增强数据安全能力视角下的电子票据单套制风险防范探析

朱兰兰 杨璐璐 齐方铭

摘  要：防范风险，保障安全是电子票据单套制管理工作的基础。数据安全能力是保障和维持数据处于安全状态的重要能力。依据文献调研、案例分析和主题分析等研究分析方法，从增强数据安全能力视角对电子票据单套制风险防范进行探析。首先明确电子票据单套制风险防范的意义；然后结合电子票据单套制具体风险，得出其风险主要来自理念、制度、管理、技术这四方面；最后通过参照GB/T 37988—2019《信息安全技术 数据安全能力成熟度模型》这一标准提出的数据安全能力成熟度模型，结合电子票据风险因素，从数据安全能力、风险识别过程、风险防范要素三个维度构建基于数据安全能力的电子票据单套制风险防范模型，为增强数据安全能力，防范电子票据单套制风险提供了方向路径指引，即得出可以从更新观念、完善制度、协同管理、改进技术这四个方面防范电子票据单套制风险的结论。

关键词：数据安全能力；电子票据；单套制；风险防范；制度体系；协同管理；信息技术

Abstract： Preventing risks and ensuring security are the basis for the management of electronic bills single set system. Data security capability is an important capability to ensure and maintain data in a safe state. According to the research and analysis methods such as literature research， case analysis and theme analysis， the risk prevention of electronic bills single set system is analyzed from the perspective of enhancing data security capabilities. Firstly， the significance of risk prevention of the electronic bills single set system is clarified， and then combined with the specific risks of it， it is concluded that the risks mainly come from four aspects： concept， system， management and technology. Finally， by referring to the data security capability maturity model proposed by GB/T 37988—2019 Information Security Technology Data Security Capability Maturity Model， combined with the risk factors of electronic bills， a risk prevention model based on data security capabilities is constructed from three dimensions： data security capabilities， risk identification process and risk prevention elements， which provides direction and route guidance for enhancing data security capabilities and preventing the risks. Thus， ways to prevent the risk of single set of electronic bills are from four aspects： updating the concept， improving the system， coordinating the management and improving the technology.

Keywords：  Data security capabilities; Electronic bills; Single set system; Risk prevention; Institutional system; Collaborative management; Information technology

2017年，在关于实施国家大数据战略的学习谈论会上，习近平总书记强调：“要切实保障国家数据安全。要加强关键信息基础设施安全保护，强化国家关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力。”[1]2019年初，国家档案局付华副局长在电子发票电子化报销、入账、归档管理试点工作推进会上，强调电子发票电子化报销、入账、归档管理试点工作对国家深化改革、社会经济发展和企业高效运营具有重要意义。[2]2022年，党的二十大报告中，有一部分也提到了“要健全国家安全体系，完善重点安全保障体系，强化经济、重大基础设施等安全保障体系建设。要增强维护国家安全能力，提高防范化解重大風险能力，严密防范系统性安全风险。全面加强国家安全教育，提高各级领导干部统筹发展和安全能力，增强全民国家安全意识和素养，筑牢国家安全人民防线”。[3]电子票据单套制工作势在必行，而且在大数据时代，我们必须增强数据安全能力，以保障数据安全，防范各类数据风险。电子票据是重要的档案数据，而档案数据是重要的数据资源类型，因此我们可以通过增强数据安全能力以防范电子票据单套制风险的结论。

目前，单套制的学术研究成果主要集中于电子文件“单套制”管理模式、会计资料电子化管理问题、电子发票风险管理等方面。冯惠玲教授系统地分析了电子文件单轨制的走向，认为以电子的方式管理文件是历史的必然，但要注重培育理论、技术以及专业人才，最重要的是要转换观念。[4]郭晓玲和田芳容以娃哈哈集团为实例，总结民营企业电子会计资料应如何实现在线归档，对前期准备工作以及实施过程和方法都进行了详细介绍。[5]江爱芳专门针对税务风险对区块链电子发票展开了应用研究。[6]然而，针对电子票据单套制实施过程风险研究的成果较少。

本文从增强数据安全能力的视角出发，探究如何防范电子票据单套制风险。在明确电子票据单套制风险防范意义的基础上，对电子票据全生命周期各阶段的风险进行识别，并归纳出风险因素，依据数据安全能力成熟度模型构建基于数据安全能力的电子票据单套制风险防范模型。同时，基于该模型进一步提出具体的风险防范措施。

1 电子票据单套制风险防范的意义

1.1 落实电子票据单套制管理改革。电子票据单套制管理是指办公过程中在保障电子票据安全、可靠的前提下，对电子设备生成的票据仅以电子的形式进行归档、保存，使得办公流程更加简易化的一种管理方式。2022年9月，国家档案局、财政部、商务部、国家税务总局四部门联合召开了增值税电子发票电子化报销、入账、归档试点工作总结会议。会上强调：一方面要总结试点工作的经验，并加以推广与应用；另一方面也要关注和解决电子发票电子化报销、入账、归档过程中出现的新问题及新要求，并有针对性地加以研究。[7]2023年全国档案局长馆长会议上也提到了要“做好电子发票入账报销归档试点‘后半篇文章……为深化‘放管服改革、优化营商环境、推动数字经济发展和‘双碳战略实施贡献力量”。[8]

从目前电子票据单套制试点的现状来看，这些企业在试点实践过程中，往往面临来自理念、制度、管理、技术方面的风险威胁，如道德风险、操作风险、长期保存风险、泄密风险等。究其原因，还是缺乏保障数据安全所需的能力，如人员能力、制度能力、协同能力、技术能力等。所以不断总结电子票据单套制试点的经验，提升能力，防范风险，有助于落实电子票据单套制管理改革。

1.2 响应国家治理战略的安全主题。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《“十四五”全国档案事业发展规划》，其中提到“要贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维，强化风险防控，加强应急管理，压实安全责任，确保档案安全”，“提升档案数字资源安全管理能力”。[9]2023年，中央档案馆馆长、国家档案局局长陆国强在全国档案局长馆长会议上，做了关于“全面贯彻落实党的二十大精神 奋力书写档案事业现代化和高质量发展新篇章”的报告，报告中关于2023年的档案工作主要任务就提到“落实总体国家安全观，把档案安全作为档案部门压倒一切的任务，贯穿落实到档案工作的全过程各方面”、“构建人防、物防、技防三位一体的档案安全体系”。[10]从国家、政府对数据安全问题的持续关注、并提供战略指引与设计的举动中，足以见得强化数据安全保障体系很重要。

1.3 满足风险社会生存发展的需要。根据贝克提出的风险社会理论，需要有风险防范准备。贝克认为我们目前所处的现代社会是一种风险社会，风险预示着一个需要避免的将来，而且刺激着社会采取预防性行为以应对未来的威胁和挑战。[11]基于风险社会认知，电子票据单套制改革是现代社会数字经济发展的必然要求。

2 电子票据单套制风险识别分析

风险从本质上来说是风险源、风险事项和损失结果三者的统一构成体。[12]对风险进行识别，即要对每一损失发生的风险源、风险事项、损失结果进行判断与分析。电子票据作为一种电子会计资料，要实现单套制管理，即要确保其全生命周期的真实、完整、可用、安全。[13]

本文所涉电子票据是指包括电子发票、电子汇票、财政电子票据等在内的，以数据电文形式存在的，相对于纸质票据而言的传统电子化票据（不包括全面数字化的电子发票）。本文以电子发票电子化报销入账归档试点典型案例为例，案例包括2019年全国第一批电子发票电子化报销入账归档试点通过验收的7家企业[14]、2021年广东省增值税电子发票电子化报销、入账处理、归档试点通过验收的20家企业[15]以及2021年深圳市电子发票电子化报销、入账、归档试点通过验收的10家企业。[16]

通过调研分析这些案例发现，电子票据在其生命周期各阶段都面临着风险。我们按照电子票据的全生命周期管理流程，分别从开具形成、入账处理、归档保存、提供利用这四个阶段，按阶段来梳理识别风险。梳理结果如表1所示。

2.1 电子票据开具形成阶段的风险识别。电子票据开具形成阶段，是其生命周期的初始阶段，这阶段的风险识别对风险防范具有基础性意义，通常包括道德风险、法律风险、造假风险，税务风险。虽然电子票据单套制管理模式为全程电子化模式，但也需要人工参与，会产生人为风险。电子票据具有与纸质票据不同的特点，可跨地域、集中批量地开具，这是电子票据的优点也是缺点。[17]在电子票据开具时，容易由于控制管理不当，而为操作不严谨、造假舞弊等行为提供存在空间，因而面临造假风险。

此外，在大数据技术快速发展的环境背景下，随着电子发票的全面推行和使用，税务稽查更加严格精准，税务违规成本代价增大，这对企业税务筹划能力也提出了更高的要求。如果企业税务自查能力跟不上时代技术发展的步伐，必然将面临许多新增的偷、漏税等税务风险。

2.2 电子票据入账处理阶段的风险识别。在電子票据入账处理阶段，对接的部门主要是财务部门，该部门的风险意识较其他部门强，但也面临着一定的风险。

首当其冲的是操作风险，这是由工作人员无意或故意操作错误所产生的风险。大量的互联网公司，往来结算业务量大而频繁，经常会以电子票据作为结算方式，如果对于电子票据的接收没有严格的制度标准，难免收到对客户企业的授信评估不准确、不严格的银行开具的电子票据，票据到期而可能无法兑付，公司面临收不到货款的财务风险。

此外，失序风险和核查风险也是该阶段的重要风险，前者是企业内部不能及时发现并处理错误而失序的风险。内部控制管理是风险管理的重要部分，而很多企业内部控制管理常常处于松懈状态，电子票据具有易篡改的特点，如电子发票的相关信息，票据的金额、发票内容等都可以人为地通过一些软件进行不留痕的修改。如果没有强有力的内控管理手段，就会因混乱的电子票据数据而使财务结算工作无法有序展开，后者是对电子票据进行查重验伪的过程中形成的风险。

在票据电子化发展的过程中，企业核验电子票据电子签名的渠道还没有在各个系统中得到完全扩展，而且由于各省市的区块链发票接口不一，有的系统对某一些区块链发票不能智能地校验真伪，都难免会出现人工审核不准确的情况，即形成核查风险。

2.3 电子票据单套归档保存阶段的风险识别。电子票据单套归档保存阶段对电子会计资料的归档质量起着最后把关的作用，是比较关键的风险识别阶段。

电子票据单套制管理要求电子票据仅以电子化形式归档，而目前大多数公司的审计部门仍要求，需调用会计纸质档案作为审计材料，而且仅将电子形式的会计资料作为会计档案的主要保管方式，可能也不符合外审的要求，从而面临审计不合规的风险。电子票据有多种储存载体，而任何载体在长期保存的过程中出现任何问题都可能使电子票据数据受损。此外，电子存储载体的寿命相较于纸张的短，需要对载体进行定期更新和长期监管，否则电子票据的长期安全储存和可获取的要求则不能被满足，所以具有极高的储存载体风险，如本应长期储存的部分电子票据可能为节约成本、腾出空间而无法按要求存储，实现长期保存，所以面临无法长期保存的风险。

2.4 电子票据提供利用阶段的风险识别。提供利用是电子票据的归宿，而这并不意味着它就可以安枕无忧了。电子票据一旦归档后，其保存状态就需要相对稳定、不可更改，而电子票据的提供利用的对象、使用主体较多、较复杂，且电子票据具有可修改、易操作的特点，其原始状态难以被始终如一地保持着，会面临原始记录性可能受到威胁的流转风险。

目前，会计资料电子化归档工作对应的国家层面的制度法规还不尽完善，企业层面的相关规范要求也存在欠缺，易产生共享使用中的信息泄露、泄密的风险。

电子票据单套制要求的是实现全流程所有资料的电子化归档保存，而企业通常无法做到。实际情况是，与电子票据密切相关的其他电子文件归档管理方式却依旧保持着纸质打印及线下保管，如收入的合同附件等未拆分自动匹配到凭证中。当需要调用电子发票及其相关资料辅助决策时，因电子票据与其相关的文件没有建立线上的勾稽关系，可能会出现不能被系统地、及时地调阅使用情况，其辅助决策的功能则会因此弱化。

此外，还存在无法读取的风险。电子票据软硬件系统的升级更新，因存在被正常读取和使用的困境而出现无法读取的风险。[18]同时，电子发票数据通常直接保存在连接公共局域网的系统中，这些系统往往容易成为黑客、病毒攻击的对象，而由此引发的后果便是电子发票作为一种系统数据被破坏后，其原数据可能永久性丢失且永远无法找回。

3 基于数据安全能力的电子票据单套制风险防范模型构建

下文通过对电子票据单套制风险因素的总结分析，构建模型，进而针对模型展开具体的解读。

3.1 电子票据单套制风险因素分析

本文依据主题分析方法，將上文所识别确认的风险和电子票据单套制的全流程电子化管理的特点相结合，影响电子票据单套制风险的因素可囊括为理念因素、制度因素、管理因素、技术因素四类。

3.1.1 理念因素。理念因素一般是指来自人的认知方面的因素。当前很多部门对电子档案管理的认知存在许多不足，对新的电子票据管理模式也存在疑虑。企业管理人员对于财务部门的风险管理仅集中处于业务前端，而没有全过程监管的意识。

3.1.2 制度因素。法律法规制度方面的因素也是致使电子票据单套制风险形成的重要方面。

一是电子票据单套制配套的规则制度未形成体系或更新严重滞后。国家层面虽已经制定了一系列的方针政策，但企业事业单位关于电子票据的相关制度更新缓慢。如深圳燃气集团的财务管理办法，仍要求所有的费用报销和合同付款，必须有纸质单据流转和归档。[19]

二是现有制度尚存合理化的空间。如以票控税是重要的税收政策，政府希望通过借助发票管理达到税收管控的目的。而这项税收政策却存在多项漏洞，如没有明确具体的税务人员对接企业发票问题的操作指引，导致各类违法违章的行为更易发生，潜在的法律、税务风险等难以得到规避。

3.1.3 管理因素。电子票据单套制风险的管理因素主要表现为企业各部门权责不明确，管理协同性不强，各部门之间协同动力不足。许多企业事业单位刚开始实行单套制改革，各部门没有明确分工，那么部门之间会有工作交叉，也会有工作遗漏，易造成工作完成进度缓慢、人力资源被浪费等不良影响。

此外，业务部门和财务部门为落实电子票据单套制管理，不仅其人员需要花费一定的时间和精力学习新的工作内容，而且业务系统和财务系统等也都需要投入一定的资金，进行功能建设，改造升级。但对业务部门、信息技术部门来说，这过程的花费是显而易见的，而其预期效益却是不易察觉且短期内无法获得的，各协作部门的改革动力因而会大打折扣。

3.1.4 技术因素。电子票据单套制的技术因素包括技术本身和技术应用两方面。

就技术本身来说，电子票据单套制管理的相关技术仍有很大的发展空间。电子票据归档的“四性”检测、封装等关键技术虽已实现了一定的突破，但很多企业需要租用专门的付费接口来完成发票识别和验真，使用成本较高。

就技术应用来说，电子票据依赖于电子载体而存在，电子票据的长期保存是电子票据单套制风险管理的重要方面，而目前市面上的电子载体寿命都不如纸张，这无疑给电子票据可用性造成一定的威胁。此外，电子发票的形成和流转不受时间与地点的限制，给企业和个人带来了甚多的便利，但也可能促成更严重的犯罪。

3.2 电子票据单套制风险防范模型构建

为提升全社会、全行业的数据安全水位，国家于2019年发布了《信息安全技术 数据安全能力成熟度模型》（GB/T 37988—2019）。该标准构建了组织数据安全能力的成熟度模型架构，不仅适用于对组织数据安全能力进行评估，而且为组织展开数据安全能力建设时提供了依据。标准中建构的数据安全能力成熟度模型，由三个维度构成，分别是安全能力维、数据安全过程维、能力成熟度等级维。其中能力维度包括组织架构、制度设置、技术方法和人员配备方面的能力。过程维度，分为数据采集、传输、存储、处理、交换、销毁六个阶段。[20]

数据资源通常由包括电子票据等档案数据在内的各种类型的数据构成，而且电子票据单套制风险防范也贯穿电子票据的全生命周期。所以，数据安全能力成熟度模型可以成为构建电子票据单套制风险防范模型的参考。

结合上文所分析的电子票据单套制风险与形成其风险的因素，我们可以构建由数据安全能力维度、风险识别过程维度、风险防范要素维度组成的基于数据安全能力的电子票据单套制风险防范模型，如图1所示。

3.3 电子票据单套制风险防范模型解读

結合电子票据单套制风险防范的具体情况，主要通过分析该模型的三个维度内容并厘清它们之间的逻辑关系，对模型展开系统解读。

3.3.1 数据安全能力维度。数据安全能力维度，是该模型的基础，是指引电子票据单套制风险防范要素成形的方向标。数据安全能力是一种通过一系列措施使数据处于安全状态，免受风险威胁的能力。[21]

我们所构建模型的数据安全能力维度主要包括人员能力、制度能力、协同能力以及技术能力。

人员能力通常表现为财务部门、档案部门以及技术部门等人才队伍的安全知识储备和专业技术水平以及风险防范意识和面对风险所做出的行动。

制度一般指规范、完善的操作指引与具有约束力的行为判断依据，而社会、经济、技术环境中的任一要素的改变都会对制度本身产生影响。所以，电子票据单套制风险防范的制度能力便是不仅能够建立一个安全保障制度体系并且能不断进行动态完善。

协同能力是一种从整体目标出发，协调处理各个主体的关系，使他们各司其职，各尽其用的能力。电子票据单套制数据的安全建设离不开这种协同能力，只有协调各参与部门，使它们优势互补，才能实现整个改革生态良好。

技术能力是电子票据风险防范的关键，也是保障其安全的基础性支撑。一方面表现在强化升级现有技术，另一方面要科学探索、利用前沿技术。

3.3.2 风险识别过程维度。风险识别过程维度是风险发生的各个阶段，也是进行风险防范活动以保障电子票据单套制顺利进行的时间节点，是模型中其他两个维度的能力与要素得以呈现的线索。

结合电子票据的生命周期和2023年2月发布的《电子发票全流程电子化管理指南》，提出的电子发票的全流程主要指电子发票开具、接收、报销、入账、归档这个过程。风险识别过程这个维度涵盖了开具形成阶段、入账处理阶段、归档保存阶段、提供利用阶段四个阶段。这个过程虽然表现为一个线性的活动，但一般在前一阶段识别的风险，可能也会延续到下一阶段，同时下一个阶段也会出现该阶段的新风险。

3.3.3 风险防范要素维度。风险防范要素维度模型的核心，由认知要素、规范要素、管理要素以及科技要素四部分组成。

认知要素表现为人这个有机主体所呈现的主观方面，通常包括知道是怎么一回事和知道该要怎么做。规范要素、管理要素、科技要素都是为维持某项工作或事务的有序展开而存在的、独立于人的主观意识之外的客观方面。但是认知要素是基础，包括知道风险无处不在，要与时俱进不断学习新思想、新方法等。规范要素是保障，不仅规范参与主体的行为，而且保证电子票据单套制的健康发展。管理要素是核心，只有加强管理，才能提高工作效率、减少矛盾摩擦。科技要素则是手段，科技的发展可能带来更多的风险，但是科技的力量是巨大的，利用好科技这个工具，风险方可控。

总之，要达到有效防范电子票据单套制风险的目的，需要牢牢把握这四个防范要素。如果电子票据数据安全得不到保障，那么电子票据数据就不能维持其整个生命过程的真实、完整、安全、可用。

4 电子票据单套制风险防范措施

根据本文所构建的基于数据安全能力的电子票据单套制风险防范模型，我们以提升数据安全能力为指导，结合风险防范的要点，提出以下风险防范的措施，从而实现有效防范风险的目标。

4.1 更新传统认知观念。防范电子票据单套制风险，首先要更新传统认知观念，也就是要改变固有的、过时的认知，接受、培养新的能力。这是由提升数据能力中的人员能力与风险防范要素的认知要素所决定的。

一是坚持业务流程集成化的思想。避免业务工作重叠或遗漏，出现管理漏洞。二是坚持管理集约化思想。不断革新岗位职责、注重各部门之间分工协作，协调矛盾冲突。三是坚持业务活动线上化的思想。电子发票从业务发生、处理到归档保存全程都采用在线管理，会计档案提供利用的查阅、调取等业务活动也都实行线上留痕记录管理，以保证会计档案是完整、相关、系统的。

4.2 完善电子票据制度体系。完善的制度是制度能力的集中体现，对应的是满足规范要素，也是使工作能如质如量完成的首要条件。完善电子票据制度体系，具体可从两方面展开。

一方面要健全外部制度体系，如从实际工作需要出发，广泛征集意见，出台专门的政策法规，为电子票据单套制工作的推行提供更多的政策支持。

另一方面要做好内外制度之间的衔接。企业的各相关部门要根据自身实际，仔细研读法规政策，更新并完善现有的相关业务、财务、档案的规章制度，制定本公司的专门的标准规范。

4.3 加强电子票据协同管理。协同能力的增强最终表现在管理水平上。在电子文件的管理模式变革中，多元主体的协同管理是实现电子档案单套制管理的必然要求。[22]所以防范电子票据单套制风险，要加强电子票据协同管理。具体可从空间协同和时间协同两层面入手。

空间层面，由财务部领头，承担传达电子发票试点工作要求、设计及验收电子票据功能需求的责任，档案部承担设计及验收电子档案移交归档需求的责任、信息技术部则负责开发功能。各部门权责分明，稳步推进工作开展。

时间层面，可以通过优化电子票据归集和报销、开发电子会计凭证归档功能、优化会计凭证归档流程实现从电子票据归集、报销、入账、归档管理、提供利用全生命周期的线上各系统间的精细化协同管理。

4.4 改进风险防范应用技术。科技要素是风险防范的重要手段，针对电子票据本身易篡改、对设备依赖性高、易受网络病毒攻击等特点，要保证电子票据的真实、完整、安全、可用，就要改进风险防范应用技术，构建一个安全可信的电子票据单套制管理的技术环境。首先要保证归档数据的完整与真实，可以利用数字签名算法，这样才可确保电子会计凭证背景信息、归档内容和逻辑结构与其产生时对应的原始信息相一致。[23]而要保证电子会计凭证档案的安全可用，避免电子会计凭证出现丢失等情况发生，可以采取云存储及异地备份等措施。此外，还可以创造性地将国产密码加密技术和区块链技术运用于电子会计凭证采集、报销、记账等全过程，通过对档案归档过程进行加密，确保电子会计凭证在整个过程中数据都是安全可靠的。

5 结论

在国家大力推进“放管服”改革和信息化建設的大背景下，国家有关部门认真贯彻中央决策部署，在电子商务等领域积极推行电子发票，带动和促进税务、银行、铁路等领域多种电子票据的应用，极大提高了行政管理效率，降低了企业经营成本。迄今为止，电子发票电子化报销、入账、归档试点已完成了第三批试点工作，并取得了显著成效。据统计，浙江省全省开展增值税电子发票电子化报销、入账、归档试点以来，已产生超过17亿元的经济效益。[24]目前，国家的数据安全能力不断增强，与传统电子发票相对的全面数字化电子发票也正在试点推行，这是依托云计算、大数据、人工智能等技术，实现发票信息的全面数字化，表现为发票全领域、全环节、全要素的电子化。

电子发票的全面数字化的这项举措无疑可以解决当前阶段电子票据单套制推行所面临的一些风险与挑战，同时也将与电子文件“单套制”管理模式的成熟相辅相成。本文对电子票据单套制风险防范进行探析，构建基于数据安全能力的电子票据单套制风险防范模型，并提出有针对性的风险防范措施，以期为处于税收征管数字化升级、智能化改造背景下的各方，提供电子票据单套制改革的理论与实践指导。

*本文系国家社科基金一般项目“总体国家安全观下档案风险治理研究”（项目编号：18BTQ102）研究成果之一。

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（作者单位：郑州航空工业管理学院信息管理学院 朱兰兰，博士，教授，硕士生导师；杨璐璐，档案学硕士研究生；齐方铭，图书情报硕士研究生 来稿日期：2023-04-20）