改革成就，特别是以国民待遇加负面清单管理制度为核心的相关改革，堪称外商投资立法领域的一座里程碑。此次立法是因应国际、国内形势变化和现实需求，对既有外商投资法律制度进行整体性、根本性变革的“大手笔”，所涉范围广泛、事项众多、问题复杂，能够顺利完成殊非易事。在新的对外开放阶段，企业的国际竞争力是关键。对外开放模式的转变，实质就是要打造有利于企业成长的自由竞争环境，把中国企业做大做强。外商投资法的出台，既是对以往中国对外开放实践在制度上的一种肯定，又是中国在升级到更高开放水平上的一种基础性顶层设计。

（二）海南自由贸易港法

2021年6月10日，全国人大常委员会通过海南自由贸易港法，并于公布之日起施行。该法除了在立法形态上确立系统性开放外，也在各领域厘定了高水平开放的基准。例如，对于货物贸易，该法确立了禁限清单之外货物进出口自由，在进口征税商品目录之外免征进口关税等制度。这是在我国入世承诺基础上进一步开放国内市场。与服务贸易的入世承诺方式不同，海南自由贸易港法确立了服务贸易负面清单管理制度，凡是清单之外的领域，境内外服务提供者在自由贸易港跨境服务贸易方面平等准入。相对于外商投资法，海南自由贸易港法实行更加简化的审批制，市场准入采用承诺即入制。相关部门出台了我国最为简化的外商投资准入负面清单和我国首张市场准入特别清单，给予投资便利。

海南自由贸易港不仅在市场开放等方面走在各自贸试验区前列，在制度构建方面也获得了国家赋予的优先权。海南自由贸易港法第10条第1款规定：“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施。”第2款规定：“海南自由贸易港法规应当报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。”第3款规定：“海南自由贸易港法规涉及依法应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。

海南自由贸易港法第10条规定包含三个层面： 第一层是国家直接赋予海南省的地方立法权，包括贸易、投资等领域的地方立法；第二层是需要向全国人大常委会和国务院报备的地方立法，包括依据第1款的立法和依据第2款对法律和行政法规进行变通的立法；第三层涉及全国人大常委会立法和国务院制定行政法规的事项，经批准后生效，这等于是给海南自由贸易港的特别立法授权。

海南自由贸易港法在我国立法史上是一个创举。我国之所以对海南自由贸易港采取国家层面单独立法，原因在于海南自由贸易试验区已经由向国内其他地区输出经验转向直接适用国际高标准经贸规则，海南自由贸易港已成为我国全面深化改革开放的新标杆。只有高位阶的法律，才能与自由贸易港的重要地位相匹配；也只有制定高位阶的立法，才有助于自由贸易港法律制度与我国的其他制度彼此协调，避免冲突，确保自由贸易港制度创新的权威性和稳定性。因此，海南自由贸易港在对外开放方面已经走在包括上海自贸试验区在内的国内其他自贸试验区的前列。

（三）立法法

2023年修订的立法法第110条第1款规定：“有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。”对存在合宪性、合法性问题的，该条款规定了处理的主体和程序。立法法的这条规定弥补了“合宪性”审查法律规定的不足。目前的21个自贸试验区条例虽然都是经过国务院批准发布的，但是这些条例的内容不尽相同，在执行过程中是否有超越条例规定的地方或者存在与现行立法有冲突的现象，这在实践中会有争议。

外商投资透明度建设是新一轮外商投资立法积极吸收国际立法经验的另一典型。中国加入WTO之初，国外有学者对中国作出的透明度承诺表示质疑。为了开展系统性治理，我国于2015年和2017年分别修订了立法法、行政法规制定程序条例，增加了透明度要求。在新一轮外商投资立法中，也落实了“透明度”原则。例如，在外商投资法第24、25、26条系统规定了地方政府的立法权、政府承诺规制、投诉工作机制、行政复议、行政诉讼等规则。

针对自贸试验区这几年发展中出现的立法权限不清等问题，新修订的立法法作出如下充实和调整：一是完善全国人大及其常委会专属立法权规定，将只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”（第11条第10项）。二是根据实践中成熟的经验和做法，对立法法原来第13条关于授权决定的规定进行完善，明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就“特定事项”授权在“规定期限和范围”内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定；同时增加规定：暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，对实践证明可行的，由全国人大及其常委会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟时，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定（第16第2款）。三是增加规定：国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定（第79条）。

立法法第84条第1款规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第2款规定：“上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定， 制定浦东新区法规， 在浦东新区实施。”第3款规定：“海南省人民代表大会及其常务委员会根据法律规定，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。”立法法赋予上海自贸试验区和海南自贸港更多的地方立法权，这将在我国自贸试验区发展历史上产生重要影响。

从外商投资法、海南自由贸易港法的制定到立法法的修订，我国对外开放的法治环境在过去的十年发生了深刻变化，地方立法更加充实，国家立法更加完善。在制度进一步健全的同时，开放领域也在不断扩大，这一切在很大程度上归功于自贸试验区的贡献。

二、自贸试验区成立后的国际法治环境变化

自贸试验区成立之初，我国参照执行的国际经贸规则主要是WTO协定和中国入世承诺。自贸试验区先行先试高标准经贸规则是中国融入经济全球化的一种主动行为。如今，区域全面经济伙伴关系协定（以下简称RCEP）和TPP的升级版全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（以下简称CPTPP）已经生效。中国是RCEP成员，同时，中国还加入了贸易便利化协定（以下简称TFA），并正式申请加入数字经济伙伴关系协定（以下简称DEPA）和CPTPP。国际法治环境与十年前相比发生了很大的变化。

（一）贸易便利化协定

2015年9月4日，我国正式接受世界贸易组织TFA，这是我国加入世界贸易组织后参与并达成的首个多边贸易协定。TFA迎合了互联网技术的发展，是对GATT第5条、第8条、第10条规定的进一步深化，旨在方便WTO成员之间的货物进出口手续。贸易便利化协定在结构上分为两大部分。第1部分13个条文规定了推进贸易便利化的具体措施，包括促进贸易通关的简化、快捷和低成本、确保透明度和效率、海关合作、消除官僚主义及促进技术进步等。第2部分主要规定在协定实施方面给予发展中及最不发达成员的特殊和差别待遇、技术援助和能力建设支持、海关和有关主管机关之间的合作等内容。

我国自贸试验区先行先试的一个重要内容就是货物贸易通关便利化。从时间节点看，成立自贸试验区与贸易便利化协定谈判几乎是同步的。通过将自贸试验区的成熟做法推广到其他地区，我国在通关便利化方面已经基本符合TFA要求，从而为加入TFA奠定了基础。自贸试验区的贸易便利化实践具有以下三个特点：（1）连续性：自贸试验区对于贸易便利化的推进是一个不断充实，逐步完善的渐进过程。（2）全面性：自贸试验区贸易便利化制度覆盖的领域和承担的主体是全面的，领域涉及贸易和投资，主体涉及各领域的政府管理机关和商事主体。（3）安全性：自贸试验区贸易便利化的推进与风险管理并重，便利、高效和安全得到有机统一。通关便利化实践是自贸试验区接轨国际规则的一个成功范例。

（二）数字经济伙伴关系协定

2021年11月1日，中国正式申请加入DEPA。该协定通过为各国政府提供模块化的解决方案，促进这些模块成为贸易协定谈判的基础， 或者将其纳入其他区域或全球的数字计划。DEPA以发展为导向，强调构建跨境数字经济产业链和数据创新与开放规则，以及实现中小企业的数字包容性发展。在具体条款设计方面，DEPA主张“数据存储强制本地化”“保护知识产权”“视听例外”，内容包括以下16个模块：初步规定和一般定义、商业和贸易便利化、数字产品及相关问题的处理、数据问题、广泛的信任环境、商业和消费者信任、数字身份、新兴趋势和技术、创新与数字经济、中小企业合作、数字包容、联合委员会和联络点、透明度、争端解决、例外和最后条款，其中模块2（商业和贸易便利化）与TFA的内容重合，模块4（数据问题）、模块8（新兴趋势和技术）与RECP和CPTPP部分内容重合。

加入DEPA协定对于各国都是一个重大机遇。数字经济协定是一种新的全球贸易秩序，旨在为数字经济建立全球性标准。各国政府都在着手制定数字经济协定，以补充现有的基于规则的框架，这使得数字经济协定作为一种新型制度安排显得尤为重要。数字经济协定的出现是对在保护主义过度的情况下开拓市场需要的回应， 同时解决了由新冠肺炎疫情危机引发的对数字服务和国际合作日益增长的需求。数字经济协定是一种新型贸易工具，突破了传统贸易协定的议题范围，有助于规范两个或多个经济体之间的数字经济。数字经济协定鼓励国内监管改革和跨境合作，范围涉及各类新兴贸易问题。事实上，数字经济协定的出现已经改变了全球贸易格局，并为区域贸易合作的创新铺平了道路。

（三）区域全面经济伙伴关系协定

RCEP是在多边贸易体制遭遇危机、全球化进程放缓之际生效的，其产生的积极意义不限于亚太地区。协定生效后，区域内90%以上的货物贸易最终实现零关税，并且绝大多数成员的主要商品将在10年内实现零关税。在服务贸易领域，通过给予部分成员过渡期的方式，RCEP各成员最终将以负面清单模式实现高水平开放。15个成员在服务贸易领域的开放承诺不仅在各自GATS承诺基础上作出大幅度改进，也高于东盟与五个贸易伙伴国原来签订的各个“10+1”自贸协定作出的开放承诺。

RCEP成员不仅在货物贸易和服务领域作出了比在WTO下更加开放的承诺， 同時也承诺开放投资领域，其中日本、澳大利亚、韩国、文莱、新加坡、马来西亚、印尼七个成员以负面清单方式对所有投资部门作出开放承诺，新西兰、中国、菲律宾、泰国、越南、老挝、柬埔寨、缅甸八个成员以负面清单方式对制造业、农业、林业、渔业、采矿业这五个非服务业领域投作出较高水平的开放承诺。这些承诺不仅超出以往签署的“10+1”自贸协定，部分成员的承诺还接近CPTPP的水平。

RCEP在WTO规则基础上进一步深化的领域包括原产地规则、海关程序便利化、产品技术标准、服务贸易、知识产权、政府采购；新涉及的领域包括投资、电子商务、竞争等领域，其中海关程序便利化的整体水平已超过TFA的规定，而在贸易救济方面明确禁止“归零”做法。金融、电信、专业服务在“服务贸易”一章都有单独附件；投资准入也采用负面清单形式明确列出限制准入的领域，并适用棘轮机制。RCEP注重区域经济公平发展，考虑到各成员不同的发展水平及不同诉求，设有“中小企业”“经济和技术合作”专章，并作出加强合作的规定，力争实现贸易、投资以及市场竞争利益平衡与收益最大化。作为世界最大的自由贸易安排，RCEP对中国高水平制度型开放、自由贸易区战略提升将起到积极的推动作用。

（四）全面与进步跨太平洋伙伴关系协定

中国于2021年9月16日正式申请加入CPTPP，这一决定的意义不亚于当年申请“入世”。CPTPP在WTO规则基础上进一步深化的领域包括原产地规则、纺织品和服装、海关程序便利化、产品技术标准、跨境服务贸易、政府采购、知识产权、透明度和反腐败。原产地规则增加了确定原产地的具体方法，包括累计计算、区域价值成分计算、微小含量计算以及包装、备件和容器的处理（第3章）；纺织品与服装规则不仅延续了WTO的开放原则， 还对纺织品与服装的原产地确认作了具体规定（第4章）；跨境服务贸易规则对航空服务、专业服务、快递服务作了专门规定，还明确了不符措施的棘轮机制（第10章）；金融服务与RCEP的规定一样，引入了“新金融服务”的概念（第11章）；政府采购在WTO规则体系中属于“诸边贸易协定”，但是在CPTPP则属于规则的组成部分（第15章）；CPTPP的知识产权保护规则增加了植物、微生物、网络作品的保护规定（第18章）；透明度和反腐败的规定也比WTO规则更加具体，尤其是对腐败人员的定义、打击腐败的措施都有具体规定（第26章）。

与上述改进内容相比，CPTPP对WTO规则突破的地方影响更加深远。投资是其中的一个重要领域，CPTPP不仅制定了有关投资准入和损失补偿的规定， 还与RCEP等新一代区域贸易协定开创了贸易与投资规则融合的立法模式；电子商务虽然在乌拉圭回合谈判没有被纳入多边贸易体制，但是贸易便利化协定已经弥补了这一块空缺，CPTPP与RCEP有关电子商务的规定既顺应了国际贸易的新发展，也是对WTO规则的进一步完善。竞争政策和保护中小企业是CPTPP和RCEP新规定的内容，旨在营造一个公平的竞争环境。CPTPP还将规制范围延伸至国有企业和指定垄断。

CPTPP的独特之处在于第19章的劳工标准和第20章的环境保护规定。这也是CPTPP被视为当今国际经贸规则最高标准的地方。虽然国际社会对将劳工标准和环境保护纳入贸易协定是有争议的，但是加入CPTPP的成员有义务去执行这些条款规定。CPTPP定义的“劳工权利”与国际劳工组织的规定基本一致。从法条的文字规定看，我国的宪法和劳动法都有相关规定，但是具体的落实情况还是有值得商榷的地方。CPTPP的环境保护规定是全方位的，不仅有臭氧层保护、海洋环境保护规定，还有生物多样性保护的规定。

十年前，自贸试验区试行国际经贸规则是一门“选修课”，选择试行哪些规则可以由各自贸试验区自主决定。如今，我国已经加入的这些国际协定对我国具有普遍适用效力，不需要自贸试验区先行先试；尚未加入的这些协定虽然对我国还没有产生约束力，但是并不意味我们可以不执行。相反，为了推动谈判顺利进行，我国应该主动适用这些规则。对此，自贸试验区依然可以发挥“政策试验地”的作用。

三、自贸试验区：从“创新”到“守旧”

与中国入世承诺相比，自贸试验区试行的做法有许多创新之处，尤其是投资领域的开放是我们主动作出的承诺，因为世贸组织成员承诺开放的是贸易领域，投资不属于WTO规则调整的范畴。虽然相比于许多国家投资领域的规范措施，准入前国民待遇加负面清单的做法不是什么新鲜事物，但是对于沿用了几十年的中国外商投资管理制度，它无疑是带有革命性的创举。正是有了自贸试验区的先行先试，才能通过外商投资法将这种做法平稳地向全国推广。

然而，随着一批国内立法的出台和国际协定的出现，我国自贸试验区的内部和外部法治环境发生了很大变化，全国范围内的投资市场准入和通关便利化与国际规则接轨，自贸试验区制度创新的空间变得越来越狭小，开始出现“守旧”态势。2013年到2021年，自贸试验区一共6次减少负面清单特别管理措施，平均间隔时间不到两年，数量从190项降至27项。然而，过去两年，自贸试验区的负面清单基本维持原状。事实上，剩下的这些领域进一步减少的空间已经不大。没有更多的领域开放，自贸试验区在市场准入方面“先行先试”的功能正在退化。

上海自贸试验区是我国设立的第一个自由贸易试验区。在上海自贸试验区条例刚制定时，该条例成为全国其他自贸试验区效仿的对象。如今，条例第1章的立法基础已经发生了变化。随着外商投资法的生效和中国加入TFA，上海自贸试验区条例第3条制定的“建立与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，培育国际化、市场化、法治化的营商环境”的目标已经基本实现，外商投资准入前国民待遇加负面清单已成为当下外商投资管理的普遍模式。作为TFA和RCEP成员，实现通关便利化已不仅仅是我国贸易发展的现实需要，也是应尽的国际义务。这些领域的做法已经与“国际投资、贸易通行规则相衔接”。

经过十年发展，自贸试验区原先试行的一些管理措施现在已成为各地的常态化做法。例如，上海自贸试验区条例第18条规定：“自贸试验区与境外之间的管理為‘一线管理，自贸试验区与境内区外之间的管理为‘二线管理，按照‘一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由的原则，在自贸试验区建立与国际贸易等业务发展需求相适应的监管模式。”当初这样规定，是因为对进口贸易的管理制度还不健全，经验也不够丰富。十年来，包括上海自贸试验区在内的各自贸试验区已经在这方面积累较为成熟的经验，制度也更加健全。不仅如此，随着海南自由贸易港的建成，我国在贸易进口管理方面还会有更加开放的举措。

从业务范围讲，上海自贸试验区条例第23条规定的部分目标现已经实现，包括加强与海港、空港枢纽的联动，加强与区外航运产业集聚区协同发展，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式、支持国际中转、集拼、分拨业务以及集装箱转运业务和航空货邮国际中转业务。从战略定位看，随着上海全力打造北外滩国际航运中心，自贸试验区条例第23条原来的定位“在自贸试验区发展航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际船员服务和国际航运经纪等产业，发展航运运价指数衍生品交易业务，集聚航运服务功能性机构”出现了错位现象。

上海自贸试验区成立伊始就强调这是国家的“政策高地”，不是“税收洼地”。不同于以往的经济特区，自贸试验区靠的不是优惠的税收，而是通过简便的管理来吸引各类市场主体。上海自贸试验区条例第6章内容虽然是针对税收管理，但侧重的是税收征管方式的简化，自贸试验区无权改变税基和税率。然而，海南自由贸易港法第28条第1款规定：“全岛封关运作、简并税制后，海南自由贸易港对进口征税商品实行目录管理，目录之外的货物进入海南自由贸易港，免征进口关税。进口征税商品目录由国务院财政部门会同国务院有关部门和海南省制定。”第30条规定：“对注册在海南自由贸易港符合条件的企业，实行企业所得税优惠；对海南自由贸易港内符合条件的个人，实行个人所得税优惠。”税收是否有优惠将是自贸试验区和自由贸易港的一个重要区别。

上海自贸试验区成立和自贸试验区条例颁布时的国际经贸规则与现行的国际经贸规则相比，已经发生了很大的变化。十年前的国际经贸规则基本上是构建在WTO规则基础之上，以新一代区域贸易协定（尤其是CPTPP协定）为代表的现代国际经贸规则不仅进一步深化了WTO规则，还涵盖了许多新的领域。如果全面执行这些规则，市场的开放度和便利化程度不亚于自贸试验区和自由贸易港。因此，比上海自贸试验区条例稍晚制定的临港新片区条例第2条的目标定位也有点过时了。〔27.〕根据该条例第4条规定，临港新片区参照经济特区管理，国家支持临港新片区自主发展、自主改革和自主创新。这需要结合新修订的立法法第84条规定和经济特区的定位加以落实。

临港新片区条例第7条第1款规定：“本市应当配合国家有关部门制定放宽市场准入特别清单（特别措施），在临港新片区实施。”但是条例没有明确是适用自贸试验区版的负面清单，还是新片区特有的负面清单。根据对海南自由贸易港法第19、20条的解读，这些负面清单应该是当地特有的。临港新片区条例第13条就电子商务的规定与RCEP第12章和CPTPP第14章的规定相似；条例第16条有关跨境服务贸易的规定与CPTPP第10章和RCEP第8章的部分内容类似，RCEP和CPTPP的规定更加详细。临港新片区条例第33条第2款是否属于“数据本地化”要求？这有可能引起争议。与上海自贸试验区条例不同，临港新片区条例侧重发展本地经济，其“地方特色”比较明显。例如，第7章重点扶持的“前沿产业”（集成电路、人工智能、生物医药、民用航空）未必是国内其他自贸试验区重点发展的产业，可复制、可推广的意义不大。

相比十年前自贸试验区成立之初，我国主要是履行WTO规则下的义务，今天的中国已经是TFA和RCEP成员，并正式申请加入DEPA和CPTPP，现在面对的是新一代国际经贸规则。中国加入世界贸易组织之后，当年作为中国改革开放前沿的经济特区逐渐退出历史舞台。伴随着中国接受新一代国际经贸规则，自贸试验区的地位和作用也在悄然发生变化。为此，需要与时俱进，为自贸试验区的未来发展重新定位。

四、自贸试验区的未来发展

随着国内外法治环境的变化，我国自贸试验区需要调整整体布局和先行先试的目标。2023年6月30日，国务院印发的《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》（以下简称《若干措施》）提出：上海、广东、天津、福建、北京自贸试验区和海南自由贸易港将在以下6个方面对接国际高标准经贸规则：推动货物贸易创新发展、推进服务贸易自由便利、便利商务人员临时入境、促进数字贸易健康发展、加大优化营商环境力度、健全完善风险防控制度。《若干措施》的颁布标志着我国自由贸易试验区的未来发展将呈现多元趋势。

《若干措施》列举的这些自贸试验区和自由贸易港将围绕上述6个方面，在以下两方面发挥引领作用：一是利用中国加入国际协定之前的窗口期和加入之后的过渡期，先行先试这些高标准的国际经贸规则。二是充当中国未来引领国际经贸规则制定的探路者。

（一）继续发挥适用国际规则先行者的作用

自贸试验区成立十年来，无论是就国内立法而言，还是对中国正式加入TFA、RCEP这样的高标准国际经贸规则来讲，都作出了重要贡献。正是有了自贸试验区的先行先试，才有了外商投资法的立法基础，同时也有了接受国际高标准经贸规则的底气和思想准备。中国加入TFA和RCEP之后，这些规则应该在全国统一适用，就像加入世贸组织，WTO规则在中国具有普遍适用的效力，这也是最惠国待遇原则和国民待遇原则的基本意涵。尽管如此，自贸试验区的功能和作用并没有消退，因为加入DEPA和CPTPP之前有个窗口期，接受TFA和RCEP之后还有个过渡期。自贸试验区依然可以利用这个时机发挥先行先试的作用。

窗口期是指加入之前的这段时期。DEPA中国工作组已经成立，接下来将进入实质性谈判。虽然不希望重演当年“复关”和“入世”那样的漫长谈判，但是谈判肯定不会一帆风顺。事实上，谈判本身就是一个“边学边改”的过程。当年的“复关”和“入世”谈判也是伴随着我国市场经济法治建设不断完善一路走来的。CPTPP谈判的艰巨程度要远超DEPA，这不仅因为该协定的内容复杂，还在于围绕这一协定各国的政治角逐。因此，何时将中国加入CPTPP列入正式谈判议程，这还是个未知数，但是这不影响我国主动先行先试这些规则。具体步骤可以从原产地规则、纺织品和服装、电子商务、知识产权这些我国有一定基础的领域入手，逐步过渡到跨境服务、竞争政策这些深层次领域。这也是自贸试验区下一步先行先试的重点。

在迎接DEPA到来之际，要发挥自贸试验区的试点作用，建设国际贸易数字化平台，进行跨国公司数字合规建设，构建数字贸易示范区，加快探索数字开放专属的“北京方案”“上海方案”“海南方案”等地方性数字贸易促进政策。例如，2021年7月上海发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区发展“十四五”规划》与2022年12月《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国际数据产业专项规划（2023—2025年）》都强调自贸试验区数据相关基础制度建设。中国应当继续拓宽数字领域开放的广度與深度，平衡数字开放与国家数字主权、数字安全利益之间的关系，进一步扩大中国在数字经济领域的高水平制度型开放。

中国应以建设数字自由贸易区/港为抓手，放宽数字服务贸易市场准入，深化国家级跨境电商综合试验区建设，持续探索数字服务业制度创新，开展“差序化”压力测试，稳步实现跨境数字流动的自由化。探索建设国家数据跨境流动试验示范区，建设以产业聚集、展示交易为一体的跨境便捷交付“国际数据港”。在自由贸易试验区进行先行先试，率先试点对接高标准数字贸易规则，通过加强与DEPA等高水平数字贸易规则的对接，开展数据流动交易、数据跨境、数据资产优化等在内的标准化试点，稳步推进跨境数据流动相关配套服务。依靠数字贸易、跨境电商等新兴国际贸易业态加速赋能，促进数字经济与实体经济深度融合发展。

过渡期是指加入一个协定，按规定暂时不履行条约义务。中国加入世贸组织后，对于部分服务贸易领域的开放有五年的过渡期。新一代国际高标准经贸规定都有一个过渡期或者灵活适用的机制。例如，RCEP第4章（海关程序和贸易便利化）附件一是执行承诺的期限规定，第11章（知识产权）附件一是特定缔约方过渡期规定，但是这些过渡期大多是为一些发展中国家成员设定的，中国只是与其他成员一样承诺在十年内将绝大多数商品进口关税降为零。作为一个负责任的大国，中国今后加入国际条约便开始履行国际义务将是一种常态。过渡期会越来越少或越来越短，这也要求在加入这些高标准国际经贸规则之前必须做好充分准备。

（二）探索争当国际规则的引领者

改革开放的四十多年，是中国吸收世界先进理念和制度最多的时期。未来，在中国全面融入世界经济一体化的进程中，也会给国际法治贡献中国经验和智慧。在国家间相互依存性日益凸显的趋势下，中国的法治建设在保持中国特色的同时，必然要遵守各国公认的国际法，与国际法治接轨。中国的法治建设不可能游离在全球治理和国际法治的整体框架之外， 它必然与人类命运共同体紧密相连。习近平总书记指出：“全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”“引领者”就是指全球治理中国方案的提供者。

长期以来，国际法研究所依据的大部分规范、原则、制度、理念和价值标准都是建立在西方法律文化和知识体系之上的。许多学者机械地套用西方的话语体系来理解和评价中国的国际法实践，忽视了中西方在法律文化、理念和价值标准等方面的实际差别。改革开放以后，我国的法治建设从“跟跑者”转变为“并跑者”花了四十多年时间。在这过程中，我國初步建成社会主义法治体系，按照世贸组织要求，完善了市场经济规则体系。如今，我们正处于百年未有之大变局之际。世界之变根本在于规则之变。当代国际政治体系和经济体系是建立在第二次世界大战结束前夕形成的“雅尔塔体系”和“布雷顿森林体系”之上的。

伴随中国经济的快速发展，中国法治建设也经历了“法制创建新时期”“依法治国新阶段”“全面依法治国新时代”三个历史阶段。张文显教授从10个方面总结了这一时期法治建设积累的经验，用法学的视角诠释了法治与社会发展的关系，解释了当今中国之所以能够取得举世瞩目的成就，除了有执政党的正确领导和全国人民的齐心协力，还有就是良法善治。这些是中国法治走向国际的基础，也是中国对国际法治的贡献。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”这可以说是中国法治走向世界的总目标和总要求。

从自贸试验区到自由贸易港，中国对外开放的目标越来越明确，路越走越宽。过去十年，自贸试验区为我们抓住机遇扩大对外开放和适用高标准国际经贸规则作出了重要贡献。未来十年是中国基本实现社会主义现代化的关键时期，中国在发展好自己的同时，也将为人类提供更多全球治理的公共产品，引领国际规则的制定。此时，作为“政策高地”的自贸试验区，其贡献不限于中国，将会为国际法治作出新的、更大的贡献。