碳排放权交易市场中政府干预的法律边际

摘   要：碳排放权交易是市场机制的一种形式，由于碳市场的高风险性、公益性、多元性以及交易标的的特殊性，碳排放权交易市場的有效运行离不开政府的干预。而且目前存在政府取代市场的主导地位、碳市场价格调控失灵、“碳泄漏”、监管体系不健全等问题。因此，政府干预碳市场时应遵循市场优先原则、公共利益原则及必要性原则，制定统一的市场准入和交易规则，完善碳市场价格调控机制，构建碳补偿机制实现责任分担，完善监管职能以适应金融化，并明确政府干预在碳市场中的法律边际，形成合理竞争和良性发展的碳市场秩序。

关键词：“双碳”目标；碳交易；法律边际

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.08.006

中图分类号：D922.68；D922.29；F832.5   文献标识码：A   文章编号：1003－9031（2023）08－0070－08

收稿日期：2023-05-31

作者简介：吴凌云（1999-），女，安徽淮南人，华东政法大学经济法学院硕士研究生。

一、引言

为了应对气候变化的影响，全球致力于构建全球气候治理体系，碳达峰、碳中和理念成为世界共识。我国作为全球最大的发展中国家，秉持人类命运共同体的信念，积极承担国际碳减排义务，并实施了一系列减碳政策与制度安排。其中，碳市场是我国控制温室气体排放的主要政策手段和实现“双碳”目标的重要市场工具。

若将“双碳”目标拆开来看，“碳达峰”这一概念政府强制性较强，而“碳中和”则是市场诱致性明显，即2030年前碳达峰目标的实现主要依靠政府主导。从碳市场自身来看，碳排放交易是政府干预下构建起的环境资源交易市场，不仅符合市场的一般特征，还具有交易环节多、专业性较强等特殊性，故需将其纳入法治轨道。近几年，碳市场发展过程中市场化的问题逐渐显露，已经严重影响了市场的公平竞争，由于碳配额属于公共物品，具有非排他性、非竞争性和外部性，应当进行公平竞争和公平分配，这些特征也决定了碳市场建设中存在的问题无法仅仅依靠市场的力量解决，政府必然在碳交易过程中扮演重要角色。对于“以市场机制为基础的经济体制下、以矫正和改善市场机制内在问题为目的的政府干预行为”，根据其干预目标、作用对象和运作机制等内在差异我们可以将其划分为三大类型，即宏观调控、微观监管和资产管理，本文主要从宏观调控和微观监管两个层面对政府干预的法律边际进行阐述。

二、碳市场中政府干预的必要性

引入政府这一主体，需明确在碳市场中进行政府干预的必要性，这与碳市场的自身特性密不可分。我国的碳市场起步较晚，碳金融于2008年首次出现在大众视野。2011年，碳市场在全国先后设立了7个首批试点城市，并开始了碳配额现货交易的尝试。2021年，全国碳市场上线碳交易正式启动。

（一）碳市场的高风险性

从整体上来看，碳市场作为一个政策性市场，属于能源市场、金融市场和环保市场的结合体，与之相对应的，碳市场的风险性也较大。其不仅具有金融市场的信用风险、操作风险和市场风险，也具有能源市场的政策风险，以及环保市场的核证风险。风险交融，市场稳定性差，传统的商品交易规则无法与碳交易完美适配。此外，碳市场作为我国应对气候变化，承担国际责任的重要举措，若与国际接轨，复杂的国际市场环境与市场规则必然会加剧碳交易的市场风险。

（二）碳交易标的的特殊性

碳排放交易的标的物是看不见摸不着的碳排放权，交易标的具有特殊性，交易双方在完成交易后，需要按照约定履行相应义务。本质上是信用市场，市场建立在碳交易双方根据契约切实履行己方义务的基础上，信用是最大的基础，而信用需要公正的监管保障，需要政府部门的监督和管理，以保证买卖双方按照合同约定履行相应义务，即买方按照所购得的碳排放配额进行排放，卖方则应承担相应的减排义务。

（三）碳市场的公益性

从设立目标来看，碳市场与其他商品市场不同，并不追求社会总利润最大化，而是追求社会总福利最大化，具有公共物品的属性。意味着碳排放权交易最初便自带环境公益目的，只有保证碳配额价格高于减排成本，才能实现减少碳排放，维护环境公益的目标，也导致碳排放交易市场作为“人造”市场，存在诸多漏洞和问题。这一环境公益目标的实现显然无法仅寄希望于市场，因此需要政府的适当干预。

（四）碳市场的多元性

碳市场的多元性主要体现在主体和客体两个方面。一是主体多元性，碳交易的主体涵盖了企业、金融机构、技术服务机构等；不同行业之间的主体规模不同，交易量和交易难点亦存在不同。二是客体的多样性，随着碳市场的发展，碳金融也随之诞生，碳期货、碳基金、碳信贷等各类碳金融产品的涌现既为碳市场增添了活力，也带来了未知的问题和挑战。

经济学认为，国家干预的前提是市场缺陷和市场失灵，是市场的客观需要。碳市场的高风险性、碳交易标的的特殊性、碳市场的公益性和碳市场的多元性决定了碳市场客观上需要国家力量的干预，政府必然在目前市场阶段发挥重要作用。

三、碳市场中政府干预的现状

碳市场的特殊性说明其面临的挑战是无法靠市场自身予以解决的，政府适当的干预是必要的。目前政府对碳市场的监管和引导也已初见成效，但目前实践过程中，政府在对碳市场的干预仍存在严重越位与政府失灵等现象。

（一）政府占据主导地位

由于市场主体的非理性和市场的失效，碳排放权交易离不开外力的干预，但碳排放权交易的本质是市场机制的一种形式。而我国目前的实际情况是，政府在碳市场中占据主导地位。主要体现在主体和客体两个方面，一是碳市场上的客体需要历经复杂的碳交易核查认证才可进入市场交易；碳交易认证程序虽然能够在很大程度上增加不同碳交易机制内的公平公正性，却也造成碳市场上的客体分割严重、各个交易试点客体不一致，影响了建立统一碳市场的进程。二是政府对于交易主体的限制，现阶段主体范围完全由政府部门发布的名录决定。依据目前规定，未取得主体资格的其他机构和个人如获投资资格，仅能与名录中的企业进行配额交易。对客体和主体的严格控制有利于保障交易秩序的有序性和交易数据的真实性，但也在一定程度上限制了市场主体的积极性和客体的多样性，不利于充分发挥碳市场活力。

（二）碳市场价格失灵问题

碳价对于碳市场稳定和其他碳金融产品具有重要意义，碳市场的发展需要“稳定、权威”的碳价，我国目前的价格调节机制是通过预留一定比例的碳配额实现调节目的。在市场价格过高时，投放预留的碳配额增加供给以降低市场价格；市场价格过低时，则通过回购配额减少市场供给。但这种模式并不完全适配碳市场。

碳市场中碳价的价格失灵现象存在特殊性，一是我国配额的结构性过剩，二是配额垄断现象。结构性过剩是指目前由于缺乏有效的价格干预机制和完善的市场结构导致价格无法发挥调控市场的作用。配额垄断是指目前碳市场涉及行业较少，部分企业会获得超过其排放量的巨大免费配额，尤其是配额拍卖机制实行之后，大企业将通过拍卖途径持有大量配额，导致市场内配额流动性不足，引起碳价异常波动。

因此，有效的碳配额价格干预机制是碳市场亟待解决的问题，对于我国碳市场建设而言，合理地把握宏观调控与市场资源配置、在法律授权的范围内及时调控市场碳价将是碳市场有效性实现的基础。

（三）“碳泄漏”问题突出

地方保护主义阻碍碳排放交易市场发展的现象在试点期表现得尤为明显，突出表现为“碳泄漏”问题。为实现全国的“双碳”目标，各级地方政府是碳减排任务的实施主体，各自承担相应的碳减排义务。不同省份不同地区之间在经济发展水平、产业特征、资源禀赋等方面差异明显，因此碳减排能力也参差不齐，同时省际贸易联系对各地“双碳”目标的进程造成较大影响。基于“有条件的地方率先达到碳排放峰值”的要求，部分发达地区的提前达峰管控政策极有可能加剧“碳泄漏”现象，即通过外地调入减少高碳产品本地生产，将碳排放转移至其他省份以完成排放要求，这种“碳泄漏”显现不仅不符合达峰管控政策的制定初衷，也不利于全国“碳达峰”目标的实现。

（四）监管体系不健全

政府作为主要的市场监管主体，承担着碳市场的监督和管理责任。目前我国对于碳排放权交易的监管体系和模式仍处于探索之中，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，全国碳市场以及试点地区采取多头监管，主管和分管相结合，生态环境部负责统一管理，分管部门未明确规定，仅采取概括式规定。多头监管模式能够满足以往的监管需求，但在应对“双碳”目标下的金融化趋势时显得力不从心，目前欧盟市场已经建立较为完善的全方位金融化市场，我国也在进行碳金融产品的创新型试点，金融化能够引导市场资金进入碳市场，提高市场流动性，对冲市场波动风险，是我国未来碳市场的发展方向。根据试点和全国碳市场交易情况可知，目前的监管体系设计重点关注碳排放配额的分配、交易和履约管理环节的问题，未实现与碳市场金融化趋势的有效链接。这种点对点的分散规制不仅难以满足碳市场金融化的要求，也无法预防和规避潜在的金融风险。换句话说，我国目前的碳市场监管集中于一级市场，对于发挥市场作用的二级市场缺乏明确的监管主体和监管责任的设置。

综上，种种问题都足以说明碳市场的特殊性是无法单独靠市场解决的，政府适当的干预是必要的，而如何把握政府干预的限度和原则是本文探讨的核心问题。

四、碳市场中政府干预的法律边际

碳排放权包括其他碳金融产品的交易市场还需回归市场，在对碳市场中的政府进行角色定位时，应结合我国国情，摆正我国政府在碳排放权市场中的职能定位，归纳总结政府干预碳市场的基本原则。

（一）碳市场中政府的职能定位

1.制定统一的市场准入和交易规则

为激发市场活力，政府需简政放权，吸引更多的主体和客体进入到碳市场中。从主体方面来看，碳排放权交易一方面需要足够多的交易主体、频繁的交易次数以及充分的市场信息才能较好地发挥市场资源配置作用。我国目前对于可以参与二级市场的市场主体规定不一致且范围相对过窄，为实现碳市场的长远发展，应通过完善市场准入规则，实行更加宽松的准入限制，降低市场准入门槛。且在二级市场运行阶段，不仅需保证规则稳定性也要实现履约成本的确定性，使得市场主体可以根据对市场情况的预测进行减排活动，积极参与市场交易。另一方面，要实现主体的有序参与，针对目前碳交易中出现的配额垄断和不正当竞争现象，应完善市场规则，规制市场交易过程可能出现的垄断问题。另外，除重点排放单位这一主体的规定以外，应制定和完善中介机构进入市场的规则和秩序，吸引更多主体加入碳交易，发挥中介机构的作用，提高市场活跃度。

从客体方面来看，建立市场化的碳金融机制是碳市场发展的必然趋势，碳排放权交易市场正在逐渐向金融市场发展。为实现“双碳”目标，需要借助金融市场的力量来发展、調节低碳产业。因此，不能局限于碳配额现货交易市场，必须增加碳排放交易品种和交易方式，建立多样化的碳金融市场。为此，政府应当完善相关人才培养制度，为新兴碳金融领域提供人才资源；制定优惠政策引导、鼓励企业开展低碳经营、低碳活动，刺激行业发展；对低碳技术的创新给予支持，创造更多的市场机会，拓宽投资途径，促进碳金融产品的创新，推动碳金融的长远发展。

2.完善碳市场价格调控机制

由于碳市场的波动性，碳价难免随之起伏，碳市场需要稳定碳价以保证市场的有效运行，这一问题的解决不能依靠政府替代市场直接制定碳价，但为实现环境公益属性，政府的适度干预不可或缺。因此，建议我国在碳市场建设的初级阶段，制定指导性、引导性的价格区间，若碳价超出价格区间，则需要政府干预启动价格调控。另外，也需完善政府配额的回购和投放机制，碳市场初级阶段中政府对碳市场的数据和规律认识有限，难以形成碳配额的完美分配方案，只能通过配额的回购和投放机制及时调整市场供求量，实现有效调控市场、稳定碳市场秩序的目的。

3.构建碳补偿机制实现责任分担

目前出现的省际碳泄漏问题根本原因在于碳排放仅从生产端加以控制，导致地方政府及企业“钻空子”，破局之路在于成本—收益的衡量，即在厘清各地之间碳关联的基础上，着眼于经济收益与环境成本的价值衡量，均衡区域间的碳排放责任，制定公平明确的贸易碳排放责任分担方案。目前既有方案中，“生产者责任”虽然可操作性强，但仅从生产端控制极易造成“碳泄漏”问题；“消费者责任”虽然可以避免这一问题，但对消费者施加了过重责任；而“共同但有区别责任”原则则是由生产者和消费者共同承担减排责任，通过设定责任分担系数，在生产者和消费者之间寻求一个平衡点，兼顾公平性和有效性，充分调动贸易双方的减排积极性，从生产侧和消费侧共同促进节能减排目标的实现，此种责任分配原则更为符合碳排放责任分担方案的宗旨。与此同时，需建立中国省际贸易碳排放补偿机制，与责任分担方案相辅相成，通过区域间的利益协调及优势互补激活协同减排效应，推动跨域合作减排进程。基于排放责任分担设计跨区域贸易碳补偿机制，实现“定责+补偿”理论与实践的有机结合，通过将贸易转移纳入碳补偿制度进行规制，实现减排责任的公平配置，避免“碳泄漏”问题。

4.完善监管职能以适应金融化

随着碳金融得到发展，传统的以生态环境部为监管主体的监管模式，在碳期货、现货等碳金融产品快速发展的情况下，难以满足碳市场的金融化趋势。碳交易主管部门的之间的配合不可或缺，宜采取专门监管与协同监管相结合的模式，即除了碳市场的两个主要监管机构外，还需要专业的部门协同监管。这一点域外已有实践经验，欧盟市场目前已经形成以期货为主体的金融化市场，且明确规定证券和市场管理局应承担排放配额和衍生品的监管责任。英国则是明确环境、食品和乡村事务部负责专门监管的同时，碳金融衍生品由英国金融服务管理局进行监管。域外经验为我国的碳市场监管提供借鉴，在现有监管体系中，应确认银行、保险、证券等金融监管机构的协同监管地位。

在不同机构之间的权力配置问题上，可以引入“功能监管”理念，所谓“功能监管”是指依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现跨产品、跨机构、跨市场的协调，即根据碳金融产品的种类由不同的监管部门进行监管。关注点集中于经营活动，而不是金融机构。由于金融体系中基本功能往往比机构更具有稳定性，更能有效地达到监管目的。一方面，碳金融产品除“碳”这一特殊属性之外，本质上属于传统金融工具范围，因此也具有传统的金融产品的监管需求。另一方面，碳市场中已经出现了碳期货、碳质押、碳保险、碳基金等其他金融产品，碳市场金融产品逐渐多样化，难以通过统一的模式统一的监管机构进行监督管理。而以功能监管理念作为碳市场监管的指导思想，融入制度设计，是实现碳市场金融化，弥补碳金融监管漏洞的必由之路。

此外，需加强对监管者的监督，碳市场中政府职能的重要地位也意味着极易产生“政府失灵”现象，因此，对监管机构的权力监督制度也是碳市场建设的必要环节。我国目前的碳排放权立法已经明确了公众对于碳市场中政府履责进行监督的权利，但仅做原则性规定，过于笼统，难以实现监督政府权力的目的。碳市场的信息公开应当重视实质信息的公开，将政府在碳市场中的信息公开义务以立法方式予以明确，完善信息披露机制。应在《暂行条例》中设立单独的公众监督与信息公开条款，重点公开以下内容：一是配额清缴情况，二是碳排放报告信息，三是核查机构信息，四是处罚信息。针对违反信息公开义务的政府行为，应当适用《政府信息公开条例》由有关部门予以处分，实现对政府权力的有效监督。

（二）碳市场中政府干预的原则

碳排放权交易市场是实现碳中和目标的重要经济手段，也是政府与市场共同发挥作用，实现公共利益的典型案例。根据我国现阶段市场经济的特征，明确政府干预碳市场的法律边际，还需明确政府干预经济的原则和界限。由于市场的复杂性，不同领域内政府干预的边界难以明确划分，因此，除具体措施外，还应归纳政府干预市场时需考虑的原则性因素，作为指导政府干预行为的行动指南。

1.市场优先原则

即使是在资本主义国家，也并不存在纯粹的市场经济，各国历史实践证明，单一的市场机制可能造成垄断等不正当竞争和经济危机，政府配置和市场配置的方式各有利弊，应当共同发挥作用，以实现经济的有序运行。因此，各国目前的经济模式基本都是在各自的经济体制下，实现市场化和政府的“双向运动”，从而避免市场失灵和政府失灵的风险。我国应明确树立市场优先原则，市场占据优先性和决定性地位，而政府则应承担着公共利益的兜底责任，履行好辅助者的角色。即为实现效率最大化，以市场化为主要调整方式，只有在市场失灵，需要政府干预且政府干预具有合理性和必要性时，政府才应登上舞台。例如，在碳市场中，当碳定价机制失灵时，政府可采取限定定价范围或其他方式对市场价格予以调整。

2.公共利益原则

该原则有两个层面的含义，首先，政府作为公共利益的代表，应当始终以公共利益作为决策的出发点。如何权衡公共利益和私人利益，确保每一行动都符合社会公共利益的要求是政府干预经济活动时必须考量的因素。其次，政府在制定经济政策时，应采取综合考量的标准，以多元化且合理的标准衡量经济政策的可行性和必要性。公共利益是多元位的、相互关联和相互作用的。经济政策的制定不能仅考虑某一类社会公共利益，应将政策涉及的各类公共利益综合考量，如经济发展、人权保护、生态保护都是公共利益的重要组成部分，不能因为某一阶段的重点目标或热点，而忽视另一部分公共利益。在碳排放交易中体现为，政府干预经济的目的是充分发挥市場的资源配置作用，既不能因经济发展而忽视生态平衡，也不能因减排目标等环境公共利益置其他公共利益于不顾。

3.必要性原则

政府权力的不正当行使是妨碍市场自由竞争的重要因素之一，在市场经济下，政府的职能是鼓励和维护竞争，而不是参与和限制竞争，因此一定要警惕政府过度干预。必要性原则是指政府干预经济必须针对市场失灵问题，出于维护市场秩序的必要。只有遵循必要性原则，政府的干预才是正当的。正当与否应当根据规制对象的性质判断，即政府干预的对象是否属于公共物品的范畴，提供公共物品是政府的职能，但实际上，很难对保护对象的性质予以明确划分。如自然资源并不是纯粹的公共物品，其兼具私人物品的性质，一定程度上具有排他性。因此，自然资源领域中不排除私人部门的干预，形成了政府与市场的“双向运动”。虽然市场可以“越界”进入公共部门，但政府职能的履行不能超过公共产品的范围。即使是在公共物品领域中，并非所有问题都存在政府干预的必要。必要性的判断可采取成本一收益法进行分析，有效的政府干预应当满足干预收益最大化以及干预成本最小化两个目标。尤其要注重风险评估，在政治风险、经济风险、社会风险、个体风险和道德风险等各种形态的风险中，只有经济风险和社会风险存在政府干预的必要，政治风险、个体风险等不属于政府干预的范畴，应当由其他社会机制予以规避。此外，风险深度应当达到威胁个人生命安全、社会公共安全和国家安全的程度。

五、结语

在“双碳”目标的引领下，碳排放交易制度是利用市场机制减少温室气体排放的有效手段，也是引领低碳经济发展的新模式。随着全国统一碳排放权交易市场步入正轨，在制度构造和职能定位方面的问题会进一步暴露出来，因此，需要尽快明确政府在碳市场中的职能定位，统筹协调市场和政府的关系。对于我国碳市场建设而言，合理地把握宏观调控与市场资源配置、政府监管与市场法则的界限，规范和约束政府行为将是碳市场发挥制度效用的基础。就国际层面而言，降低温室气体排放是全人类的共同任务，世界各国都必须参与其中，携手共进，中国在完善本国碳排放交易制度建设的同时，应加强与其他国家的合作，实现与国际碳市场的平稳链接。

（责任编辑：夏凡）

参考文献：

[1]科斯.企业、市场与法律[M].盛洪，陈郁，译.上海：格致出版社，2009.

[2]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[3]植草益.微观规制经济学[M].朱绍文，译.北京：中国发展出版社，1992.

[4]单飞跃，卢代富，等.需要国家干预：经济法视域的解读[M].北京：法律出版社，2005.

[5]肖国兴.论低碳革命与能源革命的法律实现[J].南京工业大学学报（社会科学版），2022，21（2）：1-11+111.

[6]中华人民共和国中央人民政府.碳排放权交易中环境部门如何对企业和单位进行监管[EB/OL].[2021-07-14].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/14/content_5624923.htm.

[7]中国基础设施产业政府监管体制改革课题组.中国基础设施产业政府监管体制改革研究报告[R].北京：中国财政经济出版社，2002.

[8]彭峰，闫立东.中国地方碳排放交易制度比较——基于七个试点法律文本的考察[J].中国环境法治，2014（2）：25-45.

[9]张阳.中国碳排放交易所的本土异化与规制纠偏[J].环球法律评论，2023，45（2）：160-177.

[10]刘明明.论中国碳金融监管体制的构建[J].中国政法大学学报，2021（5）：42-51.

[11]曹明德.中国碳排放交易面临的法律问题和立法建议[J].法商研究，2021，38（5）：33-46.

[12]王玉海，潘绍明.金融危机背景下中国碳市场现状和趋势[J].经济理论与经济管理，2009（11）：57-63.

[13]彭水军，张文城，卫瑞.碳排放的国家责任核算方案[J].经济研究，2016，51（3）：137-150.

[14]刘明明.论中国碳金融监管体制的构建[J].中国政法大学学报，2021（5）：42-51.

[15]冷罗生.构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考[J].中国地质大学学报（社会科学版），2010，10（2）：20-25.

[16]黄韬.我国金融市场从“机构监管”到“功能监管”的法律路径——以金融理财产品监管规则的改进为中心[J].法学，2011（7）：105-119.

[17]王国飞.中国国家碳市场信息公开：实践迷失与制度塑造[J].江汉论坛，2020（4）：131-139.

[18]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学，2014（5）：60-74.

[19]郎佩娟.政府干预经济的原则与界限[J].中国政法大学学报，2018（4）：15-24+206.

[20]潘晓滨，朱旭.我国碳金融立体式监管的法律制度设计——以“双碳”目标为背景[J].海南金融，2022 （10）：45-53.

[21]管河山，王培，王謙.我国碳排放权交易市场的有效性研究[J].金融经济，2020（11）：8-17.

[22]李长春，王振勇，刘佳欢.我国碳市场体系建设探究——基于欧盟经验视角[J].北方金融，2022（7）：56-58.