中国上海自由贸易试验区关键在于行政体制改革

王世豪

摘 要：中国（上海）自由贸易试验区成立已有一年多时间，这项国家战略不仅关注的热度丝毫未减，而且显得越来越重要。对于相关制度创新的实际情况进行分析并给出适度解读显得尤为重要，而此项改革成功的关键是要进行深刻的行政管理体制改革，转变政府职能，创新政府监管模式，做好制度设计。

关键词：自贸试验区；自贸区；行政体制；改革；制度设计

中图分类号：F753.02 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0116-02

改革开放以来，中国经济发展取得的成效举世瞩目，GDP总量跃居世界第二位，货物贸易进出口总额居世界第一位。在逐步成为世界工厂的同时，我国经济发展也开始面临瓶颈，必须要转变经济发展方式。

过去30多年的改革把比较容易改，所有人都迫切需要改的地方先改了，形成了现存的各既得利益群体，于是有人不想改了。然而从国家层面看，不改革的后果只能是国家发展停滞不前。面对改革进入攻坚期和深水区这样一个不争的事实，党中央的改革意志很坚定，是要以壮士断腕的勇气稳妥推进改革。中国（上海）自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）正是改革的重大举措，是以开放倒逼改革，促进经济结构的调整。

陈志武认为，中国目前能通过经济改革做的事情已经差不多了，所以要进行政治体制改革以促进经济体制改革，进一步解放生产力，释放经济活力和改革红利。而行政体制改革是政治体制改革的基础，又是经济体制改革和政治体制改革的结合部[1]，理应作为政治体制改革的着力点。自贸试验区的行政体制改革作为一项国家战略，要与国际贸易投资高标准相适应，积极转变政府职能，创新政府管理模式，进行合理有效的制度设计。

一、自贸试验区中的政府管理方式改革创新

政府职能转变的核心在于简政放权，建设有效政府。十八届三中全会《决定》中提出，要让市场在资源配置中起到决定性的作用和更好发挥政府的作用[2]。发挥政府的作用应该要减少对市场的干预，弥补市场失灵。具体到自贸试验区，政府的职能应该是对市场主体的监管和服务，这两个职能本身是相互促进，相互融合的关系，而且只有两者有机结合才能使政府更好的提供服务，使市场主体更配合政府监管。

（一）建设服务型政府

在十六届六中全会上，党中央就提出建设服务型政府的要求，自贸试验区更是将这一要求落到了实处。

1.进行制度创新，为企业提供便利

自贸试验区成立一年来积极进行制度创新，在最大限度上给予企业方便，以激发市场活力。对于投资管理体制，采用准入前国民待遇+负面清单的模式，提高了开放度与透明度。并且建立了工商“一口受理”制度，即申请人只需将材料交给“一口受理”窗口，材料进行各管理部门内部流转，备案登记完毕统一由窗口将各类证照交由申请人，工作时间由原来29个工作日缩短到4个工作日。商事登记制度由先证后照改为先照后证。

创新企业投融资制度，设立FTA、FTN账户，分账管理、有限渗透，允许企业在有实际需要的情况下可按规定从境外融入本外币资金，企业的境外母公司在境内资本市场发行人民币债券，区内企业按规定开展境外证券和衍生品投资业务，跨境直接投资直接向银行办理所涉及的跨境收付、兑换业务[3]。

2.建立法治化的营商环境

《总体方案》中明确提到，要在四个方面完善法制保障：一是加快形成符合试验区发展需要的高标准投资和贸易规则体系；二是停止实施有关行政法规和国务院文件的部分规定；三是各部门要支持试验区在服务业扩大开放、实施准入前国民待遇和负面清单管理模式等方面深化改革试点。四是上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。并且在收税等制度上做了总括性的规定，这是政府监管的需要，从另一方面讲也是对企业服务的措施。要管住政府“闲不住的手”，减少对市场的干预，将权利关在笼子里，笼子就是法制。政府依法管理，明确监管的内容，使监管更透明、监管效率更高，可以更好为企业服务。

首先，中央各部委出台了一系列的措施支持自贸试验区的发展，允许区内企业在一些领域先行先试，这对于区内企业是更好的发展机会。其次，自贸试验区所制订的规则体系是与国际投资贸易高标准相适应的，对于区内企业参与国际竞争，帮助企业腾飞的更大平台。

（二）改革创新政府监管模式

自贸试验区的监管模式在“一线放开，二线安全高效管住”的总原则下进行了积极创新。实践由货物监管到企业监管的理念，既强化了监管又方便了企业，利于活跃市场主体的积极性。其中信息化等智能技术的应用为建设“智能化”政府进行了先行先试。

1.简化海关监管手续

采取先入区再申报，区内货物“分送集报”的流转模式。采用全球定位系统、智能化卡口管理和信息化系统联网，使车辆过卡入区“零上下（车），不敲章”，过卡的平均时间由6分钟缩短至30秒。

2.建立各部门联合监管机制

2014年的主要任务之一就是建立高效的信息共享平台。《总体方案》中提出要“推进企业运营信息与监管系统对接，加强海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作，加快一体化监管方式。[4]”笔者认为，可以将包括企业公示的年报在内的企业数据、各部门的检查监管信息等共享到此信息系统，并与企业的诚信系统结合成一体，在保证各部门监管安全和企业商业秘密的前提下，根据不同的浏览者资质，以最大的开放度公开这些信息。

二、政府的制度设计应有明确的政策目标

政府减少对市场干预，是要从微观经营中退出来，不等于将市场放任自流。特别作为自贸试验区，承载着国家战略层面的任务，政府不能置身事外，要做好制度设计，而且制度设计只有眼光放长远，才能在最大程度上提高效率。

（一） 政府应与公众进行有效沟通

我们经常看到政府的政策执行不了或执行偏离的情况。例如PX事件，其实很大部分公众并不知道PX是什么，只是听到有人蛊惑PX是剧毒，于是各地就出现了抵制行为，政府只好放弃建立PX工厂。一方面，确实是公民生活水平提高以后更关注身体健康与环境保护，政府也更考虑公民的意愿，进一步有人大肆鼓吹这是法治的进步；另一方面，从政府公共治理的层面看，这是政府没有与公众进行有效沟通的结果。政府部门习惯了被动反应，甚至有时候被逼无奈才会回应，而不是主动向公众交代清楚一些政策的目标和走向。这与网络高度发达的今天是极不相称的，政府不表态的后果就是大量的解读在网络上流传，其中肯定会包括一些不正确的。

自贸试验区的改革创新也面临着这样的问题。自从设立自贸试验区的政策消息出现，各方面一直按照自己的利益过度解读，这在一定程度上造成了市场混乱。部分原因就是政府的政策目标不十分明确，没有做到与公众及时沟通、有效披露信息。

（二）政策路径依赖

罗月领（2014）提出“政策创新存在路径依赖，会对原有的政策体系、目标及工具存在依赖”[5]，因此，自贸试验区的改革存在一定难度，政策细则的出台和实施也不可能一步到位，公众对政府还要有一点耐心。另一方面，笔者认为市场主体对于政府的政策路径也有依赖。

我国自改革开放以来设立了各种各样的园区，方法就是设置各种优惠政策，目的是进行招商引资促进当地经济发展，园区会根据不同投资主体给予不同的优惠政策。自贸试验区不是用优惠政策吸引外资，而是以高标准营造透明法治的营商环境，以提供经营主体公开公正的竞争平台，帮助中国企业提高竞争力，为企业走出去奠定基础。而很多企业依然想当然认为自贸试验区内也会有政策优惠，在抢占地盘时就是为了以后可以享受优惠，很多金融机构的进区目标是伺机寻找套利机会，这显然都违背了国家战略。

三、总结

自贸试验区落地在上海是基于上海全面的经济基础和配套设施，上海承担的是国家战略，从一定程度上说也是国家给上海的政治任务，上海责任巨大。在符合国家战略的前提下，地方政府进行制度创新，首当其冲就是进行行政体制改革，政府从经营主体变成监管和服务的主体；同时，改革治理结构，明确政策目标并进行有效披露，最大限度减少市场扭曲，激发企业竞争活力，促进中国企业走出去，最终将成功经验复制推广，打造中国经济升级版。

参考文献：

[1] 上海财经大学自由贸易区研究院.赢在自贸区[M].北京：北京大学出版社，2014：133-135.

[2] 习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[3] 中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见.http：//www.china- shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=

419eb4f5-417c-4a6e-9015-6d2f1208a34d&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1

[4] 国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知.http：//www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=366f55c6-

ce41-49a4-b25b-dbfb9c0fd78f&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1

[5] 罗月领.政府管理创新解读[C]//周汉民，王其明，任新建.上海自贸区解读.上海：复旦大学出版社，2014：128-130.

[责任编辑 杜 娟]